CC BY
32УДК 343.01 © М. Г. Ермаков, А. Е. Цепилов, 2022 DOI: 10.24411/1999-625X-2022-285-122-126
Уголовная ответственность за хищение бюджетных средств
при осуществлении госзакупок: достаточность законодательного регулирования
М. Г. Ермаков, Омская академия МВД России
И mgermakov@yandex.ru А. Е. Цепилов, Омская академия МВД России И patron_andrei@bk.ru
В статье обсуждаются возникающие на протяжении последних нескольких лет предложения о необходимости ужесточения уголовной ответственности за хищение бюджетных средств, в том числе введения дополнительных статей в Уголовный кодекс РФ. Рассматривая различные точки зрения, анализируя статистические данные, изучая нормативную основу противодействия указанным преступлениям, авторы приходят к выводу о том, что внесение изменений в уголовное законодательство не повлияет на деятельность правоохранительных органов по выявлению и раскрытию данных преступлений, а только внесет дополнительные трудности в правильную квалификацию указанных деяний.
Ключевые слова: хищение; бюджет; экономическая безопасность; коррупция; должностные лица.
Criminal Liability for Embezzlement of Budgetary Funds in Public Procurement:
Sufficiency of Legislative Regulation
М. G. Еrmakov, the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs
El mgermakov@yandex.ru А. Е. Tsepilov, the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs E patron_andrei@bk.ru
The article discusses the proposals that have arisen over the past few years with regard to tightening criminal liability for embezzlement of budgetary funds, including the introduction of additional articles in the Criminal Code of the Russian Federation. The authors consider different points of view and analyze statistical data, study the regulatory framework for counteracting these crimes and come to the conclusion that amendments to the criminal law will not affect the activities of law enforcement agencies in identifying and solving these crimes, but will rather introduce additional difficulties in correct qualification of the mentioned acts.
Keywords: embezzlement; budget; economic security; corruption; officials.
Президент РФ В. В. Путин в своих выступлениях неоднократно обращал внимание на необходимость ужесточения контроля над бюджетными расходами и максимальной защиты бюджетных средств от преступных посягательств, прежде всего от хищений '.
В настоящее время вопросы защиты бюджетных денежных средств от хищений стоят на повестке дня высших законодательных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации. Колоссальные суммы денежных средств ежегодно закла-
1 Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 г,
3 декабря 2015 г. // Сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 09.02.2021) ; Выступление на расширенном заседании Коллегии ФСБ России 16 февраля 2017 г. // Сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 09.02.2021).
дываются в бюджет на финансирование деятельности федеральных и региональных министерств и ведомств, а также органов местного самоуправления, которые в соответствии с действующим законодательством являются получателями бюджетных средств и имеют право на принятие и исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета 2. Получатели бюджетных средств выступают в качестве заказчиков при проведении государственных закупок товаров, работ и услуг и заключении государственных (муниципальных) контрактов. Неисполнение или ненадлежащее исполнение госконтрактов может привести к недостижению планируемых результатов или к полному срыву реализации национальных проектов, целевых программ, а также к отставанию в экономическом развитии всей страны или отдельных сфер жизнедеятельности общества.
Одной из возможных мер по противодействию девиантному поведению является введение запрета каких-либо действий под угрозой наказания. Если говорить о бюджетных средствах, то в настоящее время существует несколько уголовно-правовых норм, расположенных в разных разделах и главах УК РФ, которые обеспечивают их защиту. В соответствии с действующим законодательством все преступные посягательства на бюджетные средства можно разделить на хищения и иные составы. При этом первая группа представлена преступлениями против собственности и относится к хищениям чужого имущества, предусмотренным главой 21 УК РФ: мошенничество (ст. 159 УК РФ), присвоение и растрата (ст. 160 УК РФ). Иные формы хищений (кража, грабеж, разбой, специальные виды мошенничеств, составы с особенными предметами хищений) в отношении бюджетных средств при заключении и реализации государственных контрактов не встречаются.
Так, по данным Министерства финансов Российской Федерации, в 2019 г. заключено около 3,4 млн контрактов, общий объем которых составил 7,7 трлн рублей 3. При этом, по данным ГИАЦ МВД России, за указанный промежуток времени зареги-
стрировано 661 преступление в сфере госзаказа, из которых 298 мошенничеств, 25 — иные формы хищений. Установлено 320 лиц, их совершивших, 231 лицо привлечено к уголовной ответственности. Размер материального ущерба, причиненного в результате совершения этих противоправных деяний, за тот же период составил 3 807 454 тыс. рублей 4.
В связи со значительными суммами похищенных средств, а также высоким должностным статусом лиц, их совершивших, данные преступления вызывают широкий общественный резонанс. Меры повышения защищенности государственных средств от хищений предлагают как представители науки, так и политические деятели [1, с. 118-121; 2, с. 117-122; 3, с. 200]. И. В. Григорьева считает, что «повышенная общественная опасность и специфика хищений бюджетных средств и иного имущества, находящегося в государственной собственности, в том числе способа их осуществления, не всегда охватываемого установленными уголовным законом формами, обусловливает необходимость выделения самостоятельной уголовно-правовой нормы, усиливающей наказание за совершение таких хищений, с более широкой дифференциацией ответственности с учетом увеличенного размера причиняемого ущерба», и предлагает дополнить УК РФ статьей 1601 [1, с. 119]. В Государственной Думе Российской Федерации (далее — ГД РФ), где в последние годы активно обсуждается вопрос о закреплении в УК РФ отдельной нормы, предусматривающей уголовную ответственность за хищение бюджетных средств, депутаты И. А. Яровая, А. А. Ищенко, С. Г. Каргинов и И. К. Сухарев неоднократно вносили на рассмотрение нижней палаты Парламента законодательные предложения о дополнении УК РФ такими статьями, как: ст. 1597 «Мошенничество в бюджетной сфере», 1641 «Хищение в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд», ст. 2854 «Хищение средств государственного бюджета», ст. 28 55 «Хищение средств государственных внебюджетных фондов» 5 . Сторонники такого подхода в качестве аргументов акцентируют внимание на
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с послед. изм. и доп.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Министерство финансов Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://minfin.ru/ru/ (дата обращения: 09.02.2021).
4 ИСОД МВД России: URL: http://10.5.0.16/csi/modules.php?name=RegLDocs:Форма № 495 «5-БЭП» (дата обращения: 09.02.2021).
5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования мер по противодействию коррупции : проект Федерального закона № 371176 // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 09.02.2021) ; О внесении изменений в УК РФ в части усиления
ответственности за хищение бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов : проект Федерального
закона № 834729-6 // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 09.02.2021) ; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями : проект Федерального закона № 740713-6 // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 09.02.2021).
особом предмете хищения — бюджетных денежных средствах, и их свойствах — масштабности, важности для обороноспособности страны, ее внутренней безопасности и социальной защиты граждан. К слову, указанные законопроекты не были поддержаны на основании того, что предлагаемые изменения противоречат ч. 2 ст. 8 Конституции РФ о равной защите всех форм собственности.
Их оппоненты считают, что изменять уголовно-правовое законодательство нет необходимости, нужно улучшать меры по его применению [4, с. 40-44; 5, с. 763]. По мнению Д. В. Гука, «следственная и судебная практика наглядно свидетельствует о наличии в Уголовном кодексе РФ „арсенала" статей, по которым возможно как с уголовно-правовой, так и с уголовно-процессуальной точки зрения привлечение к уголовной ответственности должностных лиц, совершающих коррупционные деяния при осуществлении государственных закупок» [4, с. 44]. Такой же позиции придерживается и министр внутренних дел Российской Федерации В. А. Колокольцев, который призывает пойти по пути неотвратимости наказания, нежели по пути его ужесточения 6. Какая же позиция является оптимальной? Стоит ли пойти по пути дальнейшей криминализации новых деяний или ограничиться имеющимся набором уголовно-правовых средств? Считаем, что ответы на данные вопросы надо искать «у истоков», а именно обратиться к проблемам выявления и документирования таких деяний, изучить реальную потребность правоохранительных органов в изменениях законодательства. Так, основным и единственным подразделением в системе правоохранительных органов Российской Федерации, в непосредственные задачи которого входит выявление, предупреждение, пресечение преступлений экономической и коррупционной направленности, является Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России 7 (далее — ЭБиПК).
Изучив нормативные правовые акты, регламентирующие оценку деятельности подразделений ЭБиПК, проанализировав следственно-судебную практику, опросив оперативных сотрудников, мы пришли к выводу, что дополнение УК РФ специальным составом, предусматривающим равнозначное или более строгое наказание за хищение бюджетных
средств, чем действующие нормы, не будет являться эффективной мерой по противодействию совершению преступлений в данной сфере, более того, возможно создаст дополнительные проблемы в сфере осуществления оперативно-розыскной деятельности полиции по выявлению и раскрытию данного вида преступлений.
Причины этого видятся в следующем. В настоящий момент критерии оценки подразделений ЭБиПК перечислены в ведомственных приказах и распоряжениях МВД России, например, в приказе МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов МВД России» 8. В их число входят такие показатели, как:
— количество выявленных преступлений экономической направленности, следствие по которым обязательно, совершенных в крупном и особо крупном размере (без учета преступлений по ст. 186 УК РФ);
— количество выявленных преступлений коррупционной направленности, совершенных в крупном и особо крупном размере;
— количество выявленных преступлений, связанных с хищением и освоением бюджетных средств;
— количество выявленных лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления экономической направленности;
— число лиц, уголовные дела в отношении которых направлены в суд по тяжким и особо тяжким преступлениям экономической направленности (без учета преступлений коррупционной направленности);
— число лиц, уголовные дела в отношении которых направлены в суд по тяжким и особо тяжким преступлениям коррупционной направленности.
При этом определение направленности преступлений осуществляется на основе перечней, содержащихся в совместном указании Генпрокуратуры России, МВД России от 12 июля 2019 г. № 487/11, № 1 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» 9. Так, преступлениями коррупционной направленности в том числе следует считать чч. 3-7 ст. 159 УК РФ, чч. 3 и 4 ст. 160 УК РФ при наличии в статистической карточке отметок о коррупционной направленности преступления, о совершении преступления должностным лицом, государственным служащим и му-
6 Материалы к Правительственному часу 22 апреля 2015 года // Библиотечные и архивные ресурсы Государтсвенной Думы. URL: parlib@duma.gov.ru (дата обращения: 09.02.2021).
7 Об утверждении Положения о Главном управлении экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 16 марта 2015 г. № 340. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 Вопросы оценки деятельности территориальных органов МВД России : приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
9 О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности : указание Генпрокуратуры России, МВД России от 12 июля 2019 г. № 487/11, № 1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ниципальным служащим, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, с использованием своего служебного положения.
К преступлениям экономической направленности относятся деяния, квалифицированные статьями УК РФ при выполнении одного из дополнительных условий:
— преступление совершено следующими лицами: должностными, материально ответственными и иными, выполняющими на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности и организационно-правовых форм организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в процессе осуществления ими производственно-хозяйственной или финансовой деятельности;
— преступление совершено лицами (за исключением лиц, указанных в п. «а») в процессе осуществления ими производственно-хозяйственной или финансовой деятельности либо под видом ее осуществления: в отношении участников бюджетного процесса.
Таким образом, работа подразделений ЭБиПК направлена на выявление преступной деятельности лиц, занимающих определенные должности и выполняющих соответствующие функции в некоторых сферах общественных отношений, а не на раскрытие преступлений, предусмотренных конкретными статьями УК РФ. При этом акцент в направлении работы сделан на выявлении тяжких и особо тяжких преступлений, фактически определяя размеры совершенных преступлений (крупный, особо крупный).
Изучение структуры преступлений, под признаки которых подпадают деяния лиц, совершающих хищения бюджетных денежных средств при заключении и реализации государственных контрактов, анализ статистических данных свидетельствует о том, что органы предварительного следствия по фактам хищения бюджетных денежных средств при заключении и реализации государственных контрактов расследуют такие составы преступлений, как мошенничество (ст. 159 УК РФ), присвоение и растрата (ст. 160 УК РФ). Так, в 2020 г. было возбуждено 345 уголовных дел по факту совершения мошеннических действий и только 24 уголовных дела по факту совершения присвоения и растраты. В предыдущие годы структура преступлений рассматриваемого вида значительно не менялась (2015 г.: ст. 159 УК РФ — 195 уголовных дел, ст. 160 УК РФ — 33 уголовных дела; 2016 г.: соответственно 302 и 39; 2017 г. — 327 и 24; 2018 г. — 310 и 29; 2019 г. — 298 и 25) 10.
С точки зрения процесса документирования противоправных деяний, который в немалой степени зависит от уголовно-правовых норм, ситуация складывается следующим образом. В соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» проведение таких оперативно-розыскных мероприятий, как «прослушивание телефонных и иных переговоров» и «оперативный эксперимент», допускается только в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений средней тяжести, тяжких и особо тяжких преступлений. При этом только первые части ст. ст. 159, 160 УК РФ, которые не входят в категорию экономических составов, расследуются в форме дознания. Соответственно, можно сделать вывод, что действующие нормы уголовного закона никак не ограничивают оперативных сотрудников в их работе по выявлению и раскрытию хищений бюджетных средств при осуществлении госзакупок.
Полагаем, закрепление в УК РФ отдельной нормы, предусматривающей уголовную ответственность за хищение бюджетных средств, не повлияет на деятельность оперативных подразделений правоохранительных органов: как на их возможности по документированию данных преступлений, так и на критерии оценки их результатов. Кроме того, увеличение в УК РФ количества специальных составов преступлений усложняет квалификацию деяний. Возникающая конкуренция между общими и специальными нормами уголовного права влечет за собой необходимость осуществления выбора одного варианта из нескольких возможных. Принятие правильного решения требует от правоприменителей определенной теоретической подготовки. Как показало проведенное анкетирование оперуполномоченных ЭБиПК, их знания уголовно-правовых норм, касающихся хищения бюджетных денежных средств при осуществлении госзакупок, находятся на достаточно низком уровне (66,1% — назвали уровень своих знаний низким; 24,2% — средним; 9,7% — высоким). Об этом также свидетельствуют результаты изучения приостановленных уголовных дел за 2018-2019 гг., находившихся в производстве Следственного управления УМВД России по Омской области, по фактам хищения бюджетных средств. В 8,4% материалов, возвращенных следователями в подразделения ЭБиПК, в качестве причины такого решения названа неправильная уголовно-правовая оценка содержащихся в них деяний. Логично предположить, что еще большее усложнение уголовного законодательства путем введения специального состава приведет к дополнительным трудностям в работе правоприменителей.
10 ИСОД МВД России: URL: http://10.5.0.16/csi/modules.php?name=RegLDocs:Форма № 495 «5-БЭП» (дата обращения: 18.02.2021).
Кроме того, мы убеждены, что в современных условиях дополнение УК РФ статьей, предусматривающей наказание за хищение бюджетных средств, в том числе при заключении и реализации госконтрактов, не окажет положительного влияния на деятельность оперативных сотрудников ЭБиПК и правоохранительных органов в целом по выявлению и расследованию данного вида преступлений. Введение новых статей в УК РФ, создание их конкуренции, как правило, приводят к определенным проблемам правоприменения. Полагаем, что действующие нормы уго-
ловного права позволяют использовать весь арсенал оперативно-розыскных средств для борьбы с преступлениями данного вида. Соответственно мероприятия по защите бюджетных средств от преступных посягательств целесообразно проводить в направлении повышения эффективности оперативно-розыскной деятельности в целом и привлечения виновных к ответственности, так как еще со времен римского права известно, что не в жестокости, а в неизбежности наказания заключается один из наиболее эффективных способов предупредить преступление.
Список литературы
1. Григорьева И. В. Направления совершенствования уголовно-правовых мер по противодействию хищениям государственной собственности // Пробелы в российском законодательстве. 2018. № 2.
2. Назарова Д. С. Вопросы криминализации мошенничества в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд // Вестник Удмуртского университета. Серия: Экономика и право. 2016. Т. 26. № 3.
3. Карабанов А. Л., Мелькин С. К. Современные проблемы противодействия коррупции: уголовно-правовой и криминологический аспекты. М., 2010.
4. Гук Д. В. К вопросу о дополнительной криминализации в УК РФ нарушений законодательства при осуществлении госзакупок // Юридическая наука. 2013. № 2.
5. Волженкин Б. В. Преступления в сфере экономической деятельности по уголовному праву России : монография. СПб., 2007.
