CC BY
48
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
А.Р. Лаврентьев
Лаврентьев Александр Рудольфович — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственноправовых дисциплин
Приволжский филиал Российского государственного университета правосудия (г. Нижний Новгород)
Культура экспертизы нормативного материала
Экспертиза проектов нормативных правовых актов, нормативных правовых актов и иных документов, содержащих нормы права1 (далее — нормативного материала), выступает важнейшим этапом в правотворчестве и во многом предопределяет как качество правового регулирования, так и эффективность правоприменения. Вопросы экспертизы нормативного материала являются самостоятельным предметом правового регулирования, содержанием деятельности научно-методических центров, отдельной областью подготовки специалистов, объектом исследования ученых различных отраслей права. Таким образом, экспертизу нормативного материала к настоящему времени можно рассматривать как комплексный правовой институт, который может быть рассмотрен как феномен культуры.
Понятие «культура» раскрывается в Основах государственной культурной политики2 как «совокупность формальных и неформальных институтов, явлений и факторов, влияющих на сохранение, производство, трансляцию и распространение духовных ценностей (этических, эстетических, интеллектуальных, гражданских и т. д.)». Нормативное понятие охватывает только одну сторону понятия «культура», но предполагает несколько вариантов интерпретации (от лат. cultura — возделывание, обрабатывание; поклонение, почитание; воспитание, образование, развитие). Для целей нашего исследования, помимо нормативного определения, наиболее уместны такие вариации понятия «культура»:
— «исторически определенный уровень развития общества, творческих сил и способностей человека, выраженный в типах и формах организации жизни и деятельности людей, в их взаимоотношениях, а также в создаваемых ими материальных и духовных ценностей»3 или, намного лаконичнее: «совокупность достижений человеческого общества в производственной, общественной и духовной жизни»4;
— «человеческие силы и способности, реализуемые в деятельности: знания, умения, навыки, уровень интеллекта, нравственного и эстетического развития, мировоззрение, способы и формы общения людей»5;
— «высокий уровень развития какой-либо сферы человеческой деятельности или условий его жизни»6.
Культура экспертизы нормативного материала предполагает несколько взаимосвязанных аспектов изучения: как определенный результат развития культуры общества на данном этапе; как форму человеческой деятельности в области правотворчества; как показатель уровня правовой культуры общества; и иных аспектов. Приведем несколько примеров из деятельности Научно-консультативного совета при Законодательном собрании Нижегородской области третьего созыва в январе—октябре 2015 года, иллюстрирующих некоторые аспекты культуры экспертизы нормативного материала.
Право разработки норм права в настоящее время фактически ничем не ограничено, более того, способы оформления нормотворческих предложений расширяются. Поэтому изначально качество нормативного материала может существенно различаться даже по форме.
Нередко предметом проведения экспертизы выступает обращение гражданина или их объединений. В этом случае экспертизе подвергается не форма документа, а только его содержание.
Экспертиза по обращению гражданина И.Н. Абатурова о разработке проекта федерального закона, предусматривающего конфискацию автомобиля за повторное в течение года управление
1 Например, проектов договоров ми соглашений нормативного содержания, проектов постановлений судов, обобщающих практику применения норм права, проекты докладов (обзоров, отчетов, сводной информации) о результатах мониторинга правоприменения, проектов методических рекомендаций, а также документов, в которых обосновывается необходимость разработки и принятия основных документов: официальные обращения, законодательные предложения, пояснительные записки, финансово-экономическое обоснование и т. п.
2 Утверждены Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. № 808 // Собрание законодательства РФ. 2014. № 52, ч. I, ст. 7753.
3 Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2003. С. 453.
4 Современный толковый словарь русского языка. СПб., 2004. С. 306.
5 Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2003. С. 453.
6 Современный толковый словарь русского языка. СПб., 2004. С. 306.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
транспортным средством в нетрезвом состоянии, в том числе у собственника, выдавшего доверенность на управление транспортным средством (далее — Обращение гражданина), проведена в соответствии с предложением председателя комитета Законодательного собрания Нижегородской области по вопросам государственной власти области и местного самоуправления и вызвала острую дискуссию, в которой решение найти не удалось, а предложено продолжить всестороннее изучение поднятого в Обращении гражданина комплекса проблем:
1. Действительно, применяемое к лицам, виновным в управлении транспортным средством в состоянии опьянения, административное наказание в виде лишения права управления транспортным средством было эффективным не всегда. Поэтому с 1 июля 2015 года введена административная преюдиция — за повторное совершение подобных правонарушений введена уголовная ответственность по статье 2641 Уголовного кодекса Российской Федерации «Нарушение правил дорожного движения лицом, подвергнутым административному наказанию»1. Эта норма применяется, но к настоящему времени нет объективных данных, позволяющих судить об эффективности применения уголовной ответственности по статье 2641 Уголовного кодекса Российской Федерации и, соответственно, о необходимости введения наказания, предложенного в Обращении гражданина.
Статистические данные о количестве водителей, количестве ДТП, причинах ДТП и иных данных требуют более тщательного анализа — например, к числу так называемых «пьяных» административных правонарушений относится и отказ от прохождения медицинского освидетельствования, что само по себе не означает, что водитель находился в состоянии опьянения.
Кроме того, предложение о внесении изменений именно в КоАП РФ не имеет под собой должных правовых оснований. Конфискация орудия совершения правонарушения или предмета правонарушения предусмотрена статьей 3.7. КоАП РФ и главой 15.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. При этом конфискация в силу требований части 2 статьи 8, статьи 35, статьи 51 Конституции Российской Федерации может быть применена только к лицу, виновному в совершении правонарушения.
Да, есть зарубежный опыт применения конфискации транспортных средств: например, в Республике Беларусь изменена часть 6 статьи 61 Уголовного кодекса Республики о конфискации имущества2. Обращаем внимание — конфискация транспортного средства в данном случае рассматривается исключительно как институт уголовного права. Важно, что из почти 200 стран, входящих в ООН, подобный институт введен относительно недавно только в нескольких государствах и его эффективность детально не изучена.
В России идея введения конфискации транспортного средства — орудия совершения административного правонарушения — не нова: ранее в Государственной Думе Российской Федерации были рассмотрены и отклонены проекты федеральных законов № 385629-6 «О внесении изменения в статью 12.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»3 и № 557585-6 «О внесении изменения в статью 12.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»4, в которых вопрос с конфискацией транспортного средства — орудия совершения пра-
1 «Наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет».
2 Дополнена предложением: «Независимо от права собственности подлежит специальной конфискации транспортное средство, которым управляло лицо, совершившее преступление, предусмотренное статьей 3171 настоящего Кодекса (за исключением транспортных средств, выбывших из законного владения собственника (пользователя) помимо его воли или в результате противоправных действий других лиц)».
3 С мотивировкой: «Предлагаемый вид административного наказания не согласуется с положениями ч. 4 ст. 3.7 КоАП РФ. То есть, применение конфискации к лицу или лицам, обладающим совместными с правонарушителем правами на имущество, в данном случае означало бы наказание лица, не совершавшего административного правонарушения, что противоречит ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ, в соответствии с которой конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения может устанавливаться и применяться за совершение административных правонарушений. Отчуждение имущества, являющегося собственностью лица, не совершавшего административного правонарушения, означает нарушение основного принципа административной ответственности о применении наказания только к лицу, виновному в совершении административного правонарушения».
4 С мотивировкой: «На наш взгляд, предлагаемые положения законопроекта нуждаются в дополнительном обсуждении и соотнесении с принципом равенства лиц, совершивших правонарушение, перед законом (ст. 1.4 КоАП РФ), поскольку конфискация транспортного средства и административный штраф в размере пятидесяти тысяч рублей представляются несоразмерными друг другу наказаниями за одно правонарушение. Представляется некорректным сам подход, который заключается в установлении разных административных наказаний за одно и то же правонарушение в зависимости от наличия права собственности».
Лаврентьев А.Р. Культура экспертизы нормативного материала
379
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
вонарушения — предлагалось решить иначе: только принадлежащего на праве собственности лицу, привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение, а для лиц, не являющихся собственниками транспортных средств, предусматривается административный арест (проектируемая ч. 3 ст. 12.8 Кодекса) и административный штраф в размере пятидесяти тысяч рублей (проектируемая ч. 4 ст. 12.8 Кодекса). Полагаем, перспектив введения конфискации транспортных средств как орудия совершения указанных в Обращении гражданина административных правонарушений нет. Так, в проекте Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, размещенного для общественного обсуждения на портале Государственной Думы Российской Федерации, содержание статьи 3.7 (конфискация) и норм, предусматривающих составы административных правонарушений 12.7 и 12.8 КоАП РФ, без изменения перенесено в проект КоАП РФ, соответственно, статьи 4.9, 21.7 и 21.8.
2. Новация, указанная в пункте 2 Обращения гражданина, предполагает введение уникальной юридической конструкции — конфискация (обращение имущества в доход государства) транспортного средства и возмещение ущерба потерпевшему не за счет правонарушителя, а уже за счет государства?! Сама идея формирования некоего фонда, за счет которого будет возмещаться вред потерпевшим от ДТП с участием водителей, находящихся в состоянии опьянения, требует обсуждения, поскольку в настоящее время ОСАГО в таких случаях не применяется и возмещение вреда осуществляется в порядке гражданского судопроизводства. Но источником формирования данного фонда орудия правонарушений служить не могут.
3. Пункты 3—6 Обращения гражданина связаны внесением изменений в иные, кроме УК РФ и КоАП РФ документы: статьи 185—189 Гражданского кодекса Российской Федерации (введение обязательной нотариально удостоверенной доверенности на управление транспортными средствами), законодательство о полиции (ведение реестра доверенностей на управление транспортными средствами, изменения порядка доступа к базам данных ГИБДД) и т. п. Значительная часть предложений предполагает неоправданное усложнение административных процедур, расходящееся с концепцией совершенствования государственного управления.
4. Также отметим, что помимо нахождения в совместной собственности, транспортные средства могут быть совместно нажитым имуществом супругов, собственностью банка (при приобретении автомобиля в кредит), могут находиться в государственной или муниципальной собственности — единый режим конфискации установить будет сложно.
5. Обсуждаются различные варианты противодействия правонарушениям, указанным в Обращении гражданина, в том числе:
— на портале «Российской общественной инициативы» подобные инициативы обсуждались1 и обсуждаются2, но значительной поддержки нет;
— рассуждения о том, что транспортные средства являются источником повышенной опасности, но, в отличие от оружия, транспортные средства изначально не предназначены «для поражения живой силы противника» и выполняют утилитарную роль перемещения людей и грузов;
— предложения ввести повышение ставки ОСАГО для лиц, подвергавшихся наказаниям за подобные правонарушения, или отказывать в заключении договоров;
— упрощение процедур проверки на состояние опьянения;
— введение наказания в виде запрета продажи алкоголя лицам, подвергавшимся наказаниям за подобные правонарушения, или даже пожизненного лишения права управлять транспортным средством;
— создание базы данных этих нарушителей на сайте Правительства области;
— установление дифференцированных наказаний в зависимости от степени опьянения, в том числе прогрессивной шкалы штрафов и т. п.
Экспертиза по Докладу председателя регионального отделения в Нижегородской области ВПП «ПАРТИЯ ВЕЛИКОЕ ОТЕЧЕСТВО» А.И. Завьялова на тему «Технология незаконной смены власти как основная угроза безопасности России» (далее — Доклад) проведена в соответствии с предложением заместителя председателя комитета Законодательного собрания Нижегородской области по вопросам государственной власти области и местного самоуправления, и в заключении указано: идеи, высказанные в Докладе, не могут быть реализованы Законодательным собранием Нижегородской области в принципе, поскольку проблемы, которым посвящен Доклад, раскрыты либо поверхностно, либо с существенными ошибками, в частности, например:
— заявлено, что «организация «майдана» в Москве в настоящий момент невозможна», а на следующей странице приведен пример об организации «Московская школа гражданского просвещения»;
1 См.: инициатива № 25Ф474 об изъятии автомобиля в доход государства: сбор подписей закончился 15.04.2014 — вместо необходимых 100.000 голосов, инициатива набрала 2.061 голос в поддержку и, что показательно, 978 — против.
2 См.: инициатива № 28Ф18548 о конфискации транспортного средства: сбор подписей идет до 10.02.2016 — в поддержку набрано 1 114 голосов и 445 — против.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
— безосновательно виды субъектов Российской Федерации (Татарстан, Кубань) перечислены с иными единицами (Урал, Сибирь) как «стратегически важные субъекты Российской Федерации»;
— преувеличена роль движения в «выявлении «иностранных агентов» в области» и собственно негативное влияние организаций, получивших статус «иностранного агента»;
— допущена тавтология «негосударственные гражданские институты»;
— голословно и недопустимо для публичных текстов утверждается что «Негосударственные гражданские институты в целом сегодня стали инструментами глобальной перестройки, и своей деятельностью они подотчетны своим донорам, а не гражданам»;
— очевидно поверхностное понимание автором Доклада структуры гражданского общества, в которую он включает исключительно политические партии и некоммерческие организации и др.
Системные ошибки, допущенные автором Доклада, не позволили должным образом сформулировать предложения, адресованные Законодательному собранию Нижегородской области:
1. Идея «рассмотреть вопрос о законодательном закреплении понятия “персона, нежелательная для работы в органах власти и управления на территории Российской Федерации”» не согласуется с нормами трудового, избирательного, административного и иных отраслей законодательства и противоречит ряду положений Конституции Российской Федерации (ст. 2, ч. 1 ст. 3, ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 7, ст. 13, ч. 2 ст. 17, ст. 18, ст. 19, ст. 29, ст. 32 и др.).
2. Мысль о том, что «Представители всех политических партий страны должны понимать...», предполагает саморегулирование либо внутри политических партий либо договор между партиями в ходе политической борьбы и не является предметом законодательного регулирования.
3. Предложение «рассмотреть вопрос об усилении ответственности за организацию и проведение массовых беспорядков на территории Нижегородской области» прямо противоречит полномочиям Нижегородской области в области административного законодательства, поскольку данные вопросы разрешены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Более того, ответственность за данные правонарушения была существенно усилена в 2012 году1, что стало предметом острейшей дискуссии2 в Российской Федерации, включая разрешение данных вопросов Конституционным Судом Российской Федерации3. В Нижегородской области осуществлен мониторинг правоприменения Закона Нижегородской области от 27 декабря 2007 года № 196-ФЗ «О публичных мероприятиях, проводимых на территории Нижегородской области» и приняты необходимые меры по совершенствованию позитивного правового регулирования.
4. Предложение «создать четкие критерии оценки публичных высказываний и действий, направленных на формирование негативного и антинародного имиджа действующей власти», кроме того, что урегулировано действующим4 законодательством,5 в самих словах «негативный и антинародный имидж» содержит коррупциогенный фактор — юридико-лингвистическая неопределенность, предусмотренный подпункт «в» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.
5. Предложение «оценить деятельность региональных СМИ в части манипулирования сознанием масс по дискредитации действующих властных институтов» прямо противоречит статье 29 Конституции Российской Федерации («Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Никто не может быть принужден к
1 См. об этом: О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»: федеральный закон от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ.
2 См., например: Шугрина Е.С. О проверке конституционности правил организации и проведения публичных мероприятий // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 4; Иванов А.О. Право выбора места проведения публичных мероприятий: теория и практика согласования // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 9.
3 См., например: По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина С.А. Каткова: постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2012 г. № 12-П; По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко: постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П.
4 См.: О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2011 г. № 11.
5 О противодействии экстремистской деятельности: федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ; Об утверждении Правил определения перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, и доведения этого перечня до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальных предпринимателей: постановление Правительства РФ от 6 августа 2015 г. № 804.
Лаврентьев А.Р. Культура экспертизы нормативного материала
381
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Каждому гарантируется свобода мысли и слова, свобода массовой информации. Цензура запрещается») и пункту 1 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод («Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ»). Вопросы деятельности средств массовой информации находятся в соответствии с пунктом «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации в исключительном ведении Российской Федерации и урегулированы Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации», включая установление запретов, о которых говорится в Докладе.
Экспертизе может подлежать право субъекта нормотворчества вносить проект нормативного правового акта. Например, Прокурор Нижегородской области внес в Законодательное собрание Нижегородской области проект Закона Нижегородской области «О патриотическом воспитании в Нижегородской области». В то же время Устав Нижегородской области ограничивает право законодательной инициативы Прокурора Нижегородской области до «предметов своего ведения», поэтому права на внесение соответствующего законопроекта он не имел. Кроме того, было обнаружено, что содержание проекта Закона Нижегородской области «О патриотическом воспитании в Нижегородской области» слабо согласуется с полномочиями Нижегородской области как субъекта Российской Федерации. В проекте основная масса мероприятий сведена к военно-патриотическому воспитанию, что в соответствии со статьей 71 Конституции отнесено к исключительному ведению Российской Федерации: вопросы войны и мира (п. «к»), оборона и безопасность (п. «м»), определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (п. «н»), государственные награды и почетные звания Российской Федерации (п. «с»), федеральная государственная служба (п. «т»), к которой в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» отнесена в том числе военная служба.
Не оспаривая значимость темы патриотизма (греч. patris — Родина, Отечество), обычно понимаемого как «любовь к Родине, преданность Отечеству и своему народу»1, а также как «привязанность к месту своего рождения или месту жительства»,2 эксперты подчеркнули — официально утверждается, что «в стране в основном создана система патриотического воспитания граждан»3, успешно реализуется комплекс правовых, нормативных, организационных, методических, исследовательских и информационных общероссийских и межрегиональных мероприятий по дальнейшему развитию и совершенствованию системы патриотического воспитания граждан, направленных на становление патриотизма в качестве нравственной основы формирования их активной жизненной позиции в рамках Государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011 —2015 годы»4.
В некоторых случаях сформирован необходимый «пакет» документов, но предметом экспертизы должен быть не только сам проект, но и прилагаемые документы. Например, предметом экспертизы стали пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование проекта постановления Законодательного собрания Нижегородской области «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Законодательного Собрания Нижегородской области проекта федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязательного временного отстранения лиц, замещающих должности государственной гражданской службы и муниципальной службы, в случае привлечения в качестве подозреваемого или обвиняемого в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, а также преступления в сфере экономики и (или) преступления против государственной власти независимо от категории преступления”», который был внесен депутатом В.А. Булановым (далее — проект постановления ОЗС и проект Федерального закона).
Идея, отраженная в пояснительной записке к проекту Федерального закона, внешне привлекательна и соответствует концепции совершенствования управления государственной и муниципальной службой. Например, статья 3 проекта Федерального закона предлагает устранить пробел в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», которым в настоящее время не предусмотрено оснований для отстранения муниципального служаще-
1 Современный толковый словарь русского языка / гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2004. С. 499.
2 Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2003. С. 612.
3 См.: Введение Государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011—2015 годы». Утверждена постановлением Правительства РФ от 5 октября 2010 г. № 795 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 41, ч. 2, ст. 5250.
4 Утверждена постановлением Правительства РФ от 5 октября 2010 г. № 795 и является продолжением государственных программ «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2001—2005 годы» и «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006—2010 годы».
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
го от замещаемой должности. В то же время проект Федерального закона имеет три существенных недостатка.
Во-первых, предлагаемое статьей 1 проекта Федерального закона дополнение в статью 114 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) предполагает существенное ограничение прав граждан, признанных Конституцией Российской Федерации. Временное отстранение от должности применяется не автоматически и императивно, а по определенной процедуре — по мотивированному ходатайству следователя (дознавателя) назначается судом. Этим обеспечивается правило — ограничение прав и свобод человека и гражданина, признаваемых Конституцией Российской Федерации, осуществляется в судебном порядке, чем подозреваемым в совершении преступления гарантируется возможность оспорить применение данной меры уголовно-процессуального принуждения. Правовая природа временного отстранения от должности неоднократно была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации1, обоснованным признан именно судебный порядок ограничения прав граждан на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ), свободу труда, включая свободу распоряжаться своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ). Заметим, что проблемы применения временного отстранения от должности достаточно подробно изучены в теории уголовного процесса2, разъяснены в Методических рекомендациях Генеральной прокуратуры Российской Федерации3.
Проектом Федерального закона, по сути, предлагается отменить презумпцию невиновности в отношении государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, подозреваемых в совершении преступления. Представляется, что провозглашенные в статье 49 Конституции Российской Федерации ценности не подлежат «размену» на не очень конкретную задачу сохранить «авторитет соответствующих служб в глазах населения» (цитата из пояснительной записки к проекту Федерального закона).
Во-вторых, в проекте Федерального закона изначально сужен предмет правового регулирования только до отношений, связанных с прохождением государственной гражданской службы и муниципальной службы.
С одной стороны, действительно, понятие «должностные лица» в современной России раскрывается по- разному. На обывательском уровне ряд понятий, такие как «чиновник», «начальник», «должностное лицо», нередко воспринимается как синонимы, и при этом не всегда имеет значение сфера деятельности лица, организационно-правовая форма органа (ветвь власти) или организации, в которой оно (лицо) выполняет должностные обязанности. В праве понятие «должностные лица» не имеет единой дефиниции в различных (например, в КоАП РФ и УК РФ), а иногда и в одной отрасли права (в Уголовном кодексе Российской Федерации понятие «должностное лицо» различается в зависимости от группы уголовных преступлений) и в правовой доктрине. Небезынтересно, что в международном праве также не достигнуто единообразия в применяемой терминологии: в одном случае — «публичные должностные лица», в другом — «государственные должностные лица»4 и иные вариации. В свою очередь, может существенно различаться само содержание понятия, например, в пункте «а» статьи 2 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003) дано наиболее полное понятие «публичное должностное лицо».
Но с другой стороны, очевидно, что должны существовать основания для отстранения от замещаемой должности не только государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, но государственных служащих, проходящих службу иных видов, а также лиц, замещающих государствен-
1 См., например: По запросу Мурманской областной Думы о проверке конституционности частей первой и второй статьи 114 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 18 сентября 2014 г. № 1872-О; Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Щербинина Алексея Валерьевича на нарушение его конституционных прав положениями части третьей статьи 50, части шестой статьи 114, пункта 8 части второй статьи 131 и части второй статьи 248 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 17 октября 2006 г. № 429-О.
2 См, например: Колоколов Н.А. Временное отстранение от должности // ЭЖ- Юрист. 2015. № 26. С. 11; Бикмиев Р. Процессуальные сроки рассмотрения ходатайств органов предварительного следствия и дознания о временном отстранении подозреваемого или обвиняемого от должности // Уголовное право. 2014. № 4. С. 75—79; Сорокина Ю. Процедура отстранения от должности директора в случае предполагаемого, но недоказанного воровства // Трудовое право. 2013. № 10. С. 71—84; Денисов А. Комментарий к статье Юлии Сорокиной «Процедура отстранения от должности директора в случае предполагаемого, но недоказанного воровства» // Трудовое право. 2013. № 11. С. 116—119; Михайлова О.Е. Иные меры процессуального принуждения в уголовном судопроизводстве России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2009; Багаутдинов Ф. Временное отстранение обвиняемого от должности // Законность. 2003. № 4.
3 См.: О направлении Методических рекомендаций «Основания и порядок применения временного отстранения от должности, наложения ареста на имущество и ценные бумаги, денежного взыскания»: письмо Генпрокуратуры России от 30 марта 2004 г. № 36-12-04.
4 См., например: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Принят 12.12.1996 Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН).
Лаврентьев А.Р. Культура экспертизы нормативного материала
383
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и лиц, замещающих муниципальные должности.
Например, в Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, установленный Указом Президента РФ от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации», включено 44 государственные должности Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» утвержден Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, в который внесено 17 должностей. При этом в каждом из 85 субъектов Российской Федерации на основании названного указа устанавливается собственный перечень государственных должностей субъектов Российской Федерации. Например, в Нижегородской области Перечень государственных должностей Нижегородской области приведен в приложении 1 к Закону Нижегородской области от 30 декабря 2005 года № 225-З «О государственных должностях Нижегородской области и Реестре должностей государственной гражданской службы Нижегородской области» и в него включены 24 государственные должности Нижегородской области.
Вопрос о государственных и муниципальных служащих не менее сложен, чем вопрос о перечнях государственных должностей Российской Федерации и государственных должностей субъектов Российской Федерации, поскольку правовое регулирование государственной службы и муниципальной службы в силу требований статьи 12 Конституции Российской Федерации различно: приняты Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». При этом собирательным является само понятие «государственная служба Российской Федерации», в систему которой включено несколько видов государственной службы:
— государственная гражданская служба, которая, в свою очередь подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации;
— военная служба;
— правоохранительная служба (с 1 января 2016 г. — государственная служба иных видов1).
Часть 1 статьи 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной
службы Российской Федерации» закрепляет в качестве принципа построения и функционирования системы государственной службы «взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы». Поэтому статья 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» согласуется со статьей 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Но единого перечня должностей государственной службы и муниципальной службы не существует — для каждой разновидности службы на каждом уровне правового регулирования (соответственно: федеральном, в субъектах Российской Федерации и на муниципальном) — это отдельные перечни.
Более того, считаем, что специальные основания для отстранения от замещаемой должности (как вариант — выполнения обязанностей) должны существовать и для лиц, которые работают в организациях, выполняющих публично значимые функции (внебюджетные фонды, государственные корпорации, Центральном Банке Российской Федерации, государственных и муниципальных предприятиях, государственных и муниципальных учреждениях и организациях), а также для негосударственных субъектов, привлекаемых для выполнения государственных и муниципальных функций (адвокатура, нотариат, общественные палаты, субъекты общественного контроля, лица, участвующие в охране общественного порядка, независимые эксперты — члены конкурсных и аттестационных комиссий, представители общественности в квалификационных коллегиях судей и т. п.).
В-третьих, в финансово-экономическом обосновании к проекту Федерального закона заявлено, что его «принятие... не потребует увеличение расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета», но это не соответствует действительности, поскольку согласно части 1 статьи 131 УПК РФ процессуальными издержками являются связанные с производством по уголовному делу расходы, которые возмещаются за счет средств федерального бюджета либо средств участников уголовного судопроизводства. К процессуальным издержкам пункт 8 части 2 статьи 131 УПК РФ относит ежемесячное государственное пособие, выплачиваемое обвиняемому, временно отстраненному от должности в порядке, установленном частью 1 статьи 114 УПК РФ. В этих целях разработано постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012 года № 1240 «О порядке и размере возме-
1 В соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона “О таможенном регулировании в Российской Федерации”».
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
щения процессуальных издержек, связанных с производством по уголовному делу, издержек в связи с рассмотрением гражданского дела, а также расходов в связи с выполнением требований Конституционного Суда Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых актов Совета Министров РСФСР и Правительства Российской Федерации». Финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с реализацией постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012 года № 1240 осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год на содержание судов и государственных органов, наделенных полномочиями по производству дознания и предварительного следствия1.
Предметом экспертизы может стать не только наименование законопроекта, но и название электронного файла. Например, проект Закона Нижегородской области «О безнадзорных животных на территории Нижегородской области», внесенный летом 2015 года в Законодательное собрание Нижегородской области депутатом Законодательного собрания Нижегородской области А.Ф. Табачниковым (далее — проект Закона), был размещен в электронном виде в папке с названием «Законопроект собаки», который недвусмысленно свидетельствует о целях разработки документа. В заключении2 было указано на ошибочность избранной концепции. По вопросам проекта Закона на момент его внесения уже был принят специальный закон области3. Более того, название проекта Закона не соответствовало его содержанию, исходя из содержания, более точным является «Об обращении с безнадзорными животными на территории Нижегородской области».
При этом пункт 6 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ предоставляет возможность наделения органов местного самоуправления данными полномочиями, «с передачей... необходимых материальных и финансовых ресурсов». Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусмотрен главой 4 Федерального закона № 131-ФЗ. В Нижегородской области практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями применяется4, в том числе по названным вопросам. Следовательно, было целесообразно внести изменения в Закон Нижегородской области от 3 октября 2013 года № 129-З «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных», чем разрабатывать новый проект Закона. Тем не менее, Закон Нижегородской области от 28 сентября 2015 года № 136- З «О безнадзорных животных на территории Нижегородской области»5 был принят, но и Закон Нижегородской области от 3 октября 2013 года № 129- З не отменен.
Принятый и вступивший в силу закон также может быть предметом экспертизы. 4 октября 2015 года вступил в силу Закон Нижегородской области от 1 апреля 2015 года № 44-З «Об обеспечении тишины и покоя граждан на территории Нижегородской области» (далее — Закон). В заключении6 было отмечено,
1 См. об этом подробнее: О праве участвующих в уголовном судопроизводстве граждан на своевременное получение ежемесячного государственного пособия подозреваемому или обвиняемому в связи с временным отстранением от должности: письмо Минфина России от 25 июня 2014 г. № 08-05-09/30877.
2 Подготовлено с участием студенток 2 курса факультета подготовки специалистов для судебной системы ПФ РГУП Гущиной В.П., Морозовой Е.С.
3 См.: О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных: закон Нижегородской области от 3 октября 2013 г. № 129-З.
4 См.: О наделении органов местного самоуправления Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства: закон Нижегородской области от 11 ноября 2005 г. № 176-З; О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области образования: закон Нижегородской области от 21 октября 2005 г. № 140-З; О наделении органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей: закон Нижегородской области от 3 ноября 2006 г. № 133-З; О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: закон Нижегородской области от 3 ноября 2006 г. № 134-З; О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области государственными полномочиями по осуществлению денежных выплат и выплат вознаграждения отдельным категориям граждан: закон Нижегородской области от 7 сентября 2007 г. № 121-З; О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан: закон Нижегородской области от 7 сентября 2007 г. № 125-З; О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями в области жилищных отношений: закон Нижегородской области от 30 сентября 2008 г. № 116-З и др.
5 Нижегородские новости. 2015. 13 октября.
6 Подготовлено с участием студентов 3 курса факультета подготовки специалистов для судебной системы ПФ РГУП Мошонкина А.Д., Никулиной В.М.
Лаврентьев А.Р. Культура экспертизы нормативного материала
385
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
что Закон по форме соответствует требованиям Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года № 8-ФЗ «О нормативных правовых актах Нижегородской области», однако его содержание повлечет, на наш взгляд, возникновение непреодолимых проблем в правоприменительной практике:
1. Идея обеспечения тишины и покоя граждан актуальна, но можно ли ее решить путем издания данного Закона? Содержание Закона состоит исключительно из запретов — такой метод правового регулирования вряд ли можно назвать эффективным. Заметим, ранее попытки регламентировать специальным законом тишину и покой граждан предпринимались как в субъектах Российской Федерации, так и на федеральном уровне1, однако не получили поддержки научной общественности, экспертного сообщества2, Правительства России3 и субъектов Российской Федерации4.
2. Закон не содержит ключевых дефиниций понятий «тишина граждан» и «покой граждан». В то же время, в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» дано более полное регулирование «благоприятных условий жизнедеятельности населения», включая перечисление «факторов среды обитания», к которым отнесены «биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные), химические, физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения), социальные (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и иные факторы среды обитания, которые оказывают или могут оказывать воздействие на человека и (или) состояние здоровья будущих поколений» (абз. 4 ст. 1), по каждому из факторов утверждены санитарные нормы и правила5, распределены полномочия органов власти разных уровней (ст. 5 и 6) и предусмотрен механизм реализации (основные (ст. 50) и специальные (ст. 51) права при выявлении правонарушений уполномоченных должностных лиц и пр.), данные нормы применяются, о чем свидетельствует судебная практика высших судов6 и судов Нижегородской области7.
Вероятно «беспокойство» гражданам может доставить негативное воздействие не только на один орган чувств — слух. К примеру, запахи также могут нарушать покой граждан, ведь не существует запретов в интерпретации понятия «покой» и каждый может субъективно его разъяснять. «...Запах (odour): органолептическая характеристика, воспринимаемая органом обоняния при вдыхании некоторых летучих ароматических веществ...»8. Не случайно статья 12 Федерального закона от 23 февраля ля 2013 года № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» регламентирует «географию» действия запретов курения табака на отдельных территориях. На наш взгляд, нарушить покой граждан помимо оказания воздействия на органы слуха могут также воздействия на зрительные, обонятельные, осязательные органы чувств. Эти воздействия не предусмотрены в Законе.
1 Например: О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях»: проект Федерального закона № 227207-4 (дополнить ст. 20.1.1 «Нарушение покоя граждан в ночное время»); О нарушениях покоя и тишины в ночное время и защите здоровья граждан от вредных шумовых воздействий: проект Федерального закона № 393059-4 (в 2007 году).
2 Отрицательное заключение на проект Закона Нижегородской области «Об обеспечении покоя граждан и тишины в ночное время на территории Нижегородской области» было рассмотрено в декабре 2012 года на заседании Научно-консультативного совета при Законодательном собрании Нижегородской области.
3 Официальный отзыв на проект Федерального закона № 393059-4 «О нарушениях покоя и тишины в ночное время и защите здоровья граждан от вредных шумовых воздействий»: письмо Правительства РФ от 15 августа 2007 г. № 3304п-П12.
4 Отзыв на проект федерального закона № 393059-4 «О нарушениях покоя и тишины в ночное время и защите здоровья граждан от вредных шумовых воздействий», утвержденный постановлением Московской городской Думы от 21 марта 2007 г. № 49.
5 См., например: СНиП 23—03—2003 «Защита от шума» (утверждены приказом Минрегиона России от 28 декабря 2010 г. № 38) на основе ГОСТ 12.1.023—80 ССБТ. Шум. Методы установления значений шумовых характеристик стационарных машин; ГОСТ 27296—87 Защита от шума в строительстве. Звукоизоляция ограждающих конструкций. Методы измерения; ГОСТ 30691—2001 (ИСО 4871—96) Шум машин. Заявление и контроль значений шумовых характеристик; ГОСТ 31295.2—2005 (ИСО 9613—2.1996) Шум. Затухание звука при распространении на местности. Часть 2. Общий метод расчета; ГОСТ Р 53187—2008 Акустика. Шумовой мониторинг городских территорий; СанПиН 2.1.2.2645—10 Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях. Утверждены постановлением Роспотребнадзора от 10 июня 2010 г. № 64; СН 2.2.4/2.1.8.562—96 Шум на рабочих местах. В помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки (утверждены постановлением Госкомсанэпиднадзора России от 31 октября 1996 г. № 36); СП 54.13330.2011 «СНиП 31—01—2003. Здания жилые многоквартирные» (утверждены приказом Минрегиона РФ от 24 декабря 2010 г. № 778).
6 Например: Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21 марта 2012 г. № 88-АПГ12-1; обзор судебной практики Верховного Суда РФ за 4 квартал 2011 г. (утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 14 марта 2012 г.).
7 Например: определение Нижегородского областного суда от 8 декабря 2009 г. № 33-9282; определение Нижегородского областного суда от 19 июня 2007 г. по делу № 33-2615.
8 Органолептический анализ. Словарь. ГОСТ Р ИСО 5492—2005. Утв. приказом Ростехрегупирования от 29 декабря 2005 г. № 491-ст.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
3. В статье 2 Закона предложена крайне сложная система исчисления периодов времени, в течение которых вводится режим обеспечения тишины и покоя граждан (см. таблицу), которая, с учетом ежедневных «тихих часов» предполагает, что в Нижегородской области названные в статье 4 Закона действия (бездействие) нельзя совершать большую часть времени: из 8760 часов в год (168 часов в неделю) ограничения распространяются на 4490 часов (84,5 часа в неделю). В дополнение введено четыре новых варианта исчисления «ночного времени», отличных от применяемых в федеральном законодательстве1 и в законодательстве Нижегородской области2.
Таблица
Исчисление «ночного времени» в статье 2 Закона Нижегородской области от 1 апреля 2015 года № 44-З «Об обеспечении тишины и покоя граждан на территории Нижегородской области»
№ п/п Период ночного времени Оговорка (при наличии)
Начало Окон- чание Продолжи- тельность
1 23 7 8 С воскресенья на понедельник и с установленных федеральным законодательством нерабочих праздничных дней на рабочие дни
2 22 7 9 С понедельника по пятницу включительно
3 23 10 11 Суббота, воскресенье и установленные федеральным законодательством нерабочие праздничные дни
4 22 10 12 С пятницы на субботу и с предпраздничного дня на установленные федеральным законодательством нерабочие праздничные дни
4. Предполагается, что Закон должен действовать на всей территории Нижегородской области, однако статья 3 ограничивает перечень «объектов, на которых обеспечивается тишина и покой граждан». Это явное противоречие заявленных целей (преамбула Закона) территории, на которую распространяется административный режим.
5. Статья 4 Закона содержит требования, обеспечивающие соблюдение тишины и покоя, которые представляют собой исчерпывающий перечень звуковых воздействий, способных нарушить тишину и покой граждан.
Звук — это волнообразно распространяющееся колебательное движение материальных частиц упругой среды, воспринимаемое органами слуха, слуховое ощущение, вызываемое таким движением; мелодия, напев; простейший членораздельный элемент речи с присущими ему акустическими свойствами; наименьший структурный элемент, обладающий определенной высотой, громкостью, длительностью, тембром (в музыке). Существуют синонимы слову «звук»: тон, звон, гром, грохот, гудение, дребезжание, журчание, плеск, скрип, шорох, топот, всхрап, конвергент, звонок, дробь, писк, топотня, удар, ропот, скрежет, свист и др. Таким образом, статья 4 Закона ограничивает только семь видов звуков из множества.
6. Стоит обратить внимание, что виды звуковых воздействий также различны, они могут и не зависеть от человека (например, естественные звуки природной среды). По природе возникновения акустические шумы делят на механические, аэродинамические, электромагнитные, гидравлические, поэтому можно утверждать, что шум — негативное звуковое воздействие, которое возникает вследствие внешних раздражителей, а также источников, вызывающих вибрацию. Неакустические шумы — это радиоэлектронные шумы, тепловое излучение Земли, звуковые аномалии. Очевидно, что Закон затронул только часть акустических шумов, хотя неакустические также являются потенциальными источниками нарушения тишины и покоя граждан.
1 См.: ст. 96 Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ; п. 21 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ; ст. 1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».
2 См.: Ч. 1 ст. 2.9 (розничная продажа алкогольной продукции для потребления не на месте покупки запрещена с 22.00 до 8.00), ч. 2 и ч. 2.3 ст. 2.9 (розничная продажа алкогольной продукции для потребления на месте покупки запрещена с 22.00 до 10.00) Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. № 34-З; п. 3 ст. 1 Закона Нижегородской области от 9 марта 2010 г. № 23-З «Об ограничении пребывания детей в общественных местах на территории Нижегородской области» (в весенне-летний период (с 1 апреля по 31 октября) — с 23.00 до 6.00, в осенне-зимний период (с 1 ноября по 31 марта) — с 22.00 до 6.00); п. 41 ст. 2 Закона Нижегородской области от 10 сентября 2010 г. № 144-З «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области».
Лаврентьев А.Р. Культура экспертизы нормативного материала
387
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Также не определены критерии «громкости» звука для установления факта нарушения тишины и покоя граждан. В то же время можно измерять:
— интенсивность звука — исследуется при помощи измерения амплитуды звуковой волны — наибольшей величины звукового давления при сгущениях и разряжениях1 — как поток звуковой энергии в определенном направлении через поверхность, перпендикулярную к этому направлению, деленный на площадь этой поверхности;2
— звуковое давление — переменная составляющая давления воздуха или газа, возникающая в результате звуковых колебаний, Па...3
Таким образом, закон не обладает комплексом характеристик, позволяющих дать оценку тому или иному звуковому воздействию. А формулировки: «громкие» (п. 1 ст. 4 Закона), «повышенная громкость» (п. 3 ст. 4 Закона) выступают разновидностью коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «в» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, — юридико-лингвистическая неопределенность.
7. Режим обеспечения тишины и покоя граждан — один из видов административных режимов, введение которого должно осуществляться комплексно, включая описание всех элементов механизма предупреждения нарушений, их выявления, пресечения, привлечения виновных к ответственности, ликвидации и (или) минимизации негативных последствий правонарушений и иных вопросов введения режима: субъекты выявления нарушений, способы фиксации нарушений, субъекты возбуждения дел об административных правонарушениях (в настоящее время, насколько известно, соглашение о взаимодействии между Правительством Нижегородской области и ГУ МВД России по Нижегородской области не заключено и, соответственно, основной субъект пресечения административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 года № 34- З, — полиция — не «работает» по данным правонарушениям) и т. п.
В заключении сформулирован вывод: содержание Закона Нижегородской области от 1 апреля 2015 года № 44-З «Об обеспечении тишины и покоя граждан на территории Нижегородской области» должно быть существенно изменено либо Закон следует отменить.
Экспертиза может быть проведена как по просьбе заинтересованного субъекта, так и по инициативе эксперта. В указанный период времени было подготовлено четыре инициативных экспертных заключения на проекты федеральных законов:
— заключение4 по результатам обсуждения5 проекта Федерального закона «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть)», внесенного депутатами Государ-
1 Пособие по охране труда главному инженеру ДРСУ (ДЭП). Утв. Распоряжением Минтранса России от 29 января 2003 г. № ОС-36-р.
2 Государственная система обеспечения единства измерений. Измерения гидроакустические. Термины и определения. Р 50.2.037—2004. Утв. постановлением Госстандарта России от 11 февраля 2004 г. № 55-ст.
3 СН 2.2.4/2.1.8.562—96. 2.2.4. Физические факторы производственной среды. 2.1.8. Физические факторы окружающей природной среды. Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки. Санитарные нормы. Утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора России от 31 октября 1996 г. № 36.
4 Подготовлено на основе выступлений: Галанова А.С., доцента кафедры государственно-правовых дисциплин ПФ РГУП, канд. юрид. наук, доцента; Красильниковой Н.А., руководителя аппарата комитета Законодательного собрания Нижегородской области по информационной политике, регламенту и вопросам развития гражданского общества; Кучерука И.В., доцента кафедры государственно-правовых дисциплин ПФ РГУП; Лаврентьева А.Р., заведующего кафедрой государственно-правовых дисциплин ПФ РГУП, канд. юрид. наук, доцента; Ларионова В.П., начальника государственно-правового управления Законодательного собрания Нижегородской области; Макарейко Н.В., профессора кафедры государственно-правовых дисциплин ПФ РГУП, докторанта адъюнктуры (докторантуры) Нижегородской академии МВД России, канд. юрид. наук, доцента; Несвита Е.А., доцента кафедры административного, финансового и информационного права Нижегородского института управления РАНХиГС, канд. юрид. наук; Ремизова П.В., старшего преподавателя кафедры административного права и процесса Нижегородской академии МВД России, канд. юрид. наук; Степанова Д.В., руководителя аппарата комитета Законодательного собрания Нижегородской области по вопросам государственной власти и местного самоуправления; Субботина А.М., начальника кафедры административного права и процесса Нижегородской академии МВД России, канд. юрид. наук; Тищенко С.В., заведующая кафедрой экологического, земельного и градостроительного права ННГАСУ, доцента кафедры государственно-правовых дисциплин ПФ РГУП, канд. юрид. наук, доцента; Трусова Н.А., начальника кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России, доцента кафедры государственно-правовых дисциплин ПФ РГУП, канд. юрид. наук, доцента; Тютина Д.В., заместителя председателя Арбитражного суда ВолгоВятского округа, доцента кафедры государственно-правовых дисциплин ПФ РГУП, канд. юрид. наук; Федосина А.С., доцента кафедры государственно-правовых дисциплин ПФ РГУП, канд. юрид. наук; Фролова С.В., профессора кафедры государственно-правовых дисциплин ПФ РГУП, канд. юрид. наук, доцента.
5 Состоялось в ПФ РГУП 5 марта 2015 г. на секции «Проблемы теории и практики применения государственного принуждения в изменяющемся мире» в рамках международной научно-практической конференции «Государство и право в изменяющемся мире».
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ственной Думы А.А. Агеевым, Д.Ф. Вяткиным, В.Н. Плигиным, в котором на основе подробного изучения формы и содержания был сделан вывод: концепция проекта Федерального закона ошибочна и не может быть рекомендована для принятия Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, — предлагаемые нововведения можно реализовать путем внесения изменений в действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях1. Однако концепция не только не была изменена, а, напротив, под эту концепцию изменена и Особенная часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и новая редакция Кодекса Российской Федерации об административных правонарушенияхвынесена на общественное обсуждение2;
— заключение по проекту Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», разработанного Минюстом России, который был вынесен на общественное обсуждение 26 декабря 2014 года3. В заключении было резюмировано: факт разработки Минюстом России проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» следует безусловно поддержать, однако концепция проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», его структура и содержание требуют существенной переработки в соответствии с замечаниями, указанными в настоящем заключении4, и в том виде, в котором проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» вынесен на общественное обсуждение, он не может быть рекомендован Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации для принятия;
— заключение по проекту Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации», разработанного Минэкономразвития России. Проект разработан Минэкономразвития России в рамках концепции административной реформы и направлен на достижение целей, заявленных в концепции указанного проекта Федерального закона. Согласившись с заявленными целями, попытка систематизации в одном нормативном правовом акте всех применяемых в Российской Федерации форм государственного и муниципального контроля и надзора признана в заключении крайне неудачной5;
— экспертное заключение6 на проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» (версия 03.09.2015), который был размещен 4 сентября 2015 года на сайте Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека для общественного обсуждения7. Интересно, что на обсуждение внесен только текст проекта Федерального закона, иные обязательные документы отсутствуют.
В соответствии с частью 1 статьи 105 Регламента Государственной Думы РФ от 22 января 1998 года при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть представлены:
а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта;
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;
в) перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;
г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат).
1 См.: Баранов В.М., Лаврентьев А.Р. Экспертное доктринальное заключение на проект Федерального закона «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть)», внесенный депутатами Государственной Думы А.А. Агеевым, Д.Ф. Вяткиным, В.Н. Плигиным (экспертное заключение) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2015. № 2 (30). С. 215—221.
2 URL: http://veche.duma.gov.rU/laws/kodeks-rossiyskoy-federatsii-ob-administrativnih-pravonarusheniyah/profile#
stage/1
3 URL: http://regulation.gov.ru/project/21982.html?point=view_project&stage=2&stage_id=15453
4 См. об этом подробнее: Баранов В.М., Красильникова Н.А., Лаврентьев А.Р. Инициативное экспертное заключение по проекту федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», разработанному Минюстом России (экспертное заключение) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2015. № 1 (29). С. 375—380.
5 См. подробнее: Баранов В.М., Лаврентьев А.Р., Трусов Н.А., Федосин А.С. Экспертное заключение независимой доктринальной антикоррупционной экспертизы по проекту федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» (экспертное заключение) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2015. № 1 (29). С. 381—384.
6 Подготовлено на основе материалов, предоставленных начальником кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России, канд. юрид. наук, доцентом Н.А. Трусовым.
7 URL: http://president-sovet.ru/presscenter/news/read/2686/
Лаврентьев А.Р. Культура экспертизы нормативного материала
389
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
В открытых источниках отсутствует информация о причинах разработки проекта Федерального закона, которым предлагается заменить действующий Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ). Федеральный закон № 59-ФЗ является одним из самых стабильных федеральных законов — за прошедшее с момента его принятия время было внесено 6 изменений федеральными законами, в том числе во исполнение постановления Конституционного Суда РФ. Сравнительно-правовой анализ Федерального закона № 59-ФЗ и проекта Федерального закона позволяет сделать ряд промежуточных выводов:
1) объем текста проекта Федерального закона почти в два раза больше Федерального закона №59-ФЗ: соответственно 25 и 18 статей (39 433 и 20 140 печатных знаков), при этом структура во-многом дублируется;
2) увеличение объема текста проекта Федерального закона необъяснимо привело не к сокращению, а к увеличению отсылочных норм — их более 60! В Федеральном законе № 59-ФЗ их всего 21;
3) в проекте Федерального закона сформулировано 27 дефиниций «против» 5 в Федеральном законе № 59-ФЗ, однако частота использования указанных терминов (более половины используются 7 и менее раз, а один термин использован только один раз — в самой дефинитивной норме!) в тексте проекта Федерального закона заставляет усомниться в целесообразности формулирования всех специальных юридических дефиниций;
4) в проекте Федерального закона сделана попытка более четко закрепить сроки порядка рассмотрения обращений граждан. Однако количество сроков выросло в три раза (с 9 до 20), но не учтены специальные сроки (см. об этом ниже) и есть не конкретизированные сроки (например, срок введения данных в единую систему обработки и хранения обращений). Отмечаем, что в проекте Федерального закона не достигнуто единообразия установления сроков: в одних случаях — цифрами (ст. 7, 13, 14, 15, 17), в других — словами (ст. 10, 12). В сравнении с Федеральным законом № 59-ФЗ большинство сроков сокращено. В то же время, полагаем, сокращение сроков, измеряемых в проекте Федерального закона «рабочими днями», не приведет к фактическому сокращению сроков рассмотрения обращений граждан. Кроме того, «переход» с календарного порядка исчисления сроков на иной вызовет больше трудностей в правоприменительной практике (например, предельный срок в 20 рабочих дней может быть как 28 календарными днями, так и может «вырасти» до более 30 календарных дней).
Обращает на себя внимание тот факт, что в проекте Федерального закона оказались не учтены положения статьи 4 Федерального закона от 24 ноября 2014 года № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым в Федеральном законе № 59-ФЗ были введены сокращенные (по сравнению с обычным порядком) сроки переадресации обращения, содержащего информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, и его рассмотрения — 5 и 20 дней соответственно (против 7 и 30 в обычном порядке);
5) к настоящим новеллам проекта Федерального закона можно отнести попытку специальной регламентации так называемых «публичных обращений», «электронных обращений», а также введения особого порядка «единой системы обработки и хранения обращений», который предложено разработать Правительству Российской Федерации.
Изложенное позволило заключить, что принятие проекта Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» нецелесообразно, некоторые отраженные в нем нововведения могут быть реализованы путем внесения изменения и дополнений в действующий Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Приведенные примеры доказывают эффективность разработанного Научно-консультативным советом при Законодательном собрании Нижегородской области Положения о порядке комплексной научной экспертизы законов, их проектов и концепций, постановлений и проектов Законодательного Собрания.
390
Юридическая техника. 2016. № 10
