CC BY
421
Юридические науки
УДК 343.97
УЧАСТИЕ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ
КОРРУПЦИИ
А. Р. Лаврентьев, Приволжский филиал Российского государственного университета
правосудия (Нижний Новгород, Россия), e-mail: [email protected] Н. А. Красильникова, Законодательное Собрание Нижегородской области (Нижний
Новгород, Россия), e-mail: [email protected]
Аннотация. В статье анализируется участие институтов гражданского общества в предупреждении коррупции.
Ключевые слова: Институты гражданского общества, коррупция, формы участия граждан, классификация.
Одним из субъектов противодействия коррупции и в международном и в российском праве названы институты гражданского общества. Нормы международного права обязывают государства принимать меры «для содействия активному участию отдельных лиц и групп лиц за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации. Функционирующие на базе общин в предупреждении коррупции и борьбе с ней» [1], среди которых названы:
усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений;
обеспечение для населения эффективного доступа к информации; проведение мероприятий по анктикоррупционному просвещению; осуществление программ публичного образования в духе нетерпимости в отношении к коррупции;
уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции;
обеспечение доступа к органам по противодействию коррупции для представления им сведений, т.ч. анонимно, о коррупционных преступлениях.
Российский механизм противодействия коррупции выстраивается с учетом мирового, - в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [3] институты гражданского общества названы:
• как субъекты противодействия коррупции (пункт 2 ст. 1);
• как субъекты взаимодействия с органами власти (пункт 7 ст. 3);
• как субъекты ответственности за коррупционные преступления (ст. 13).
Четыре из 21 основного направления повышения эффективности противодействия коррупции связаны с институтами гражданского общества:
• создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными палатами. А также с гражданами и институтами гражданского общества (пункт 2 ст. 7);
• принятие мер, направленных на привлечение граждан к более активному участию в противодействии коррупции (пункт 3 ст. 7);
• обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов власти (пункт 7 ст. 7);
• усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан (пункт 17 ст. 7).
В новой Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [8] коррупция названа одной из основных угроз государственной и общественной безопасности, а развитие взаимодействия органов обеспечения государственной безопасности и правопорядка с гражданским обществом названо в перечне главных направлений обеспечения безопасности страны.
Полагаем, потенциал институтов гражданского общества наиболее эффективно может быть использован в предупреждении коррупции, которой Национальной стратегией противодействия коррупции [4] отдана «ведущая роль на современном этапе» (подпункт «б» пункта 7). Институты гражданского общества осуществляют общественный контроль, независимую антикоррупционную экспертизу, оценку регулирующего воздействия, мониторинг правоприменения, в т.ч. антикоррупционный мониторинг. Сформированы общественные палаты, общественные советы, экспертные, научно-консультативные и иные общественно-государственные формирования. В составе конкурсных, аттестационных, экзаменационных, квалификационных и иных комиссий обязательно участие независимых экспертов. Расширяется перечень решений, выносимых на публичное обсуждение. Создаются некоммерческие организации, целью создания которых является противодействие коррупции,1 некоторые из них (например, Общенародный фронт) получают официальную поддержку. Граждане пробуют силы в творческих конкурсах против коррупции, создают специализированные народные дружины и т.п.
Институты гражданского общества, участвующие в предупреждении коррупции, можно классифицировать по различным основаниям:
по степени организации: предусмотренные нормативными правовыми актами и не урегулированные нормами права;
по социально-правовому статусу: легальные и нелегальные2; по субъектному составу: индивидуальные и коллективные. Коллективные формы участия граждан в предупреждении коррупции в свою очередь могут быть подразделены по числу их членов на малые, средние, массовые, а по внутренней структуре на централизованные и децентрализованные;
по принципам формирования: территориальное, производственное, организованное по месту жительства, обучения, проведения досуга и др.;
1 По данным ГУ Минюста России по Нижегородской области по состоянию на 9 марта 2016 года в Нижегородской области зарегистрировано 3 некоммерческих организации, целью создания которых является «противодействие коррупции» (Нижегородское региональное общественное движение «Комитет по борьбе с коррупцией и преступностью», Некоммерческое партнерство «Агентство по противодействию коррупции, организованной преступности и терроризму», Автономная некоммерческая организация «Нижегородский центр общественных процедур «Бизнес против коррупции». URL: http://unro.minjust.ru/NKOs.aspx (дата обращения 21.03.2016).
2 Они могут быть как не противоречащими действующему законодательству, но не регламентированные какими-либо нормативными правовыми актами (например, самозащита гражданских прав в соответствии со ст. 14 Гражданского кодекса РФ), так и признаны противоправными.
по условиям членства: основанные на членстве и не имеющие его; по инициатору создания: инициированные отдельными гражданами, их объединениями, а также созданные органами государственной власти и местного самоуправления, допускаем - иностранными субъектами;
по целям учреждения: специально созданные для решения задачи предупреждения коррупции и содействующие решению этой задачи;
по выполняемым функциям: для предупреждения коррупции в контрактной системе, для предупреждения коррупции в спорте, для предупреждения коррупции на государственной и муниципальной службе и т.д.;
по порядку финансирования: некоммерческие и коммерческие; по времени функционирования: постоянные, сезонные и др. (например, осуществляющие деятельность круглосуточные или только в ночное время);
по характеру взаимодействия: самостоятельные и координирующие свою деятельность с государственными (в т.ч. правоохранительными) органами, органами местного самоуправления;
по соответствию принципу гласности [5]: гласные и конфиденциальные формы сотрудничества;
по распространенности: типичные (по отечественному и зарубежному опыту) и уникальные.
Существуют и иные основания для классификации институтов гражданского общества, участвующих в предупреждении коррупции, а названные критерии и группы, безусловно, могут быть скорректированы.
В России возможности институтов гражданского общества в предупреждении коррупции в настоящее время используются недостаточно в силу: несистемности институтов гражданского общества; неразвитости институтов гражданского общества; излишней регламентации форм непосредственной демократии; как правило, консультативного характера результатов участия граждан в государственном и муниципальном управлении;
отличия роли и значения институтов гражданского общества на разных территориях и уровнях государственного и муниципального управления.
Поэтому в числе задач формирования механизма противодействия коррупции в России на 2014-2015 годы были названы и антикоррупционное просвещение граждан [7] и реализация требований ст. 13.3. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», касающихся обязанности организаций принимать меры по предупреждению коррупции [2]:
1) определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений;
2) сотрудничество организации с правоохранительными органами;
3) разработка и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации;
4) принятие кодекса этики и поведения работников организации;
5) предотвращение и урегулирование конфликта интересов;
6) недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.
Со стороны органов, ответственных за построение механизма противодействия коррупции в Российской Федерации, участие институтов гражданского общества в предупреждении коррупции рассматривается в максимально организованных формах. Так, прямо и было заявлено, что «для обеспечения согласованных и целенаправленных совместных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции предполагается»3 привлекать деловое сообщество, СМИ, представителей правозащитных и иных общественных организаций. Основой «совместных действий» должно стать «подписание соглашений о взаимодействии в сфере противодействия коррупции между органами государственной власти, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества, определяющих их взаимные права и обязанности в сфере противодействия коррупции». Так, деловое сообщество4 имеет Антикоррупционную хартию российского бизнеса.
Полагаем и в новом Национально плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы задачи более активного вовлечения институтов гражданского общества в предупреждение коррупции будут существенно развиты. Одним из вариантов такого развития мы видим повышение роли не только «системных» институтов гражданского общества (некоторые из них следует «переформатировать», придав новые импульсы в их деятельности), но и те институты гражданского общества, которые не легализованы, но доказали свою эффективность.
Считаем, также, что участие институтов гражданского общества в предупреждении коррупции может получить свое развитие, если:
обеспечить информационную поддержку программ, проектов, акций и других инициатив в сфере предупреждения коррупции, осуществляемых институтами гражданского общества;
освещать итоги деятельности институтов гражданского общества, принимающих наиболее активное участие в предупреждении коррупции;
наладить активное взаимодействие институтов гражданского общества с представителями органов государственной власти и органов местного самоуправления;
выработать меры поощрения активности институтов гражданского общества, принимающих участие в предупреждении коррупции;
расширить перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет», (ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [6]); совершенствовать систему защиты лиц, заявляющих о коррупции; поощрять сбор информации об очевидном несоответствии расходов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих их официальным доходам;
3 Концепция взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года. Одобрена решением Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (пункт 2 раздела 1 Протокола 34 от 25 сентября 2012 г.).
4 Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийская общественная организация «Деловая Россия», Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России».
содействовать институтам гражданского общества, осуществляющим сбор и квалифицированную юридическую оценку информации, поступающей от граждан и хозяйствующих субъектов, о коррупционных схемах и фактах коррупционного поведения, в т.ч. конфликте интересов;
разработать план мероприятий по повышению правосознания граждан Российской Федерации;
развивать сеть некоммерческих организаций, оказывающих бесплатную квалифицированную юридическую помощь гражданам Российской Федерации;
организовать систему обучения представителей институтов гражданского общества с целью разъяснения полномочий в вопросах предупреждения коррупции и отработки практических навыков проведения экспертиз, мониторинга и т.д.
Литература
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/2563049/#ixzz43WEe0qut // http://base.garant.ru URL: http://base.garant.ru/2563049/ (дата обращения: 21.03.2016).
2. Национальный план противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы: указ Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226 // Собрание законодательства РФ. 2014. № 15. Ст. 1729.
3. О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
4. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы: указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 // Российская газета. 2010. 15 апреля.
5. Об оперативно-розыскной деятельности: федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // Российская газета, 1995, 18 августа.
6. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ // Российская газета. Федеральный выпуск №4849 (0).
7. Об утверждении Программы по антикоррупционному просвещению на 2014 - 2016 годы: распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 мая 2014 г. № 816-р // Собрание законодательства РФ. 2014. № 21. Ст. 2721.
8. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (Дата обращения 31.12.2015).
Lavrent'ev A.R., Krasil'nikova N.A. preduprezhdenii korrupcii II Nauka. Mysl'.
Uchastie institutov grazhdanskogo obshhestva v - № 5-2. - 2016.
© А.Р. Лаврентьев, 2016. © Н.А. Красильникова, 2016. © «Наука. Мысль», 2016.
— • —
Abstract. The article analyzes the participation of civil society institutions in preventing corruption.
Keywords: civil society, corruption, forms of citizen participation, classification.
— • —
Сведения об авторе
Александр Рудольфович Лаврентьев, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» (Нижний Новгород, Россия).
Наталья Александровна Красильникова, руководитель аппарата комитета Законодательного Собрания Нижегородской области по информационной политике, регламенту и вопросам развития институтов гражданского общества (Нижний Новгород, Россия).
— • —
Подписано в печать 10.04.2016.
© Наука. Мысль, 2016.
