CC BY
12
УДК 343.8 В. В. РЫБАКОВ
старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Академии ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент, подполковник внутренней службы
Рязань
VALENTIN V. RYBAKOV
Senior Lecturer of the Department of Civil Law and Procedure of the Academy of the FPS of Russia, Candidate of Law, Associate Professor, Lieutenant Colonel of Internal Service
Ryazan
С. М. МАДОЯН
заместитель начальника организационно-научного отдела научного центра Академии ФСИН России, майор внутренней службы
Рязань
SMBAT M. MADOYAN
Deputy head of the Organizational and Scientific Department of the Scientific Center of the Academy of the FPS of Russia, Major of Internal Service
Ryazan
Учреждение уголовно-исполнительной системы Российской Федерации как лицо публичного права: вопросы имущественной правосубъектности
Establishment of the penal system of the Russian Federation as a legal person of public-law: issues of property legal personality
Аннотация. В статье анализируются основные признаки юридического лица публичного права, проблемы соотношения норм гражданского законодательства и публично-правовых актов, регулирующих правосубъектность учреждений ФСИН России.
Ключевые слова: юридическое лицо публичного права, государственное учреждение, государственный орган, казенное учреждение ФСИН России.
Abstract. The article analyzes the main features of a legal entity of public law, the problem of correlation between the norms of civil legislation and public legal acts regulating the legal personality of institutions of the Federal Penitentiary Service of Russia.
Key words: a legal entity of public law, a state institution, a state body, a budget institution of the Federal Penitentiary Service of Russia.
44
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
Вопрос о правовой природе государственных учреждений ФСИН России, а также об их статусе лежит вне плоскости исключительно частного или только публичного права. Юридические лица, создаваемые органами публично-правовых образований, неизбежно находятся в сфере их компетенций по реализации социально-управленческих функций. По этой причине невозможно не учитывать их публично-правовую природу даже в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, устанавливающим общий порядок приносящей доход деятельности учреждений ФСИН России, объем их имущественной правоспособности, договорную и деликтную ответственность. Налицо расщепление нормативного регулирования, характерное для юридического лица публичного права. Уголовно-исполнительное законодательство, Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (далее - Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»), ведомственные акты Минюста России и ФСИН России определяют статус учреждений уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (далее - уголовно-исполнительной система, УИС) как субъектов публичного права, однако в качестве субъекта гражданского оборота либо деликтных отношений учреждения УИС выступают практически наравне с юридическими лицами частного права с исключениями, вытекающими из нормы пункта 8 статьи 12322 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), устанавливающей, что особенности правового положения государственных и муниципальных
учреждений отдельных типов определяются законом.
К сожалению, отечественным законодателем по-прежнему не решен вопрос о судьбе института лица публичного права в гражданском законодательстве, о чем много лет пишут как ученые-цивилисты, так и представители административного права [1, 2]. Представляется, что ждать решения данной проблемы в скором времени не стоит, поскольку данная юридическая категория по-прежнему воспринимается чужеродной российскому правопорядку. К слову, Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации 2009 года, признавая проблемы нестыковки актов частного права (прежде всего ГК РФ) и иных источников нормативного регулирования статуса учреждений, в обоснование нецелесообразности введения категории «юридическое лицо публичного права» в современное гражданское законодательство ссылается на существенные различия и множественные разновидности данного термина в иностранных законодательствах. Это, по мнению авторов концепции, «говорит об отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия в отечественное право» [3].
Рассуждая о правовой природе государственных учреждений, нельзя не выделить два противоположных подхода к ее установлению. Отдельные представители теории административного права рассматривают публичную правосубъектность как доминирующую, соответственно, гражданская правосубъектность учреждений представляется лишь как производная от публичной функции юридического лица [2]. Следствием этого подхода является персонификация государственного органа в виде учрежденного им юридического лица. Усложняет ситуацию
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 9/2020
45
не решенный законодателем на протяжении многих лет вопрос о гражданско-правовой правосубъектности государственного органа, а особенно о его организационно-правовой форме. Решения этого вопроса требует норма пункта 2 статьи 48 ГК РФ об обязательности внесения юридического лица в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных ГК РФ.
Государственные органы, включая Правительство Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации и Федеральную службу исполнения наказаний, зарегистрированы в ЕГРЮЛ в качестве юридических лиц с неопределенной организационно-правовой формой. Кроме того, в пункте 12 Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» [4], прямо предусмотрено, что ФСИН России является юридическим лицом. Держа в уме закрытый характер перечня организационно-правовых форм, содержащегося в ГК РФ, остается сделать вывод о том, что наиболее подходящей формой из имеющихся является учреждение. Косвенно об этом же говорит и пункт 2 статьи 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Еще более конкретная норма содержится в пункте 11 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) «Особенности правового положения казенных учреждений». Она устанавливает, что правила, предусмотренные для данного вида юридических лиц, распространяются на органы государственной и муниципальной власти. Такой
подход, разумеется, вызывает множество возражений, в частности об ограниченной возможности (а в случае казенных учреждений - невозможности) учреждений быть учредителем юридического лица.
Второй - цивилистический - подход отталкивается от организационно-правовой формы учреждения, предусмотренной гражданским законодательством. Публичные функции и цели данного юридического лица в этом случае остаются на втором плане, но современные правовые реалии таковы, что лишь отталкиваясь от организационно-правовой формы юридического лица можно разрешить вопросы правосубъектности в вещных и обязательственных отношениях. Напомним, что статьи 296, 298 ГК РФ раскрывают понятие и содержание права оперативного управления через субъекты данного права: учреждения и казенные предприятия.
Таким образом, можно констатировать, что рассматривать учреждения уголовно-исполнительной системы исключительно в контексте гражданско-правового регулирования правосубъектности учреждений невозможно. Количество исключений, специальных правовых режимов и нормативных актов говорит о принципиальном отличии природы государственных учреждений от, например, частных. Они не вмещаются в предмет регулирования гражданского законодательства. Это говорит о том, что концепция государственного учреждения как юридического лица публичного права все еще может привнести логику в систему некоммерческих организаций, позволив комплексно урегулировать вопросы создания, прекращения, руководства учреждением, распоряжения имуществом, ответственности по обязательствам в ГК РФ либо в отдельном законе по аналогии с Федеральным законом от 14.11.2002
46
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
№ 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [5].
Первые шаги к этому уже сделаны с принятием Федерального закона от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [6]. Указанный нормативный акт в связи с темой настоящего исследования обращает на себя внимание следующими моментами. Во-первых, он устанавливает приоритет Гражданского кодекса Российской Федерации в сфере определения правового положения публично-правовых компаний, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации. При этом статья 1, содержащая данную норму, даже не имеет отсылки к «иным законам». Отсюда можно сделать вывод о неизменности позиции законодателя относительно того, что правосубъектность юридического лица - это компетенция частного права, даже если это лицо реализует государственные функции. Во-вторых, заслуживают внимания следующие квалифицирующие признаки лица публичного права, сформулированные в статье 2 указанного закона:
1. Учредитель. Таковым признается Российская Федерация в лице соответствующих органов исполнительной власти.
2. Особый порядок создания. Данный порядок предполагает принятие соответствующего решения компетентным органом по процедуре, предусмотренной законом.
3. Наделение функциями и полномочиями публично-правового характера.
4. Осуществление своей деятельности в интересах государства и общества.
Присущи ли указанные признаки учреждениям уголовно-исполнительной системы? Безусловно. Учредителем высту-
пает публично-правовое образование -Российская Федерация посредством правительства как органа исполнительной власти. Порядок создания учреждений ФСИН России также определяется актами Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний. Функции и полномочия учреждений УИС определены Законом «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», все они носят публично-правовой характер. Признак осуществления своей деятельности в интересах государства и общества также не вызывает сомнений.
Таким образом, в качестве промежуточного вывода можно констатировать, что, несмотря на то что в российском правовом пространстве идея юридического лица публичного права не находит поддержки, она уже де-факто воплощена в нормах законодательства и в действующих юридических лицах (например, публично-правовая компания «Военно-строительная компания»). Считаем, что в недалеком будущем на основе указанных признаков лица публичного права к таковым будут отнесены и иные субъекты, выполняющие публичные функции, прежде всего государственные и муниципальные органы, а также созданные ими учреждения.
Государственные органы, такие как, например, территориальные органы ФСИН России, зарегистрированные в ЕГРЮЛ в качестве юридического лица с неопределенной организационно-правовой формой, по всем признакам могут претендовать на звание «юридическое лицо публичного права». Внесение их в реестр именно в таком качестве стало бы возможным после соответствующих изменений главы 4 ГК РФ. В свою очередь,
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 9/2020
47
это решит проблему статуса публично-правовых образований и их органов, втиснуть которые в современные рамки организационно-правовых форм юридических лиц частного права достаточно затруднительно.
Имущественная правосубъектность учреждения ФСИН России в настоящий момент определяется как гражданским законодательством, так и актами публичного права, прежде всего Законом «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и БК РФ. Вопросы имущественной правосубъектности государственного учреждения наиболее концентрированно показывают проблемы расщепленности правового регулирования лиц публичного права. Факт создания юридического лица в организационно-правовой форме, предусмотренной ГК РФ, автоматически порождает возникновение его гражданской правосубъектности в объеме, предусмотренном гражданским законодательством [7]. В то же время особенности учреждения как лица публичного права формируются бланкетными нормами ГК РФ и Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - ФЗ «О некоммерческих организациях»), отсылающими к специальным законам публично-правового характера. Эта ситуация негативна с точки зрения юридической техники, поскольку затрудняет восприятие регулируемого правового явления, вызывает дублирование одних и тех же по содержанию норм разными правовыми актами с совершенно различным предметом регулирования. В качестве примера можно привести статью 11 Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» «Имущество уголовно-исполнительной системы».
Идентичное регулирование содержится в ГК РФ и статье 25 ФЗ «О некоммерческих организациях» «Имущество некоммерческих организаций». Нельзя не отметить, что данные нормы, устанавливающие право оперативного управления учреждений, их возможность заниматься приносящей доход (предпринимательской -в терминологии Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы») деятельностью, запрет на принудительное взыскание имущества, субсидиарную ответственность учредителя, появились примерно за год до принятия первой части Гражданского кодекса Российской Федерации.
Имущественная правоспособность казенного учреждения уголовно-исполнительной системы производна от функций органа исполнительной власти, принявшего решение о его создании. Казенное учреждение в настоящее время является лишь организационно-правовой формой, опосредующей целевое использование имущества, находящегося в собственности государства, не отвечающей в полной мере признакам самостоятельного участия в гражданских правоотношениях, характерным для традиционных субъектов частного права, выступающих от своего лица и в своем интересе. Указанные обстоятельства позволяют признать аргументированными выводы ряда авторов о несоответствии государственных учреждений природе юридических лиц частного права [8].
Подводя итог рассмотрению правового статуса учреждений ФСИН России как лица публичного права, следует сформулировать несколько ключевых обобщающих положений.
1. Не существует единого понятия юридического лица публичного права.
48
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
В зависимости от особенностей правовой системы к ним могут относиться совершенно различные типы коммерческих и некоммерческих юридических лиц: как непосредственно созданные государством либо муниципалитетами (например, предприятия и учреждения), так и лица, выполняющие определенные социально значимые функции (например, политические партии, религиозные объединения).
2. Понятие юридического лица публичного права можно сформулировать, дополнив легальное определение юридического лица (пункт 1 статьи 48 ГК РФ) наиболее существенными критериями: функциональным - выполнение публично-правовых функций от имени государственного (муниципального) органа, а также конституирующим - учреждение юридического лица государственным (муниципальным) органом посредством
Ф издания соответствующего закона либо
административного акта и наделение его ограниченными вещными правами в отношении государственной (муниципальной) собственности.
3. Концепция лица публичного права, на наш взгляд, незаслуженно оставлена без внимания российским законодателем. Юридические лица, осуществляющие государственные (муниципальные) функции, выходят за рамки предмета гражданско-правового регулирования.
Следствием является разрозненное, дублирующее и нередко противоречивое регулирование правосубъектности юридических лиц, выполняющих публичные функции, что приводит к конкуренции норм частного и публичного права. Нарушается единство метода гражданско-правового регулирования, когда наряду с общими правилами, предусмотренными для юридических лиц частного права, посредством бланкетных норм вводятся исключения, обусловленные реализацией лицами публичного права государственных функций.
4. Имущественная правосубъектность учреждений ФСИН России, то есть их способность быть участником имущественных правоотношений, включая и вещные, и обязательственные, в том числе деликтные, складывается из двух составляющих. Во-первых, из имущественных отношений частноправового характера. В этих отношениях учреждения ФСИН Ф
России выступают наравне с лицами частного права, их правосубъектность определяется нормами гражданского законодательства. Во-вторых, из имущественных отношений публично-правового характера. К ним относятся бюджетные отношения, в которых казенные учреждения ФСИН России выступают как участники бюджетного процесса, подчиненные требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. ф
1. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М. : НОРМА, 2007. С. 40.
2. Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. 451 с.
3. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации : одобрена решением Совета при Президенте Рос. Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. № 11.
4. Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний : указ Президента Рос. Федерации от 13.10.2004 № 1314 (ред. от 04.11.2019). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 9/2020 49
5. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях : федер. закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от 27.12.2019). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 03.07.2016 № 236-Ф3 // Офиц. интернет-портал правовой информации. 03.07.2016. № 0001201607030012. URL: http: //www.publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201607030012 (дата обращения: 24.04.2020).
7. Рыбкина М. В., Лебедева А. С. Правосубъектность учреждений МЧС России // Вестник Санкт-Петербургского университета противопожарной службы МЧС России (электронный журнал). 2013. № 1. С. 65. URL: https://vestnik.igps.ru/wp-content/uploads/V51/10.pdf (дата обращения: 19.07.2020).
8. Кантор Н. Е. Гражданско-правовые проблемы создания и деятельности юридических лиц, учреждаемых публично-правовыми образованиями : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 239 с.
1. Chirkin, V. E. (2007) Legal entity of public law. M. : NORMA, p. 40.
2. Yastrebov, O. A. (2010) Legal entity of public law: comparative legal research : thesis ... of Dr. of Law. Moscow, 451 p.
3. The concept of development of civil legislation of the Russian Federation (2009) : approved by the decision of the Council under the President of the Russian Federation for the codification and improvement of civil legislation dated 07.10.2009 // Bulletin of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation. 11.
4. Issues of the Federal Penitentiary Service : Decree of the President of the Russian Federation dated 13.10.2004 No. 1314 (as amended on 04.11.2019). Access from Legal Reference System «Consultant Plus».
5. About state and municipal unitary enterprises : Federal Law dated 14.11.2002 No. 161-FZ (as amended on 27.12.2019). Access from Legal Reference System «Consultant Plus».
6. On public companies in the Russian Federation and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation : Federal Law of 03.07.2016 No. 236-FZ // Official Internet portal of legal information. 03.07.2016. No 0001201607030012. URL: http://www.publication.pravo.gov.ru /Document/View/0001201607030012 [Accessed 24th April 2020].
7. Rybkina, M. V., Lebedeva, A. S. (2013) The legal personality of institutions of EMERCOM of Russian // Vestnik Sankt-Peterburgskogo Universiteta GPS MCHS Rossii (an electronic version of the media). 1, 65. URL: https://vestnik.igps.ru/wp-content/uploads/V51/10.pdf [Accessed 19th July 2020].
8. Kantor, N. E. (2006) Civil law problems of the creation and operation of legal entities established by public law entities : thesis ... of Candidate of Law. Moscow, 239 p.
50 vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
