CC BY
112
Р. В. НОВИКОВ R. V. NOVIKOV
начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин ФКОУ ВО Пермский институт ФСИН России, кандидат юридических наук, подполковник внутренней службы
Правовое регулирование приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы
Legal regulation of income-generating activities of a penal system
#
Аннотация. В статье на основе анализа действующего законодательства рассматриваются вопросы правового регулирования приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы, специфики правового режима доходов, полученных от приносящей доход деятельности учреждений УИС.
Ключевые слова: приносящая доход деятельность, федеральное казенное учреждение, некоммерческая организация, доходы казенного учреждения, финансовое обеспечение учреждений УИС.
Annotation. In this article the author considers the issues of legal regulation of income-generating activities of the institutions of the penal correction system of the specifics of the legal regime for income derived from revenue-producing activities of institutions of the penal correction system based on the analysis of he current legislation.
Key words: income of state establishment, financial security of penal correction systems institutions.
#
Гражданское законодательство, характеризуя правовое положение некоммерческой организации, применяет термин «приносящая доход деятельность» (п. 4 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации - ГК РФ).
Положения ст. 298 ГК РФ, законодательно закрепляющие правомочия учреждений по распоряжению имуществом, содержат указания на право учреж-
дения осуществлять именно приносящую доход, а не предпринимательскую деятельность.
Тенденция замены понятия «предпринимательская деятельность» понятием «приносящая доход деятельность» характерна для гражданского законодательства в целом. Например, Ю. В. Гросул отмечает, что «данная тенденция стала достаточно четкой имен-
38
[email protected] www.or.fsin.su
но с момента реформирования правового положения государственных и муниципальных учреждений» [1].
Отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, либо с участием таких лиц регулируются гражданским законодательством (п. 1 ст. 2 ГК РФ). При этом ГК РФ, закрепляя круг отношений, регулируемых гражданским законодательством, не называет в их числе отношения, связанные с осуществлением деятельности, приносящей доход.
В то же время Верховный Суд Российской Федерации в п. 21 постановления Пленума от 23.06.2015 № 25 указал, что на некоммерческую организацию в части осуществления приносящей доход деятельности распространяются положения законодательства, применимые к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность (п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 6 ГК РФ) [2].
Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов определяются законом (п. 8 ст. 12322 ГК РФ).
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ст. 1), определяет особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, его нормы являются специальными по отношению к нормам ГК РФ, закрепляющим общие положения о некоммерческих организациях.
Исходя из п. 2 ст. 24 вышеуказанного закона, некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность. К такой деятельности относятся приносящие прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и ре-
ализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.
В соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» (ст. 2), некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Осуществлять деятельность, приносящую доход, некоммерческая организация вправе, если она соответствует таким целям (п. 4 ст. 50 ГК РФ, п. 4 ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Следовательно, приносящая доход деятельность прежде всего должна быть направлена на достижение основных целей некоммерческой организации, а не на извлечение прибыли. При этом собственно извлечение прибыли не противоречит целям создания некоммерческой организации, поскольку ГК РФ (п. 1 ст. 50) указывает, что извлечение прибыли не может выступать лишь в качестве основных целей деятельности некоммерческой организации.
Анализируя правовое положение федеральных казенных учреждений (ФКУ) применительно к рассматриваемому вопросу, следует отметить, что такие учреждения наделены имуществом на праве оперативного управления, однако их организационная самостоятельность
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 2/2018
39
ограничена правомочиями собственника имущества и учредителя (ст. 12321, ст. 296, ст. 298 ГК РФ).
Следовательно, владение и пользование имуществом учреждения должно соответствовать целям его деятельности, учредительным документам, назначению имущества, заданиям собственника, распоряжение имуществом осуществляется с согласия собственника.
Казенное учреждение создается для выполнения работ, оказания услуг, исполнения государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации -БК РФ).
С учетом того, что учреждения УИС подведомственны ФСИН России, их основная деятельность направлена прежде всего на реализацию полномочий ФСИН России, отраженных в Указе Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1314.
В частности, ст. 14 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» предоставляет учреждениям, исполняющим наказания, право осуществлять предпринимательскую и иные виды деятельности для обеспечения жизнедеятельности учреждений, исполняющих наказания, и привлечения осужденных к труду.
Решение об оказании услуг (выполнении работ) ФКУ УИС на платной основе принимает ФСИН России «путем определения исчерпывающего перечня видов деятельности (в том числе платной), которые федеральное казенное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано» [3].
Устав учреждения УИС утверждается ФСИН России. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 № 539 (ст. 33) устав учреждения должен содержать исчерпывающий перечень видов деятельности с указанием основных видов деятельности и иных видов деятельности, не являющихся основными.
В силу изложенного устав учреждения УИС должен содержать не только указание на право учреждения осуществлять приносящую доход деятельность, но и содержать конкретные виды такой деятельности, которые вправе осуществлять учреждение.
При этом следует учитывать, что законодательство устанавливает ограничения на отдельные виды приносящей доход деятельности казенных учреждений. В частности, казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц, предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги, формировать в составе имущества целевой капитал (п. 10 ст. 161 БК РФ, ст. 24, 25 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
В соответствии с п. 4 ст. 298 ГК РФ доходы от приносящей доход деятельности казенного учреждения УИС поступают в федеральный бюджет. Исходя из положений п. 3 и 4 ст. 41 БК РФ, к доходам бюджета относятся: доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, и доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности.
В соответствии с разъяснениями Минфина России, доходы от оказания казенным учреждением платных услуг и иной приносящей доход деятельности на основании п. 3 ст. 161 БК РФ в качестве дополнительного источника финансирования учреждению не возвращаются.
40
[email protected] www.or.fsin.su
В связи с изложенным следует согласиться с мнением А. А. Вавиловой о том, что казенные учреждения лишены стимулов к ведению приносящей доход деятельности, так как все доходы поступают в соответствующий бюджет [4].
С другой стороны, ФСИН России, как главный распорядитель бюджетных средств, вправе распределять бюджетные ассигнования между учреждениями УИС с учетом объемов доходов от приносящей доход деятельности, осуществляемой этими учреждениями и зачисляемыми в федеральный бюджет [5].
В случае принятия решения о возможности оказания услуг (выполнения работ) казенными учреждениями на платной основе ФСИН России «необходимо утвердить им соответствующие лимиты бюджетных обязательств в качестве источника» финансирования такой деятельности [6].
Следует отметить, что положения п. 4 ст. 298 ГК РФ определяют правовой режим доходов казенных учреждений исключительно в денежной форме.
Относительно правового режима и возможности получения доходов, полученных от приносящей доход деятельности в вещественной форме, поддерживаем мнение Л. Н. Сморчковой, которая считает, что «при отсутствии правового запрета получать доходы овеществленным имуществом казенное учреждение вправе владеть и пользоваться им в общем для всего федерального имущества, находящегося на балансе федерального казенного учреждения, гражданско-правовом режиме» [7].
Таким образом, в отношении плодов, продукции и доходов от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, имущества, приобретенного учреждением по договору или иным основаниям, действует общее правило, в соответствии с которым такое имуще-
ство поступает в оперативное управление учреждения (п. 2 ст. 299 ГК РФ).
«Все доходы от приносящей доход деятельности учреждения УИС поступают в федеральный бюджет посредством зачисления на единый счет бюджета» [8].
Полагаем, следует согласиться с мнением А. А. Федорова о том, что «казенные учреждения не имеют в своем распоряжении иных денежных средств, кроме бюджетных. В распоряжении казенных учреждений, как правило, имеются не денежные средства, а лимиты бюджетных обязательств - объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде)» [9].
«К источникам дохода учреждений УИС следует отнести продажу продукции, товаров и услуг; выручку от реализации основных средств, материалов, сырья, предоставления имущества в аренду; пожертвования юридических лиц» [10].
Специфической особенностью учреждений УИС, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, является то обстоятельство, что осуществление ими приносящей доход деятельности обусловлено необходимостью обеспечения выполнения государственной функции, заключающейся в «привлечении осужденных к труду» [11].
Особенности правового регулирования таких доходов отражены в приказе Минфина России от 21.07.2010 № 73н.
Средства, полученные за счет деятельности учреждений, связанной с привлечением осужденных к труду в полном объеме, зачисляются в федеральный бюджет на основании платежных документов, оформляемых физическими или юридическими лицами,
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 2/2018
41
которым оказывались услуги (выполнялись работы, поставлялись товары).
Орган Федерального казначейства не позднее трех рабочих дней после поступления в федеральный бюджет средств, полученных от привлечения осужденных к оплачиваемому труду, отражает в соответствии с кодом классификации доходов бюджета в сумме, равной данному поступлению, на лицевом счете учреждения УИС дополнительный источник бюджетного финансирования. Иными словами, доходы, полученные от привлечения осужденных к оплачиваемой трудовой деятельности, направляются на дополнительное финансовое обеспечение учреждений УИС сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете.
Следует отметить, что риски в деятельности федеральных казенных учреждений существенным образом минимизированы. Во-первых, такие учреждения финансируются за счет бюджетных средств (п. 2 ст. 161 БК РФ). Во-вторых, пределы ответственности казенных учреждений ограничены исключительно денежными средствами, а при их недостаточности предусмотрена субсидиарная ответственность собственника имущества учреждения (п. 4 ст. 12322 ГК РФ). В-третьих, контрагенты вправе требовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного контракта (иного договора) вследствие уменьшения казенному учреждению ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств (п. 6 ст. 161 БК РФ).
Таким образом, учреждение УИС вправе осуществлять приносящую доход деятельность в пределах, установленных законом. При этом такая де-
ятельность не относится к основным видам деятельности учреждения, исполняющего наказания.
Отношения в рамках деятельности, приносящей доход, сходны, но не тождественны предпринимательской деятельности. При осуществлении приносящей доход деятельности на учреждение УИС распространяются положения законодательства, применимые к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность. Учреждение УИС вправе осуществлять приносящую доход деятельность при соблюдении следующих условий:
- направленность приносящей доход деятельности на достижение основных целей создания учреждения;
- закрепление права заниматься приносящей доход деятельностью в учредительных документах;
- соответствие приносящей доход деятельности целям создания учреждения, закрепленным в его уставе.
Такая деятельность должна быть направлена на обеспечение жизнедеятельности учреждений, исполняющих наказания, и привлечение осужденных к труду.
Следует отметить, что учреждения УИС не наделены правом самостоятельного распоряжения доходами от приносящей доход деятельности, так как доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, и доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, поступают в федеральный бюджет и, как правило, в качестве дополнительного источника финансирования учреждению не возвращаются.
Помимо этого, доходы, полученные от привлечения осужденных к оплачиваемой трудовой деятельности, направляются на дополнительное финансовое обеспечение учреждений УИС сверх
42
[email protected] www.or.fsin.su
бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете. ^
1. Гросул Ю. В. Приносящая доходы деятельность и предпринимательская деятельность некоммерческих организаций: проблемы понятийного аппарата // Юрист. 2015. № 10. С. 13-16.
2. О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации : пост. Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 23.06.2015 № 25 // Российская газета. 2015. 30 июня (№ 140).
3. О порядке финансового обеспечения оказания федеральными казенными учреждениями платных услуг : письмо Минфина России от 20.06.2011 № 02-03-06/2736. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. Вавилова А. А. Распоряжение имуществом государственных и муниципальных учреждений Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 3. С. 71-80.
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений : федер. закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 19, ст. 2291.
6. О порядке финансового обеспечения оказания федеральными казенными учреждениями платных услуг : письмо Минфина России от 20.06.2011 № 02-03-06/2736. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. Сморчкова Л. Н. Смогут ли военные казенные учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность? // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 1. С. 78-81.
8. По вопросу взноса в бюджет казенными учреждениями поступлений от оказываемых ими платных услуг : письмо Минфина России и Казначейства России от 02.06.2011 № 02-03-06/2530/42-7.4-05/5.3-366. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. Федоров А. А. Государственный (муниципальный) контракт и гражданско-правовой договор в контексте законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд // Юрист. 2012. № 8. С. 3-8.
10. Загарских В. В. Обеспечение экономической безопасности уголовно-исполнительной системы посредством внедрения бюджетирования, ориентированного на результат // Международный бухгалтерский учет. 2015. № 13. С. 46-62.
11. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : закон Рос. Федерации от 21.07.1993 № 5473-1. Доступ из СПС «Гарант».
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 2/2018
43
