CC BY
40
Круглый стол по теме «Взаимодействие органов власти и институтов гражданского общества: состояние, проблемы, перспективы» (обзор)
The round table on the theme «Interaction of authorities and civil society institutions: state, problems, prospects» (review)
20 ноября 2015 года в Нижегородской академии МВД России кафедрой конституционного и международного права был организован круглый стол на тему «Взаимодействие органов власти и институтов гражданского общества: состояние, проблемы, перспективы». Участниками круглого стола выступили профессорско-преподавательский состав и курсанты Нижегородской академии МВД России, преподаватели ряда ведущих вузов города, представители органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также члены общественно-государственных формирований, модератором круглого стола выступил Лаврентьев Александр Рудольфович1.
ТРУСОВ Н.А.2 открыл круглый стол, представил участников, озвучил программу и регламент выступлений.
ЛАВРЕНТЬЕВ А.Р.: В последнее время наметилась тенденция к тому, что органы публичной власти пытаются найти новые формы взаимодействия с институтами гражданского общества или переформатировать имеющиеся. Ряд форм непосредственной демократии в значительной мере урегулирован федеральным законодательством (прежде всего, выборы, референдумы, обращения) и обсуждать их, конечно, мы не будем. Некоторые авторы рассматривают местное самоуправление как институт гражданского общества, но это дискуссионная позиция, поэтому предлагаю обсудить то, что уже сложилось, и попробовать придать этому сложившемуся новый импульс, по-другому взглянуть на правовое регулирование темы взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества.
МАЛОВА Е.Н.3 рассказала о некоторых организационных формах взаимодействия Главного управления Министерства юстиции России по Нижегородской области с институтами гражданского общества. Остановилась на опыте создания Экспертно-консультативного совета при ГУ Минюста России по Нижегородской области, деятельности независимых экспертов, осуществляющих антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов. Отметила, что наибольшую эффективность взаимодействие с институтами гражданского общества может дать при мониторинге правоприменения, в законотворческой деятельности и в нормотворчестве муниципальных образований.
МИХАЛЕВ А.П.4 рассказал об опыте формирования Общественного совета при Следственном управлении Следственного комитета России (СУ СКР) по Нижегородской области: о подготовке нормативной базы деятельности Общественного совета, о подборе состава совета, об организации работы совета и о его работе с момента формирования. Отметил, что, поскольку ряд проблем, возникающих в основной деятельности СУ СКР по Нижегородской области, требует экспертного мнения, то рассматривается вопрос формирования в Следственном управлении научно-консуль-
1 Профессор кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Российского государственного университета правосудия (Приволжский филиал), кандидат юридических наук, доцент, член Квалификационной коллегии судей Нижегородской области, член научно-консультативного совета при Законодательном собрании Нижегородской области, член Общественного совета при Приволжском территориальном управлении Росграницы, независимый эксперт, уполномоченный на проведение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.
2 Начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
3 Начальник отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Главного управления Министерства юстиции России по Нижегородской области.
4 Руководитель организационно-контрольного отдела следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Нижегородской области.
тативного совета. Остановился на различиях при формировании общественного и научного советов, указав, что в состав последнего могут быть включены не только представители институтов гражданского общества, но и государственных органов (государственные служащие), что может существенно повысить роль науки в работе управления.
ЛАВРЕНТЬЕВ А.Р.: Большой опыт накоплен Законодательным собранием области во взаимодействии с институтами гражданского общества. Немногие органы власти имеют у себя структурное подразделение, которое отвечает как раз за эту работу. На федеральном уровне есть специальный институт для организации оптимального взаимодействия органов власти и общества — Открытое правительство, возглавляет работу федеральный министр М. Абызов. У нас в Нижегородской области такого Министерства нет, правда, Нижний Новгород включен в проект «открытый» муниципалитет.
КРАСИЛЬНИКОВА Н.А.1: Законодательное Собрание Нижегородской области с 2008 года специально занимается вопросами развития форм взаимодействия с институтами гражданского общества. Это следствие неутешительных на то время выводов, содержащихся в докладе Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. В послании Президента Российской Федерации 2008 года была заявлено, что вопросам развития гражданского общества уделяется недостаточно внимания. Н.А. Красильникова обозначила основные формы взаимодействия Законодательного собрания Нижегородской области с институтами гражданского общества:
сформирована рабочая группа по вопросам совершенствования законодательства в области некоммерческих организаций. Так, в Нижегородской области зарегистрировано более 4 000 некоммерческих организаций. Правда, эффективность их работы так же различна, как и потенциальные возможности. Например, противодействие коррупции в качестве уставных целей закреплено только у 5 некоммерческих организаций, при том, что 2 из них уже находятся на грани прекращения своей деятельности;
принят Закон Нижегородской области «Об общественном контроле в Нижегородской области». До 1 января 2016 года на муниципальном уровне должны будут приняты акты о формировании общественных советов на уровне городских округов и муниципальных районов;
созданы различные советы молодежи, а Молодежный парламент при Законодательном собрании выступает формой координации их работы;
оправдал свое существование научно-консультативный совет при Законодательном собрании, который проводит научную экспертизу проектов нормативных правовых актов, и количество рассмотренных вопросов с каждым годом увеличивается. Значение экспертных заключений также растет; сейчас актуальны темы благотворительности, волонтерства;
обсуждаются пути создания Совета гражданского согласия, решающего межнациональные вопросы; продумываются способы формирования Общественного совета при Законодательном собрании Нижегородской области.
ЛАВРЕНТЬЕВ А.Р.: А каков механизм обеспечения деятельности общественных органов, созданных при Законодательном собрании Нижегородской области? В ряде регионов для этого созданы специальные учреждения, которые обеспечивают функционирование этих формирований.
КРАСИЛЬНИКОВА Н.А.: Недавно закончился мониторинг Закона «Об общественной палате Нижегородской области». В его рамках обсуждался вопрос финансирования, в том числе проводился анализ опыта субъектов Российской Федерации. Выяснилось, что в половине субъектов Российской Федерации деятельность общественных палат обеспечивают органы исполнительной власти, а в половине для этих целей создано казенное учреждение. Имеется модельный акт, который предлагает субъектам Российской Федерации создать единое казенное учреждение по обеспечению деятельности основных общественно-государственных формирований. Однако в связи со сложной экономической ситуацией происходит секвестирование областного бюджета, и тема создания подобного казенного учреждения в нашей области не обсуждается.
ЛАВРЕНТЬЕВ А.Р.: МВД России сотрудничает с институтами гражданского общества как на гласной основе, так и негласной (про них мы умолчим), а про гласные формы расскажет С.А. Торопкин.
1 Руководитель аппарата комитета Законодательного Собрания Нижегородской области по информационной политике, регламенту и вопросам развития институтов гражданского общества.
ТОРОПКИН С.А.1: История МВД России свидетельствует о том, что сотрудничество с гражданским обществом имеет архиважное значение. Новый этап развития системы МВД России включает такое направление, как расширение взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, перевод ранее известных институтов в новый формат. В частности, принят Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка», в котором помимо народных дружин предусмотрено внештатное сотрудничество и еще несколько форм, а также показана специфика института казачества в охране общественного порядка. С 2011 года общественные советы формируются при территориальных органах МВД России во всех субъектах Российской Федерации. Такой общественный совет есть и при Главном управлении МВД России по Нижегородской области, однако основная масса из 24 человек — представители различных государственных организаций, а вот представительство коммерческих структур, на наш взгляд, недостаточно. Внедрен институт общественных наблюдателей в местах лишения свободы. Теперь обязательны отчеты начальников полиции, участковых уполномоченных перед населением. Есть такой опыт привлечения молодежи к участию в охране общественного порядка, как создание студенческих народных дружин (например, эффективны такие формирования в НГСХА и НГМА), а также школьных дружин.
ЛАВРЕНТЬЕВ А.Р.: Н.В. Макарейко прорабатывает тему обеспечения экономической безопасности и в контексте разговора о том, почему представители коммерческих структур не входят в состав общественного совета при МВД России, думаю, он бы мог рассказать о теме лоббизма.
МАКАРЕЙКО Н.В.2 заявил, что правовое регулирование лоббизма — пока предмет дискуссий, и рассказал о концепциях трех проектов законов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе РФ. Связал данную тему с противодействием коррупции, указав на положительные примеры регулирования лоббистской деятельности в ряде зарубежных стран.
КУЧЕРУК И.В.3 обратил внимание участников круглого стола на комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, дал обзор правового регулирования по теме, пояснил назначение комиссий, подробно остановился на требованиях к их формированию, а также основаниях для проведения заседаний. Информировал о своем опыте участия в работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в различных органах власти, уверил, что основная роль данных комиссий — защита государственных и муниципальных служащих, а не инструмент дополнительного давления на них, как обычно считают. Сделал акценты на необходимость должной регламентации служебного поведения, в том числе требованиях к деловому стилю одежды, а также выполнении данных требований как на службе, так и в поведении во внеслужебное время. Остановился на нововведениях в Федеральном законе «О противодействии коррупции», в частности на уточненных дефинициях понятия «конфликт интересов» и взаимосвязанного с ним понятия «личная заинтересованность».
ЛАВРЕНТЬЕВ А.Р.: одно из направлений противодействия коррупции — это создание общественных советов при органах государственной власти.
МАРТЫНОВ А.В.4 охарактеризовал значение советов, сформированных при органах исполнительной власти на федеральном уровне и в Нижегородской области, обозначил некоторые проблемы по результатам изучения правовой основы их деятельности (например, в качестве целей создания общественных советов при органах исполнительной власти Нижегородской области одна из ключевых целей — противодействие коррупции — сформулирована в положениях о соответствующих советах только в двух случаях!), формирования состава таких советов (не всегда в состав включены представители Общественной палаты, что теперь является обязательным требованием закона) и эффективности.
1 Доцент кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук.
2 Докторант адъюнктуры Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
3 Доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия», независимый эксперт - специалист по вопросам государственной службы.
4 Проректор НИУ ННГУ им. Н.И. Лобачевского по открытому образованию, доктор юридических наук, доцент, член экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судей в Нижегородской области, независимый эксперт - специалист по вопросам государственной службы.
Кроме того, рассказал о механизме формирования экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судей в Нижегородской области и некоторых примерах из работы данной комиссии. А также сопоставил работу в данной комиссии с личным опытом участия в работе квалификационной комиссии Палаты адвокатов Нижегородской области в качестве члена, избранного Законодательным собранием Нижегородской области.
ЛАВРЕНТЬЕВ А.Р. рассказал о созданном в 2013 году Научно-консультативном совете при Законодательном собрании Нижегородской области: о порядке формирования, его современном составе и о процедуре ротации через каждые два года. Его основная функция — проведение комплексных (научных, лингвистических, экономических и тому подобных по содержанию) экспертиз проектов нормативных правовых актов Законодательного собрания. Кроме экспертной деятельности, появились другие формы работы: дни Законодательного собрания в вузах, Фестиваль студенческих научных работ, участие в конкурсе «Я — законодатель», парламентские дебаты студентов, сейчас продолжается творческий конкурс против коррупции. Кроме того, Научно-консультативный совет взялся за разработку проекта закона о контроле, который уполномочено осуществлять Законодательное собрание. Совет помогает готовить ответы на обращения граждан. Члены совета принимают участие в составе рабочих групп по разработке проектов законов, в осуществлении мониторинга правоприменения законов, а также включают в эту деятельность своих коллег и студентов.
Важно, что в заседаниях Научно-консультативного совета принимают участие и председатель и депутаты Законодательного собрания.
ФРОЛОВ С.В.1 пояснил присутствующим назначение и рассказал об организации работы конкурсных и аттестационных комиссий, которые помогают решать вопросы кадров в органах власти. Заявил, что такое взаимодействие не должно быть формальным, и рассказал о конкретных примерах необходимости присутствия в составе указанных «кадровых» комиссий независимого члена. Пояснил, что действующее законодательство требует включения в состав аттестационных и конкурсных комиссий не менее % членов из числа лиц, не работающих в данном органе власти. Отметил проблему, когда, с одной стороны отсутствуют конкретные требования к «специалисту по вопросам государственной службы», а с другой — присутствует небольшое количество экспертов и отсутствуют желающие выполнять данные функции.
Дополнил выступление информацией о своем опыте деятельности в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность в период с 2009 по 2014 год, в том числе об успешном, когда позиция, отраженная в экспертном заключении, была учтена органом власти (например, проект закона области по вопросам организации пригородных перевозок железнодорожным транспортом был снят с рассмотрения). Отдельно остановился на относительно несложной процедуре аккредитации независимых экспертов и доказал, что и в этом направлении инициативных и активных граждан немного (статус независимого эксперта — физического лица в Нижегородской области имеет чуть более 20 человек, а среди юридических лиц их всего три!). К проблемам отнес отсутствие каких-либо стимулов в деятельности экспертов и невысокий статус экспертного заключения — «обязательно для рассмотрения и носит рекомендательный характер».
ЛАВРЕНТЬЕВ А.Р. заметил, что молодежь всегда активно работала с органами власти. В Нижегородской области — Молодежный парламент, который в отличие от вариантов формирования в других субъектах Российской Федерации, построен по иерархическому принципу: он сформирован из членов молодежных палат всех районов области.
ГУСЕВ Е.А.2 выступил с информацией об организации, некоторых проектах, реализованных Молодежным парламентом в Гагинском районе Нижегородской области, который он представляет в Молодежном парламенте при Законодательном собрании области, а также об организации работы областного Молодежного парламента. Отметил, что опыт работы в молодежных структурах — способ самореализации, самозанятости молодежи, возможность реально повлиять на принимаемые управленческие решения, а также хороший старт для карьеры в органах государственной власти, органах местного самоуправления.
Возвратившись к ранее обсужденным формам взаимодействия институтов гражданского общества и органов власти, рассказал о работе в качестве председателя добровольной народной
1 Доцент кафедры административной деятельности ОВД Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент, независимый эксперт - специалист по вопросам государственной службы.
2 Член Молодежного парламента при Законодательном собрании Нижегородской области четвертого состава.
дружины в Гагинском районе, которая работает во взаимодействии с полицией, но посетовал на ограниченное количество полномочий у дружинников.
ТРУСОВ Н.А. сообщил участникам круглого стола о проекте Федерального закона, разработанного одним из институтов гражданского общества — Советом по правам человека при Президенте Российской Федерации, и который, по мнению разработчиков, должен прийти на смену Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан». Поскольку объем нововведений незначителен и поскольку проект не свободен от значительного количества технико-юридических ошибок, выразил мнение о нецелесообразности принятия проекта Федерального закона, но допустил возможность внесения некоторых изменений в действующий Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан» (например, в части сокращения сроков регистрации и рассмотрения обращений граждан, установления дополнительных гарантий при обращении в органы власти в электронной форме, создания единой государственной информационной системы учета работы с обращениями граждан).
БОЕВ Э.Б.1 обратил внимание на проблематику межнациональных и межконфессиональных отношений, рассказал о реализованном «Конгрессом ираноязычных народов» проекте при поддержке органов местного самоуправления, а также о том, что Конгресс представлен в Межнациональном совете Нижегородской области и еще в не менее десяти иных форматах консультативных органов регионального и муниципального уровня. Основная цель проекта — содействие развитию культуры ираноязычных народов (персы, таджики, курды, осетины) путем снятия ложных стереотипов, ознакомления с историческими, экономическими и другими достижениями Ирана. Второе направление — более полное использование потенциала ираноязычных народов в современной миграционной ситуации. Проекты ориентированы на местное сообщество и на студентов образовательных организаций, причем не только высших, но и средних специальных. Проект был реализован на территории муниципальных образований — городского округа Нижний Новгород и городского округа Дзержинск. Учитывая актуальность темы радикализации некоторых религий, заявил о готовности переформатировать проект в целях профилактики религиозного экстремизма.
СИТНОВА А.А.2 поделилась опытом работы в составе Квалификационной коллегии судей Нижегородской области как представитель общественности (избрана Законодательным собранием области). Дала общую характеристику состава и порядка работы Квалификационной коллегии судей, особенностям работы Коллегии в Нижегородской области (заседания проводятся ежемесячно, во второй четверг месяца, в здании на ул. Б. Покровская, 1) и на нововведениях (срок полномочий увеличен до 4 лет, полноценно заработал интернет-сайт коллегии, принято Положение об аккредитации представителей СМИ в коллегии и др.). Выразила личное мнение о роли представителей общественности в коллегии и о своей работе по изучению кандидатов на должности судей, представленных материалах, участии в изучении и личных мотивах оценки кандидатов на должности судей. С уверенностью сказала, что для Квалификационной коллегии мнение представителей общественности играет значительную роль. Специально остановилась на общем в целом высоком профессиональном уровне кандидатов на должности судей, а также на проблемах оценки членами Коллегии не только деловых, но моральных качеств человека, безупречности самого кандидата и его окружения, годности к работе в судебной системе и т. д.
В завершение круглого стола Н.А. Трусов подвел основные итоги дискуссии по вопросам, которые следовало обсудить и найти рекомендации для совершенствования форм взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества на современном этапе развития России.
Составители: кандидат юридических наук, доцент Н.А. Трусов;
кандидат юридических наук, доцент А.Р. Лаврентьев
1 Председатель Нижегородской региональной общественной организации «Конгресс ираноязычных народов», член Межнационального совета Нижегородской области при Молодежном парламенте при Законодательном собрании Нижегородской области.
2 Заместитель председателя Волго-Вятского банка ПАО «Сбербанк России» - директор управления по работе с проблемными активами юридических лиц, член Квалификационной коллегии судей Нижегородской области от общественности.
