CC BY
34
Круглый стол по теме «Мониторинг законодательства России о противодействии коррупции» (обзор)
The round table on the theme «Monitoring of Russian legislation on combating corruption» (review)
30 июня 2016 года в Нижегородской академии МВД России кафедрой конституционного и международного права был проведен круглый стол по теме «Мониторинг законодательства России о противодействии коррупции». В мероприятии приняли участие представители Главного управления Минюста России по Нижегородской области, Главного управления МВД России по Нижегородской области, Следственного управления Следственного Комитета России по Нижегородской области, Законодательного Собрания Нижегородской области, Правительства Нижегородской области, Торгово-промышленной палаты Нижегородской области, преподаватели и студенты нижегородских образовательных организаций, курсанты и члены научного кружка кафедры.
Открыл круглый стол с приветственными словами Р.В. Павленков1, Н.А. Трусов2 представил присутствующих и пояснил регламент мероприятия. А.Р. Лаврентьев3 как ведущий (модератор) круглого стола обозначил актуальность темы противодействия коррупции в контексте Национального плана противодействия коррупции на 2016—2017 годы, указал как на преемственность темы, развитой в четырех предыдущих планах, так и на развитие темы антикоррупционного мониторинга, поднятой на круглом столе в прошлом году, и предложил участникам обменяться мнениями о том, что сделано по направлениям работы как за прошлый год, так и в текущем году, согласовать усилия в противодействии коррупции.
Доктринальные основы мониторинга правоприменения для участников круглого стола раскрыла В.С. Елисеева4. Она показала его особенности в отношении темы противодействия коррупции: по основаниям, субъектам, срокам, содержанию и критериям сбора и анализа информации, структуре отчета (доклада) о результатах антикоррупционного мониторинга, опубликовании (обнародовании) указанной информации, а также реализации выводов и рекомендаций по результатам мониторинга. В Нижегородской области нормативная основа и практика осуществления антикоррупционного мониторинга сложились с 2011 года как пример опережающего регулирования.
О практике реализации постановления Правительства Нижегородской области «Об организации проведения антикоррупционного мониторинга» по субъектам и объему предоставляемой информации рассказала Л.В. Узденова5. Она отметила, что методика организации проведения антикоррупционного мониторинга постоянно совершенствуется, отчеты стали более качественными и полными. Характерной чертой этого мониторинга стали организуемые Министерством внутренней политики области социологические опросы. Результаты антикоррупционного мониторинга рассылаются всем заинтересованным субъектам, в том числе органам местного самоуправления, обсуждаются на заседании комиссии по противодействию коррупции Нижегородской области.
В.В. Аврамцев6 информировал о своем участии в научно-методическом практико-ориентиро-ванном семинаре «Современные модели организации местного самоуправления в России. Про-
1 Первый заместитель начальника Нижегородской академии МВД России (по учебной работе), кандидат экономических наук, доцент.
2 Начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
3 Профессор кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук, доцент.
4 Преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Российского государственного университета правосудия.
5 Консультант отдела по обеспечению экономической безопасности Управления региональной безопасности и мобилизационной подготовки Нижегородской области.
6 Заместитель директора Нижегородского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат психологических наук, доцент.
верка выборами», организованном в РАНХиГС (г. Москва), и затронутых на нем проблемах противодействия коррупции. В настоящее время местное самоуправление все больше «встраивается» в систему государственного управления, в том числе внедряя меры противодействия коррупции, применяемые в органах государственной власти. В Национальном плане противодействия коррупции высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации поручено оказывать содействие органам местного самоуправления в организации работы по противодействию коррупции. Информировал присутствующих об участии НИУ РАНХиГС в обучении (по этой проблематике) в «Школе муниципального служащего», планах по созданию «Школы муниципального депутата», работе муниципальных и межмуниципальных кабинетов.
О работе с органами местного самоуправления в части реализации законодательства по противодействию коррупции сообщила С.А. Капралова1, начав с информирования о внесении изменений в федеральное законодательство, с рекомендации принять соответствующие муниципальные правовые акты, в том числе на основе разработанных Управлением государственной и муниципальной службы типовых положений, а также методического сопровождения работы по профилактике коррупции, осуществления контроля в этой сфере. В прошлом году были проведены проверки всех глав местного самоуправления и глав местных администраций на соблюдение запретов, связанных с управлением хозяйствующими субъектами, и выявлено около 20 нарушений. Актуальна проблема соблюдения ограничений, связанных с совместной службой родственников, рекомендуется урегулировать данные вопросы. Сейчас в органах местного самоуправления проводятся проверки, связанные с возможностью возникновения конфликтов интересов. Интересно, что практикуется передача некоторыми органами местного самоуправления сельских поселений на уровень муниципальных районов полномочий органов местного самоуправления, поэтому комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в сельских поселениях не создаются. Но остается вопрос, почему созданные комиссии проводят заседания не так активно? Иногда муниципальные служащие не очень четко понимают нормы действующего законодательства, поэтому на постоянной основе проводятся семинары для органов местного самоуправления.
М.В. Куценко2 информировал участников круглого стола о выявлении и раскрытии преступлений, совершенных, совершаемых, подготавливаемых сотрудниками ОВД. Основные проблемы, безусловно, связаны с документированием таких преступлений. Отдельно сообщил о предупреждении коррупционных преступлений и правонарушений посредством разыскной профилактики. Указал на безусловный приоритет — обеспечение собственной безопасности ОВД путем недопущения проникновения в систему лиц, преследующих криминальные цели, и выявление таких лиц. Был приведен пример, когда при выдвижении на вышестоящие должности и замещение этих должностей испрашивается рекомендация службы собственной безопасности. Предложил ввести «антикоррупционную оговорку» в законодательстве о противодействии коррупции. Выступающим отмечен рост количества уведомлений сотрудников ОВД о фактах склонения к коррупционному поведению (при этом свыше 90% таких уведомлений исходят от сотрудников ГИБДД и лишь в единичных случаях — от сотрудников других подразделений). Обращает на себя внимание и тот факт, что за весь 2015 год поступило не более 20 жалоб и заявлений о противоправных действиях сотрудников ОВД от представителей малого и среднего бизнеса.
Об организации Торгово-промышленной палатой Нижегородской области социологических исследований отношения к коррупции рассказал И.А. Разуваев3. С 2008 года исследуется вопрос отношения к коррупции бизнеса, но со временем круг анкетируемых расширялся — помимо бизнеса проводили опрос граждан старше 18 лет; с 2013 года — государственных и муниципальных служащих. Можно говорить об изменениях восприятия коррупции: резко возросло влияние СМИ; отмечается положительная динамика оценки деятельности государства по проведению антикоррупционной политики; возросло количество предпринимателей, которые готовы участвовать в деятельности по борьбе с коррупцией. К причинам коррупции опрашиваемые относят стремление к личной выгоде, низкие заработные платы чиновников, бюрократию.
1 Начальник Управления государственной гражданской и муниципальной службы Нижегородской области.
2 Заместитель начальника Оперативно-розыскной части (собственной безопасности) Главного управления МВД России по Нижегородской области.
3 Руководитель департамента правовой работы Торгово-промышленной палаты Нижегородской области.
На вопрос С.В. Прокопенко1: что лично Вы считаете основной причиной коррупции? — И.А. Раз-уваев аргументированно пояснил, что коррупция по природе довольно сложное явление и требует системных мер противодействия, в том числе влияет психология и социально-личные качества граждан и бизнеса. Также сообщил, что Торгово-промышленной палатой проводится большое количество бесплатных семинаров, в том числе и для предпринимателей в районах области. В 2014 году в них приняло участие более полутора тысяч субъектов предпринимательской деятельности, в 2015 году обучение по применению статьи 133 Федерального закона «О противодействии коррупции» — обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции — обучение прошли около 900 предпринимателей.
Н.В. Макарейко2 обратил внимание на необходимость более глубинного анализа данных социологических опросов, поскольку субъекты бизнеса отвечали на некоторые вопросы как обыватели, а не предприниматели. Показал, что восприятие бизнесом низкого уровня коррупции в Федеральной налоговой службе России объективно, поскольку многие процессы вследствие проведения административной реформы регламентированы, обеспечивается «прозрачность» работы ФНС России, применяется множество удобных сервисов.
В свою очередь С.В. Прокопенко рассказал о реализуемых в Межотраслевом региональном центре повышения квалификации и переподготовки специалистов Сахалинского государственного университета (г. Южно-Сахалинск) программах дополнительного образования по вопросам противодействия коррупции, о типичных вопросах, возникающих у слушателей в ходе обучения, о приемах активизации их познавательной деятельности, об успешных практико-ориентированных интерактивных формах и методах обучения. Заявил, что большинство госслужащих — честные и порядочные люди и что само явление коррупции комплексное, в большей мере социальное.
Развил тему успешных практик организации противодействия коррупции А.Р. Лаврентьев, назвав среди таких: сотрудничество органов власти с образовательными организациями (в Татарстане создан Институт противодействия коррупции); наполнение подразделов сайтов органов власти по вопросам противодействия коррупции; подача справок о доходах и расходах в электронной форме с использованием специального программного обеспечения Справки БК в версии 2.0; институт поручительства в системе МВД. Обозначил перспективные направления — наставничество на государственной службе; внедрение присяги в отношении государственных и муниципальных служащих; создание специализированных органов противодействия коррупции (в Ульяновской области действует Уполномоченный по противодействию коррупции). Выступающий акцентировал внимание на раздаточном материале — Федеральном законе «О профилактике правонарушений», в котором одна из целей создания системы профилактики правонарушений — это тема противодействия коррупции.
А.И. Мишин3 сообщил о выполнении плановых мероприятий ГУ МВД России по Нижегородской области в области противодействия коррупции на 2016—2017 годы: выявлено 199 преступлений коррупционной направленности, (прирост 33,6%); 91 лицо привлечено к уголовной ответственности; профилактика коррупции при помощи СМИ — мощный инструмент; дает положительный эффект проведение «горячих линий» с гражданами по вопросам противодействия коррупции. Указал на проблему попыток получения из Главного управления сведений компрометирующего характера при согласовании и назначении на вышестоящие должности в органы власти местного самоуправления.
С.В. Гирка4 информировала присутствующих о двух направлениях работы Министерства юстиции России в части противодействия коррупции: мониторинг законодательства с целями уточнения собственно антикоррупционных норм (введены универсальные определения понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность», установлен запрет на иностранные счета для муниципальных должностных лиц, уравнен статус лиц, замещающих должности государственной граж-
1 Директор Межотраслевого регионального центра повышения квалификации и переподготовки специалистов Сахалинского государственного университета, кандидат социологических наук, доцент.
2 Докторант Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
3 Старший оперуполномоченный 5 отдела (по противодействию коррупции) Главного управления МВД России по Нижегородской области .
4 Заместитель начальника отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Главного управления Минюста России по Нижегородской области.
данской службы субъектов Российской Федерации и федеральных государственных гражданских служащих) и совершенствования текущего законодательства (так, правовые основы профилактики коррупции в Нижегородской области включают 505 актов из 4 374 принятых в этой сфере в Приволжском федеральном округе); а также правовая (в 2015 году в Нижегородской области было выявлено 54 акта с нарушениями действующего законодательства, в 2016 — 36 актов, из которых более 92% приведены в соответствие; в Приволжском федеральном округе — 570 незаконных актов, приведено в соответствие 539) и антикоррупционная экспертиза (с 2009 года ГУ Минюста России по Нижегородской области выявлено 193 акта, содержащих коррупциогенные факторы, в Приволжском федеральном округе таких актов выявлено 2 165. Имеется положительная тенденция уменьшения количества актов, содержащих дефектные нормы: в 2014 году — 4 акта, в 2015 — 5, в 2016 — 2).
Д.В. Степанов1 рассказал о ходе работы по осуществлению мониторинга правоприменения закона Нижегородской области «О противодействии коррупции» с целью выявления проблем как правоприменения, так и возможной корректировки правовых норм. Со времени принятия закона промежуток времени большой, и это объективно требует поправок. Собирается информация от всех субъектов о практике и совершенствовании закона Нижегородской области «О противодействии коррупции».
О практике реализации положений закона Нижегородской области «Об общественном контроле» высказалась Н.В. Алексеева2, пояснив, что общественные советы при органах исполнительной власти в основном созданы. У всех органов запрошена соответствующая информация, которая сейчас анализируется. Выявлены ситуации, когда у некоторых органов сформировано по несколько общественных советов, которые работают в разных направлениях, но, наверное, должен быть специализированный по вопросам антикоррупционного плана. Привела примеры из практики общественного совета при «своем» органе власти, призвала обращаться за информационно-методической помощью.
Тему общественного контроля развила Н.А. Красильникова3, сообщив о том, что после принятия регионального закона «Об общественном контроле» идет работа по формированию правовой основы общественного совета при Законодательном собрании Нижегородской области. Для этого обобщена сложившаяся практика формирования общественных советов в субъектах Российской Федерации и на территории области, изучены положения о них. Было выявлено, что цель и задачи большинства советов не согласуются с нормами Федерального закона «Об общественном контроле». Например, одна из задач — формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению не отражена ни в одном положении. Пока что общественный совет — это форма связи между органами власти и институтами гражданского общества, поэтому при разработке Положения об общественном совете при Законодательном собрании Нижегородской области ключевой вопрос — механизм образования общественного совета. Обсуждаются две концепции: упрощенная, когда Законодательное собрание по своему усмотрению утверждает состав общественного совета; вторая предусматривает включение в общественный совет представителей от формирований, уже созданных при Законодательном собрании Нижегородской области: формат этих структур различен, представительство, условия членства и иные аспекты — различны. Включение в состав общественного совета представителей от каждого из этих формирований обеспечит должный уровень представительства институтов гражданского общества.
А.М. Субботин4, включившись в дискуссию, обозначил дополнительные к обсуждавшимся ранее проблемы: незнание законодательства о противодействии коррупции, поскольку его объем значителен и во многом не согласован; однако даже самые незначительные погрешности в де-
1 Руководитель аппарата комитета Законодательного собрания Нижегородской области по вопросам государственной власти области и местного самоуправления.
2 Заместитель начальника Управления государственной гражданской и муниципальной службы Нижегородской области — начальник отдела по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
3 Руководитель аппарата комитета Законодательного собрания Нижегородской области по информационной политике, регламенту и вопросам развития институтов гражданского общества, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российский государственный университет правосудия.
4 Начальник кафедры административного права и процесса Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
кларации могут повлечь достаточно серьезную ответственность вплоть до увольнения; еще одна проблема — отсутствие сроков давности за совершенные коррупционные правонарушения, это идет вразрез с установленными сроками давности привлечения к уголовной, административной, дисциплинарной и иных видов ответственности и влечет сложности в правоприменительной практике, в том числе судебной.
Специфику обучения вопросам противодействия коррупции в Нижегородской академии МВД России объяснила А.А. Глухова1: с 2011 года во всех образовательных организациях системы МВД России во все программы введен спецкурс «Предупреждение коррупции в ОВД и формирование антикоррупционного поведения у сотрудников и работников ОВД». Он обеспечивается профессорско-преподавательским составом пяти кафедр Нижегородской академии, хорошо зарекомендовали себя практические занятия, которые проводят преподаватели разных кафедр вместе, одновременно, что позволяет показать многоаспектность проблемы коррупции и путей ее предупреждения. Заявила о преемственности темы в современной России, начиная с Устава о предупреждении преступлений, существовавшего в царской России. В этом достаточно объемном документе были систематизированы отдельные меры, в том числе и предупреждения мздоимства, казнокрадства (в наше время — коррупции).
Исторический аспект темы развил Ф.С. Сосенков2: в одной из диссертаций по истории противодействия взяточничеству в Российской империи до начала ХХ века выделено три этапа противодействия взяткам: репрессивный этап при Петре I, второй этап во времена Екатерины, когда применялись, в основном, стимулирующие меры к госслужащим. Но наиболее действенным был этап после проведения земской реформы 1861 года — например, каких-то известных коррупционных скандалов в судебной сфере не отмечалось. Почему? На волне судебной реформы в систему пришли люди глубоко убежденные и идеалистически настроенные на осуществление правосудия, то есть морально-психологическая подготовка в этом плане играет очень большую роль.
В заключение Н.А. Трусов поблагодарил всех присутствующих за неравнодушие к теме противодействия коррупции в целом и проблемам антикоррупционного мониторинга в частности. Резюмировал, что качество законодательства о противодействии коррупции растет, повышается эффективность применения отдельных мер, и привел сведения об изменении индекса восприятия коррупции, пригласил продолжить обсуждение данной проблематики в декабре 2016 года на конференции под названием «Международно-правовые и административно правовые средства противодействия коррупции».
Составители: В.С. Елисеева, Н.А. Красильникова, А.Р. Лаврентьев, Н.А. Трусов.
1 Начальник кафедры криминологии Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
2 Заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Волжского государственного университета водного транспорта, доцент кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России кандидат юридических наук, доцент.
