CC BY
254
Уголовная ответственность за нарушения российского законодательства в сфере государственных закупок
В.И. ДОЛИНКО,
заместитель начальника редакционно-издательского отдела
(Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
Criminal liability for violations of the Russian legislation in the field of public procurement
V.I. DOLINKO,
Deputy head of editorial and publishing Department (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
В статье рассматриваются вопросы уголовной ответственности за нарушение российского законодательства в сфере государственных закупок. Правоохранительные органы России надежно стоят на охране бюджетной сферы нашей страны и её экономического суверенитета, эффективно защищая наше государство от опасностей и рисков в сфере государственных закупок. Актуальность статьи заключается в том, что данное направление находится в современном русле мировых тенденций развития уголовно-правового воздействия на современную преступность в сфере обеспечения безопасности бюджетной сферы страны, главенствующую роль в котором выполняют органы государственной власти России и институты современного гражданского общества.
Уголовная ответственность, противодействие злоупотреблениям, государственные закупки, безопасность бюджетной сферы, уголовное право, уголовно-правовые меры.
УДК 34
The article considers issues of criminal liability for violation of Russian law in the field of public procurement. Law enforcement agencies of Russia reliably stand on the protection of the budgetary sphere of our country and its economic sovereignty, effectively protecting our state from dangers and risks in the field of public procurement. The relevance of the article lies in the fact that this direction is in the modern line of world trends in the development of criminal law influence on modern crime in the field of ensuring the security of the country's budget sphere, the leading role in which is played by the state authorities of Russia and the institutions of modern civil society.
Сriminal liability, countering abuse, public procurement, public sector security, criminal law, criminal law measures.
Весной 2018 г. российским законодателем был принят ожидаемый правоприменителем ФЗ РФ № 99-ФЗ от 23 апреля 2018 г. «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»1, а также внесены измене-
1 О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 23 апреля 2018 г. № 99-ФЗ. М., 2020.
ния в Уголовный кодекс Российской Федерации2 (далее — УК РФ), а именно: были введены с 4 мая 2018 г. 2-е новые статьи в УК РФ: 1) 200.4 и 2) 200.5.
Указанные статьи уголовного закона предусматривают, по мнению законодателя, определенные меры уголовной ответственности как:
1) для самих должностных лиц (и не только должностных лиц) муниципального и государ-
2 Уголовный кодекс Российской Федерации. M., 2G2G.
ственного «Заказчика»: а) контрактные управляющие; б) сотрудники (работники) контрактной службы «Заказчика»; в) члены комиссии по осуществлению закупок; и г) лица, осуществляющие непосредственную приемку поставленных товаров, оказанных услуг и выполненных работ;
2) так и для участников муниципальных или государственных закупок.
Вид наказания (конкретной ответственности), к которому в указанных законом случаях будут привлечены правоприменителем те или иные лица, которые принимают непосредственное личное участие в сфере госзакупок, будет определяться правоприменителем исходя из тяжести совершенного виновным нарушения российского законодательства, а также исходя из той суммы материального ущерба, который будет причинен интересам органов государственной власти и бюджетной сфере (казне государства) преступными деяниями конкретных виновных лиц.
Уголовное законодательство в ст. 200.4 УК РФ устанавливает непосредственную уголовную ответственность определенных российским законом лиц за злоупотребления при госзакупках-товаров (оказанных услуг или выполненных работ). При этом предусматривается санкция в виде: 1) штрафа в размере до 200 тыс. руб.; 2) лишения свободы на срок до 3-х лет.
Ст. 200.5 УК РФ устанавливает уголовную-ответственность за подкуп: а) контрактно -го управляющего; б) сотрудника (работника) контрактной службы «Заказчика»; в) члена комиссии по осуществлению закупок; — в виде определенного штрафа в размере до 500 тыс. руб. либо лишения свободы на срок до 3-х лет. Необходимо также отметить, что срок лишения свободы при этом может составить вплоть до 12-ти лет (в случае причинения крупного ущерба). Уголовный закон РФ также предусматривает определенные основания для освобождения виновного лица от уголовной ответственности, которое передавало незаконное (преступное, коррупционное) вознаграждение, если данное лицо виновно: 1) своими самыми активными действиями способствовало расследованию и раскрытию указанных преступных деяний; 2) в отношении данного лица имело в действительности место вымогательство непосредственного предмета подкупа.
Также законодателем в конце 2018-г. Федеральным законом РФ от 27 декабря 2018 г. № 520-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» была введена ст. 200.6 УК РФ, предусматривающая ответственность
за заведомо ложное экспертное заключение при госзакупках товаров (услуг и работ) для качественного обеспечения муниципальных или государственных нужд. Отметим тот факт, что вышеуказанные уголовно-правовые меры противодействия преступным деяниям в российской контрактной системе четко вписываются в стройную структуру Уголовного кодекса РФ и эффективно взаимодействуют с достаточно сложным по своей структуре механизмом функционирования государственных органов власти. Рассматривая данные обстоятельства, автор считает, что в настоящий момент времени требуют определенного осмысления заданный российским законодателем видовой объект, а также содержание норм, которые предусматривают уголовную ответственность за: 1) подкуп работника (сотрудника) контрактной службы; контрактного управляющего (ст. 200.5 УК РФ); 2) злоупотребления в сфере закупок товаров, услуг и работ для обеспечения муниципальных или государственных нужд (ст. 200.4 УК РФ).
Остановимся на данных составах УК РФ более подробно.
I. Злоупотребления в сфере закупок товаров (работ или услуг) для обеспечения государственных или муниципальных нужд (ст. 200.4 УК РФ). Указанная статья уголовного закона РФ предусматривает ответственность за определенные (конкретные) действия, а именно нарушения закона о контрактной системе (ФЗ РФ № 44-ФЗ) при закупках товаров (услуг или работ) для качественного, полного и бесперебойного обеспечения муниципальных или государственных нужд: 1) контрактным управляющим; 2) работником контрактной службы; 3) членом комиссии по осуществлению закупок; 4) лицом, которое осуществляет приёмку выполненных работ (поставленных товаров или оказанных услуг); 5) иным уполномоченным лицом, которое представляет интересы «Заказчика» при проведении закупок товаров (услуг или работ) для качественного и полного обеспечения муниципальных или государственных нужд, и очень важное, по мнению автора, примечание: которые (данные лица) не являются должностными лицами «Заказчика» или лицами, которые выполняют управленческие функции в: а) коммерческой или б) иной организации, если это преступное деяние было совершено данными лицами из: а) корыстной или б) иной личной заинтересованности виновного лица и причинило крупный ущерб.
Российский законодатель отметил специально тот, несомненно важный для нас момент, что данное преступное деяние по ст. 200.4 УК РФ
совершают при госзакупках сотрудники контрактной службы «Заказчика», которые по своему статусу не являются в действительности должностными лицами. Данные работники (сотрудники) не уполномочены по своему статусу принимать какие-либо административно-хозяйственные решения при использовании бюджетных финансовых средств, но в реальности на практике могут своими преступными действиями причинить ущерб при выполнении своих непосредственных обязанностей. Данные преступные деяния наказываются в соответствии с уголовным законом РФ: 1) штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы виновного лица или иного дохода осуждённого за период до 18-ти месяцев; 2) принудительными работами на срок до 3-х лет с лишением права данного лица занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет или без такового; 3) лишением свободы на срок до 3-х лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет или без такового.
Уголовное деяние, которое предусмотрено уголовным законом РФ в ч. 1 ст. 200.4 УК РФ: 1) совершенное группой виновных лиц по предварительному сговору и/или 2) причинившее особо крупный ущерб, — наказывается штрафом в размере от 200 тыс. руб. до 1 млн руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 6-ти месяцев до 3 -х лет, либо принудительными работами на срок до 5-ти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет или без такового, либо лишением свободы на срок до 7-ми лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет или без такового.
II. Подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок (ст. 200.5 УК РФ). Законодатель под подкупом понимает «незаконную передачу сотрудникам (работникам) «Заказчика» или тому, кому данные лица укажут, ценных бумаг, денег, иного имущества, незаконное оказание услуг имущественного характера, предоставление других имущественных прав за совершение действий (бездействия) в связи с закупками по ФЗ РФ № 44-ФЗ»3. Непростая и достаточно сложная по своему объёму и уровню деятельность Российского государства
3 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.
по плановому и эффективному решению стоящих перед государством разнообразных задач настоятельно требует качественное и полное финансово-экономическое и материальное обеспечение и всегда связана с огромными тратами казенных средств из бюджета страны [1, 2]. При этом отметим, что данная деятельность государства больше других сфер подвержена коррупционной составляющей. Именно по указанной автором причине важнейшие вопросы качественного совершенствования её уголовно-правовой охраны имеют для всего российского общества огромное значение. Например, в указанном случае только лишь одни денежные суммы коррупционного вознаграждения виновным лицам уже говорят нам об огромных размерах причиняемого нашей стране ущерба. Эти коррупционные денежные суммы незаконно получают определенные коррупционеры, которые являются представителями госучреждений (государственных организаций), а именно представители «Заказчика» за преступные деяния в интересах недобросовестных поставщиков или подрядчиков. Как пример приведем следующий факт: «Гражданин Н., занимающий должность начальника отдельного структурного подразделения — руководителя Ростовской группы Заказчика по строительству объектов железнодорожного транспорта («Дирекция по комплексной реконструкции железных дорог и строительству объектов железнодорожного транспорта» — самостоятельный филиал ОАО «РЖД»), — незаконно получил от недобросовестного подрядчика (представителя коммерческих организаций) вознаграждение на сумму 35 млн 500 тыс. руб. за оказанное гражданином Н. коррупционное содействие во время заключения контракта по запланированной расчистке определенной контрактом территории установленного объекта, где было запланировано строительство железной дороги (участок «Журавка-Миллерово») без проведения положенных по закону конкурсных процедур, а также в коррупционном содействии в подписании установленных законодательством РФ актов выполненных работ по расчистке территории и их бесперебойной оплате...»4. И такие случаи встречаются на практике очень часто.
В соответствии с УК РФ подкуп: 1) работника контрактной службы; 2) контрактного управляющего; 3) члена комиссии по осуществлению
4 В Ростове-на-Дону окончено предварительное следствие в отношении бывшего заместителя начальника Ростовской группы заказчика по строительству объектов железнодорожного транспорта ОАО «РЖД» за получение взятки в особо крупном размере: сайт Южного следственного управления на транспорте Следственного комитета Российской Федерации (дата обращения: 31.08.2020 г.).
закупок наказывается: а) штрафом от трёхсот до пятисот тыс. руб.; б) штрафом в размере зарплаты или другого дохода осуждённого за период от 6-ти мес. до 3-х лет; в) исправительными работами на срок до 2-х лет; г) принудительными работами на срок до 3-х лет со штрафом в размере до десятикратной суммы подкупа или без такового; д) лишением свободы на срок до 3-х лет со штрафом в размере до 10-ти кратной суммы подкупа или без такового. Те же самые преступления, совершённые по предварительному сговору или причинившие крупный ущерб, наказываются: а) штрафом в размере от 500 тыс. руб. до 1 млн руб.; б) штрафом в размере заработной платы или-иного дохода осуждённого за период от 1 года до 3-х лет; в) принудительными работами на срок до 5-ти лет со штрафом в размере до 30-ти кратной суммы подкупа или без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 2-х лет или без такового; г) лишением свободы на срок до 7-ми лет со штрафом в размере до 30-ти кратной суммы подкупа или без такового и с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 2-х лет или без такового. В соответствии с УК РФ те же самые преступные деяния, которые были совершены группой лиц по предварительному сговору и причинившие особо крупный ущерб, наказываются: а) штрафом в размере от 1 млн руб. до 2,5 млн руб.; б) штрафом в размере заработной платы или иного дохода осуждённого за период от 1 года до 3-х лет; в) лишением свободы на срок до 8-ми лет со штрафом в размере до 40 кратной суммы подкупа или без такового и с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 5-ти лет или без такового. Необходимо отметить, что лицо, которое совершило подкуп, может быть освобождено от уголовной ответственности в случае, если указанное лицо своими действиями добровольно и активно способствовало качественному расследованию и раскрытию указанных преступных деяний, а также самостоятельно и на добровольных началах сообщило о совершении данного преступления в органы правоохраны, или же в отношении указанного лица имело место вымогательство предмета подкупа. Добавим, что в указанной нами норме помимо прочего законодателем предусмотрена и уголовная ответственность для работников «Заказчика» именно за то, что работники «Заказчика» незаконно получили сам предмет подкупа. За коррупционное получение финансовых средств, а также других ценностей (благ или определённых услуг): 1) контракт-
ным управляющим; 2) работником контрактной службы; 3) членом комиссии по закупкам, предусмотрены: а) штраф в размере от 400 тыс. руб. до 1 млн руб.; б) штраф в размере заработной платы или иного дохода осуждённого за период от 1 года до 3-х лет; в) принудительные работы на срок до 3-х лет со штрафом в размере до 20-ти кратной суммы подкупа или без такового и с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 3-х лет или без такового; г) лишение свободы на срок до 3-х лет со штрафом в размере до 20-ти кратной суммы подкупа или без такового и с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 3-х лет или без такового. В соответствии с УК РФ если те же преступления совершены группой лиц по предварительному сговору, сопряжены с вымогательством предмета подкупа, совершены в крупном размере, то они караются: а) штрафом в размере от 1 млн руб. до 2-х млн руб.; б) штрафом в размере заработной платы или иного дохода осуждённого за период от 1 года до 3-х лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 5-ти лет; в) лишением свободы на срок до 10-ти лет со штрафом в размере до 50-ти кратной суммы подкупа или без такового и с лишением права данного лица занимать определённые законом должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 5-ти лет или без такового. То же, но в особо крупном размере, наказывается: а) штрафом в размере от 2-х млн руб. до 5-ти млн руб.; б) штрафом в размере заработной платы или иного дохода осуждённого за период от 2-х до 5-ти лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 7-ми лет или без такового; в) лишением свободы на срок от 7-ми до 12-ти лет со штрафом в размере до 50-ти кратной суммы подкупа или без такового и с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 7-ми лет или без такового.
Крупным размером подкупа признаются сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, превышающие 150-ти тыс. руб., особо крупным размером подкупа — превышающие 1 млн руб. Уголовной ответственности виновным лицам можно избежать, если виновное лицо: 1) будет своими активными действиями способствовать расследованию и раскрытию данного преступного деяния; 2) в отношении него имело место вымогательство
предмета подкупа; 3) лицо сообщило (причем добровольно) о совершенном преступлении в орган правоохраны, имеющий право по закону возбудить уголовное дело по данному факту 5.
III. Заведомо ложное экспертное заключение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. 200.6 УК РФ). В конце 2018 г. законодателем была введена в уголовный закон ст. 200.6 УК РФ, которая также касается ответственности за противоправные деяния при госзакупках. Указанная статья установила ответственность по УК РФ за дачу экспертом, уполномоченным представителем экспертной организации, заведомо ложного экспертного заключения в сфере закупок товаров, услуг и работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В соответствии со ст. 200.6 УК РФ основным квалифицирующим признаком преступления в виде дачи заведомо для эксперта ложного экспертного заключения при госзакупках товаров, услуг и работ для обеспечения муниципальных и государственных нужд, отграничивающим указанный состав от состава административного правонарушения, является нанесение именно крупного ущерба, а именно на денежную сумму более 2,25 млн руб. Данное деяние наказывается: а) штрафом в размере до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осуждённого за период до 1 года с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 3-х лет или без такового; б) принудительными работами на срок до 1 года с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 3-х лет или без такового; в) лишением свободы на срок до 1 года с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 3-х лет или без такового. Важно, что более строгое по УК РФ наказание предусмотрено в случаях, если то же деяние повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека, либо смерть 2-х и более лиц, наказывается: а) ограничением свободы на срок до 4-х лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 5-ти лет или без такового; б) принудительными работами на срок до 4-х лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 5-ти лет или без такового; в) лишением свободы на тот же
5 Аналитические данные младшего юриста юридической фирмы «BRACE» Ольги Гусевой от 14 июня 2019 г. (дата обращения: 23.07.2020).
срок с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 5-ти лет или без такового.
Рассматривая судебную практику, автор отмечает, что статьи 200.4 УК РФ, 200.5 УК РФ и 200.6 УК РФ введены в уголовный закон РФ совсем недавно (с 2018 г.), и в связи с этим судебная практика применения данных статей УК РФ в настоящий период времени находится на определённой стадии становления. Однако данный вывод автора не означает, что ранее определённая категория должностных лиц, уполномоченных на участие и проведение госзакупок, либо недобросовестные участники госзакупок не привлекались к справедливой уголовной ответственности в соответствии с уголовным законом. Перечисленные законодателем в статьях 200.4 УК РФ, 200.5 УК РФ и 200.6 УК РФ преступные деяния в основном квалифицировались в качестве: 1) злоупотребления должностными полномочиями; 2) мошенничества; 3) дачи и получения взятки. Для примера скажем, что достаточно широко распространённой при госзакупках является определённая и специально созданная коррупционерами ситуация так называемой заточки госзакупок под своего поставщика (подрядчика, участника) госзакупки.
Например, в Республике Хакасия судом был вынесен приговор по ч. 4 ст. 159 УК РФ «Мошенничество, совершённое организованной группой, в особо крупном размере». Как было установлено следователем, организованная группа преступников, в состав которой также входило осуждённое лицо, занималась тем, что в установленную законом аукционную документацию для проведения госзакупок на поставку необходимых медицинских изделий и медицинского оборудования для оснащения медицинских учреждений незаконно вносила определенные требования к медицинским изделиям и оборудованию, которые впоследствии и привели: 1) к неправомерному и незаконно -му по своей сути исключению возможности участия других организаций и коммерческих структур в аукционах; 2) к незаконному и неправомерному ограничению конкуренции; 3) к созданию незаконных преимущественных и благоприятных условий для определённых «прикормленных» организаций и коммерческих структур по госзакупке и, естественно, последующего незаконного заключения госконтрактов по выгодной для «своих» цене. Впоследствии от каждого такого госконтракта руководителям указанного преступного сообщества были переданы долгожданные преступниками «откаты» денежных сумм. В каждом
случае по-разному, но в размере от 5 до 25 процентов за каждый контракт.
В итоге при полной реализации указанной нами преступной схемы незаконным путём с помощью обмана преступники похитили бюджетные, а также внебюджетные денежные средства на общую сумму более 90 млн руб. (в особо крупном размере). Отметим, что преступный умысел виновных лиц, который был направлен на хищение примерно 140 млн руб., до конца не был доведен по независящим от преступников обстоятельствам, так как бюджетные обязательства по госконтрактам по полной оплате были исполнены казначейством не в полном объеме, а незаконная деятельность преступников была пресечена силовыми структурами. Суд назначил наказание преступнику в виде лишения свободы условно, с испытательным сроком 3 года6.
Рассматривая уголовную ответственность за нарушение ФЗ РФ от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»7, отметим, что к административной ответственности за нарушение требований данного закона РФ (далее — Закон № 223-ФЗ) законодатель привлекает как должностных лиц, так и непосредственно самого Заказчика. Отметим тот момент, что должностное лицо — это сотрудник (работник), который непосредственно отвечает за закупки: 1) член приемочной комиссии; 2) член комиссии по закупкам; 3) работник контрактной службы; 4) контрактный управляющий. Работник (сотрудник) будет отвечать только в том случае, если в его должностной инструкции (в регламенте) будут прописаны (указаны) обязанности по проведению закупок или же это будет указано в другом нормативном локальном правовом акте (данное указано в примечании к статье 2.4 КоАП РФ). Непосредственно к уголовной ответственности виновных лиц привлекают только за нарушение Уголовного кодекса РФ, а не российского за-
6 Приговор Абаканского городского суда от 4 мая 2018 г. (дата обращения: 31.08.2020).
7 О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федеральный закон РФ от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ. М., 2020.
конодательства о закупках. При этом отметим, что уголовную ответственность несут только работники (сотрудники), которые совершили другие преступные деяния или же нарушили свои личные должностные регламенты (обязанности). Уголовный кодекс РФ в своем составе не содержит специальных норм, которые предусматривают уголовную ответственность виновных лиц за нарушения при закупках, которые проводятся в рамках Закона № 223-ФЗ. Из этого следует, что чисто теоретически возможно на практике наступление уголовной ответственности по так называемым общим нормам Уголовного кодекса РФ о присвоении, мошенничестве, подлоге документов, растрате, халатности и т. д., разумеется, при обязательных условиях совершения виновными лицами предусмотренных данными статьями УК РФ уголовных деяний. Например, изучая судебную практику, мы увидели, что в одном из многочисленных судебных дел руководитель (директор) ООО незаконно препятствовал участию в аукционе компании потерпевшего лица на закупку 25-ти легковых автомобилей. Виновное лицо (осуждённый) незаконно требовало от потерпевшего, который желал принять участие в электронном аукционе, передать ему 2,6 млн руб. взамен на то, что он прекратит свои незаконные действия, которые направлены на срыв (отмену) электронного аукциона и сильное затягивание сроков его проведения. Потерпевшее лицо, которое желало избежать значительного для него (по своим размерам) материального ущерба своим интересам, согласилось с противозаконными требованиями преступника. В дальнейшем преступник был арестован и впоследствии осуждён судом по ч. 8 ст. 204 УК РФ8.
Как вывод кратко отметим, что силовые структуры РФ надежно стоят на охране бюджетной сферы нашей страны и её экономического суверенитета, эффективно и качественно защищая наше государство от опасностей и рисков в сфере закупок товаров, услуг и работ для муниципальных и государственных нужд.
8 Приговор Устиновского районного суда города Ижевска от 5 марта 2018 г. (дата обращения: 31.08.2020).
Список литературы:
1. Файбусович К. Б., Долинко В. И. Некоторые аспекты коррупции в зарубежных странах и в Российской Федерации // Актуальные проблемы противодействия коррупции в контрактной системе госзакупок России: сб. материалов межвузовской науч.-практ. конф. М., 2017.
2. Васильева М. А. Совершенствование методики расследования экологических преступлений как залог повышения качества расследования // Российский следователь. М., 2020. № 4.
