CC BY
48
Круглый стол по теме «Конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы»1 (обзор)
The round table on the theme «Constitutional (charter) court of the Russian Federation: status, problems, prospects» (review)
24 марта 2016 года в Нижегородской академии МВД России кафедрой конституционного и международного права был проведен круглый стол по теме «Конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы». В мероприятии приняли участие представители Законодательного собрания Нижегородской области, Молодежного парламента при Законодательном собрании Нижегородской области, Молодежной избирательной комиссии Нижегородской области, преподаватели и студенты нижегородских вузов, курсанты и члены научного кружка кафедры. Ведущим (модератором) «круглого стола» выступил Лаврентьев Александр Рудольфович, профессор кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук, доцент.
Открыл круглый стол с приветственными словами, представлением присутствующих и пояснением регламента мероприятия, в том числе апробированием комплекса для электронного голосования «VOTUM», Н.А. Трусов — начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
А.Р. Лаврентьев акцентировал внимание участников круглого стола на необычном формате не только по регламенту, теме мероприятия для Нижегородской академии МВД России, но и на том, что основными докладчиками будут выступать студенты. Хорошо, что в стенах Нижегородской академии МВД России, где была, есть и остается самая мощная школа права в нашей области, обсуждаются вопросы, связанные с возможностью продвижения молодежных инициатив.
Е.С. Морозова2 представила основной доклад по теме круглого стола. На основе анализа практики субъектов Российской Федерации, где сформирована правовая основа для конституци-
1 Справка: в настоящее время в 24 субъектах Российской Федерации приняты законы о конституционных (уставных) судах (см. таблицу 1), конституционные (уставные) суды созданы и функционируют в 17 субъектах Российской Федерации.
Пункт 4 части 1 статьи 21 Устава Нижегородской области предусматривает, что наряду с иными органами «систему органов государственной власти в области составляют... мировые судьи и Уставный суд Нижегородской области». Часть 2 статьи 52 Устава Нижегородской области устанавливает: «Для рассмотрения соответствия законов области, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления Уставу области, а также для толкования Устава области законом области может быть создан Уставный суд Нижегородской области». Таким образом, Устав Нижегородской области предполагает наличие Уставного суда Нижегородской области.
Ранее, в 2000 году, Проект закона Нижегородской области «Об Уставном суде Нижегородской области» в порядке законодательной инициативы депутатов Д. И. Беднякова и А. А. Козерадского был предметом рассмотрения в Законодательном собрании Нижегородской области. На проект закона были получены в целом положительные отзывы Полномочного представителя Президента РФ, Прокуратуры Нижегородской области, ГУ Минюста России по Нижегородской области, Управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ в Нижегородской области, Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа, Нижегородского областного суда. Однако проект Закона не был принят Законодательным Собранием Нижегородской области.
23 апреля 2012 года в Приволжском филиале Российской академии правосудия (в настоящее время — университете) прошло выездное заседание Научно-консультативного совета при Законодательном собрании Нижегородской области — круглый стол на тему «Уставный суд Нижегородской области: проблемы и перспективы правового регулирования», на котором присутствовали члены Научно-консультативного совета при Законодательном собрании Нижегородской области, депутаты и работники аппарата Законодательного собрания Нижегородской области, автор Проекта закона Нижегородской области «Об Уставном суде Нижегородской области» — Д.И. Бедняков, представители судейского сообщества Нижегородской области, Управления Судебного департамента при Верховном Суде России в Нижегородской области и ГУ Минюста по Нижегородской области, преподаватели и студенты. Было признано целесообразным доработать Проект закона Нижегородской области «Об Уставном суде Нижегородской области».
2 Студентка Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия, член общественной молодежной комиссии при Молодежном парламенте Нижегородской области.
онных (уставных) судов (см. таблицу 1) и где они действуют, представила серию аргументов в пользу создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: правовые аргументы — возможность создания данных судов предусмотрена статьей 27 Федерального Конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»; правоприменительные — на сегодня конституционные (уставные) суды действуют в 17 субъектах Российской Федерации (12 республик, 3 области и 1 город федерального значения — Санкт-Петербург); прикладные — эти суды разрешают не только вопросы права (в их числе споры о компетенции на муниципальном уровне, толкование основных законов, предварительный нормоконтроль), они способствуют формированию институтов гражданского общества, росту правовой культуры населения; институциональные — создание Уставного суда Нижегородской области позволит завершить процесс формирования основных институтов судебной власти региона; организационные — в Нижегородской области создана мощная юридическая школа, а значит, есть и высококвалифицированные кадры для Уставного суда и его аппарата.
Таблица 1
Правовая и экономическая основы конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
а о
я о
-о 00 3
I (И
с
о
а ф
с
(И
£
о &
№ п/п Субъект Российской Федерации Правовая основа организации суда Требования к судьям Расходы из бюджета субъекта Российской Федерации (тыс. руб.)
Количество Срок полномочий Предельный возраст
1 Республика Башкортостан Закон Республики Башкортостан от 27.10.1992 № ВС-13/7 5 12 65 19 229,00
2 Республика Татарстан Закон РТ от 22.12.1992 № 1708-Х!! 6 10 65 25 350,2
3 Республика Бурятия Закон Республики Бурятия от 25.10.1994 № 42-! 5 5 65 8 873,6
4 Республика Коми Закон Республики Коми от 31.10.1994 № 7-РЗ 5 бессрочно 70 19 551,40
5 Республика Адыгея Закон Республики Адыгея от 17.06.1996 № 11 3 12 65 8 230,90
6 Свердловская область Закон от 60.05.1997 № 29-оз 5 6 65 43 772,00
7 Ханты - Ман -сийский автономный округ Закон ХМАО от 22.09.1997 № 43-оз 5 8 65 Действие приостановлено
8 Кабардино-Балкарская республика Закон Кабардино-Балкарской Республики от 12.12.1997 № 38-РЗ 5 бессрочно 70 15 098,60
9 С а н к т -Петербург Закон от 05.06.2000 № 241-21 7 6 70 86 011,20
10 Калининград-ска 12я об-лас13ть Закон Калининградской области от 02.10.2000 № 247 5 12 65 18 209,77
11 Республика Северная Осетия — Алания Закон Республики Северная Осетия — Алания от 15.06.2001 № 17-РЗ 5 5 70 16 395,00
12 Республика Ингушетия Конституционный закон Республики Ингушетия от 28.12.2001 № 10-РКЗ 5 10 65 13 251,00
13 Москва Закон г. Москвы от 13.02.2002 № 10 5 4 - ?
14 Республика Саха (Якутия) Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 16-з № 363-11 7 15 70 31 886,00
15 Республика Тыва Конституционный закон Республики Тыва от 04.01.2003 № 1300 ВХ-1 5 6 22 647,0
16 Карачево-Черкесская Республика Закон Карачаево-Черкесской Республики от 21.06.2004 № 5-РЗ 5 8 65 ?
17 Республика Карелия Закон Республики Карелия от 07.07.2004 № 790-ЗРК 5 3 года, затем — бессрочно отсылка к фед. закону 11 325,00
18 Чеченская республика Конституционный Закон Чеченской Республики от 24.05.2006 № 2-РКЗ 5 бессрочно 70 ?
19 Московская область Закон Московской области от 26.09.2006 № 153/2006-ОЗ 7 10 70 Закон не вступил в силу
20 Самарская область Закон Самарской области от 01.12.2006 № 145-ГД 5 8 70 Действие приостановлено
21 Республика Дагестан Закон Республики Дагестан от 02.02.2010 № 8 5 бессрочно 70 17 284,00
22 Челябинская область Закон Челябинской области от 27.10.2011 № 220-ЗО 5 12 70 24 109,00
23 Иркутская область Закон Иркутской области от 28.11.2014 № 135-ОЗ 5 10 70 Суд пока не сформирован
На вопрос В.В. Аврамцева1 о статистике по принятым конституционными (уставными) судами решений Е.С. Морозова представила обобщенные сведения (таблица 2).
Таблица 2
Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
№ Субъект Решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ
п/п Российской Федера- 2014 год 2015 год Всего за вре- Все реше-
ции мя деятельности суда ния за время функци-
Поста- Опре- Поста- Опре- Поста- Опре- онирования
новле- деле- новле- деле- новле- деле- суда
ния ния ния ния ния ния
1 Республика Дагестан 1 2 1 1 25 45 70 (1991—2015)
2 Республика Башкортостан - 8 2 10 32 92 124 (1992—2015)
3 Республика Саха (Якутия) 2 9 4 9 133 18 152 (1992—2015)
4 Кабардино-Балкарская Республика - 1 1 - 16 16 34 (1994—2015)
5 Республика Карелия 4 5 2 7 117 44 165 (1994—2016)
1 Заместитель директора Нижегородского института управления РАНХиГС, кандидат психологических наук.
6 Республика Адыгея - 2 - 3 32 44 81 (1997—2015)
7 Свердловская область 5 1 5 2 111 111 222 (1998—2015)
8 Республика Марий Эл 4 - 2 2 22 8 30 (1999—2015)
9 Санкт-Петербург 2 11 3 9 63 200 263 (2000—2015)
10 Республика Татарстан 4 12 5 18 65 107 172 (2000—2015)
11 Республика Северная Осетия — Алания 5 3 3 5 41 35 76 (2002—2015)
12 Республика Тыва 1 - - - 20 6 26 (2003—2015)
13 Калининградская область 9 74 11 69 78 323 401 (2003—2015)
14 Чеченская Республика - - - - - - -
15 Республика Коми 2 2 4 3 42 14 56 (2009—2015)
16 Республика Ингушетия 3 5 1 2 11 26 50 (2010—2016)
Д.В. Степанов1 подробнее остановился на истории обсуждаемого вопроса. Федеральный Конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрел наличие конституционных (уставных) судов, однако решение об их создании было отдано на усмотрение субъектам Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации только начинали «писать» свои конституции и уставы. В целях обеспечения единства правового пространства конституционные (уставные) суды и выступили инструментом защиты принимаемых субъектами Российской Федерации решений. Обратил внимание, что основная масса конституционных (уставных) судов создана в республиках. В Нижегородской области данная проблематика актуализирована с 1999 года, а в 2000 году появился Проект закона Нижегородской области, основанный на модельном законе «Об уставном суде субъектов Российской Федерации». Данный Проект закона Нижегородской области был обсужден 28 ноября 2000 года на депутатских слушаниях с участием всех заинтересованных сторон. Однако комплекс проблем финансового, юридического, организационного характера, а также нерешенные вопросы разграничения подведомственности дел судов общей юрисдикции и Уставного суда области привели к отложению рассмотрения данного законопроекта. Кроме того, в 2000 году Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу России Проект федерального закона с наименованием «Об административных судах в Российской Федерации». Поэтому практически 15 лет мы обсуждаем тему создания Уставного суда Нижегородской области. Выявлены две основные проблемы: адекватность финансирования и компетенция Уставного суда. Компетенция Уставного суда производна от регионального законодательства. 400 отраслевых федеральных законов дают субъектам Российской Федерации даже в рамках предметов совместного ведения, установленных статьей 72 Конституции России, компетенцию по остаточному принципу. В настоящее время объем компетенции субъектов Российской Федерации постоянно расширяется (например, реформа местного самоуправления, которая произошла в 2014 году), а значит, теперь региональный законодатель действительно может регулировать целый блок вопросов самостоятельно и в этом плане возникают вопросы, связанные с необходимостью разрешения в том числе спорных моментов по предмету уставного регулирования.
А.Р. Лаврентьев попросил прокомментировать — хоть ожидаемый Федеральный закон «Об административных судах» не принят, но вступил в силу Кодекс административного судопроизвод-
1 Руководитель аппарата комитета Законодательного собрания Нижегородской области по вопросам государственной власти и местного самоуправления.
ства Российской Федерации — это может изменить отношение к теме Уставного суда в области? Д.В. Степанов, пояснил, что основная задача Уставного суда области — рассмотрение вопросов о соответствии Уставу Нижегородской области нормативных актов области и актов местного самоуправления, но за последние пять лет таких судебных споров было около десятка. Есть вопросы о компетенции и правах сторон при рассмотрении дел, включая право обратиться в Уставный суд...
Н.А. Красильникова1 напомнила, что новая редакция Устава Нижегородской области действует с 2005 года и возникал вопрос о необходимости регулирования «спящей» нормы. Один аспект этого вопроса — наличие, роль и место Уставного суда области в системе органов государственной власти, в том числе в Нижегородской области. А второй связан исключительно с независимостью данного суда и его компетенций.
В.В. Аврамцев систематизировал аргументацию «за» и «против» создания Уставного суда Нижегородской области (см. таблицу 3) и изложил дополнительный аргумент в его пользу — возможность разрешать все возникающие вопросы, «что называется, не выходя за рамки региона». Но жизненный опыт подсказывает, что тут основные проблемы — в реализации. Это проблемы, свойственные всем живым людям (эмоции, личные конфликты), это система гарантий (например, чтоб судья уставного суда мог спокойно отказать и губернатору и депутату), это формирование уровня правосознания как у органов, так и у граждан, наконец, готовность органов власти к открытости. «Уставный суд имеет право на существование, но мы должны знать, что в конечном итоге конкретному гражданину будет жить лучше».
Таблица 3
Аргументы и контраргументы по Проекту закона Нижегородской области «Об Уставном суде Нижегородской области»
Основные аргументы «за» Проект закона Нижегородской области «Об Уставном суде Нижегородской области» Контраргументы «против» Проекта Закона Нижегородской области «Об Уставном суде Нижегородской области»
Наличие Уставного суда Нижегородской области предусмотрено Уставом Нижегородской области Из 83 субъектов Российской Федерации менее чем в половине предусмотрены, а созданы только в 21
Уставный суд Нижегородской области — дополнительный инструмент защиты прав и свобод человека и гражданина в области В 2000 году в Законодательное собрание Проект закона был внесен, проводились публичные слушания, тогда решили такой суд не создавать
Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи — составляющие судебной ветви власти субъектов Российской Федерации, поэтому нужно «достроить» эту ветвь в Нижегородской области Существующая судебная система эффективно работает и новый суд не требуется
Следует подождать принятия Федерального закона «Об административных судах» и создания соответствующих судов
В ряде субъектов Российской Федерации, где конституционные (уставные) суды созданы, они работают очень эффективно и не только по принятию судебных актов, но и по иным вопросам: правового просвещения, толкования законов субъекта и др. В некоторых субъектах Российской Федерации приостановили деятельность уставных (конституционных) судов (Ханты-Мансийский автономный округ, Самарская область), в Республики Мордовия — отказались от него
У Уставного суда Нижегородской области есть исключительные полномочия: толкование Устава области; споры о компетенции органов власти области; вопросы соответствия Уставу области иных актов области и муниципальных правовых актов; предварительный нормоконтроль и др. Не ясна компетенция Уставного суда Нижегородской области — предмет его деятельности
В Нижегородской области законодательная и исполнительная власть живут «в гармонии» и конфликтов между ними нет
1 Руководитель аппарата комитета Законодательного Собрания Нижегородской области по информационной политике, регламенту и вопросам развития институтов гражданского общества.
Конституционные (уставные) суды, как правило, созданы в «сильных», значимых субъектах Российской Федерации Как правило, такие суды создают национально-государственные субъекты Российской Федерации — республики как дополнительный инструмент защиты своего суверенитета
Наличие конституционного (уставного) суда в субъекте Российской Федерации — это вопрос престижа, показатель имиджа, фактор повышения инвестиционной привлекательности
В Нижегородской области есть мощная научная юридическая школа для формирования эффективного Уставного суда области
Затраты на содержание уставных (конституционных) судов субъектов Российской Федерации известны (в 2011 году минимальные затраты в Республике Адыгея — 8,3 млн руб., максимальные в Санкт-Петербурге — 86 млн руб.) и в отношении с другими институтами власти несущественны. Кроме того, «дешевое правосудие слишком дорого обходится» Содержание Уставного суда дорого для бюджета, в котором недостаточно средств для мировой юстиции и решения других насущных проблем
Минимальная численность судей уставных (конституционных) судов субъектов Российской Федерации — 3 (Республика Адыгея), максимальная — 7 (Санкт-Петербург) Помимо судей в составе суда предусматриваются работники аппарата суда — это дополнительные затраты бюджета
В.А. Спирин1 разъяснил участникам круглого стола предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации формы участия граждан в законотворчестве. На федеральном уровне в числе субъектов права законодательной инициативы, перечисленных в части 1 статьи 104 Конституции России, граждане не указаны. Следовательно, граждане могут действовать либо через других субъектов права законодательной инициативы, либо через специализированный ресурс «Российская общественная инициатива». Механизм реализации «Российской общественной инициативы» не дает большой уверенности в реальной возможности внести законодательную инициативу. Часть 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» закрепляет, что право законодательной инициативы граждан может быть предусмотрено на региональном уровне. В большинстве субъектов Российской Федерации требования к реализации данного права завышены. Но в Нижегородской области правом законодательной инициативы для обязательного рассмотрения в Законодательном собрании обладает группа граждан, которой удалось в поддержку инициативы собрать 2 тыс. подписей граждан, проживающих постоянно в Нижегородской области. Поэтому у нижегородцев есть возможность внесения законодательной инициативы граждан и несколько инициатив уже было реализовано.
Н.А. Красильникова разъяснила участникам круглого стола порядок реализации гражданами законодательной инициативы в Законодательном собрании Нижегородской области. Высказалась за формирование Уставного суда области и акцентировала внимание на потенциальной возможности внесения Проекта закона Нижегородской области «Об Уставном суде Нижегородской области», предложенного для обсуждения участникам круглого стола, в порядке законодательной инициативы граждан. Рассказав о проектах в области законотворчества, реализованных при активной роли молодежи (правовое регулирование общественного контроля в области, защиты детей от информации, вредной для их здоровья, праздничные и памятные даты области), призвала курсантов и студентов продвигать идею круглого стола.
Участники круглого стола активно обсуждали основные доклады, обменивались репликами, аргументами и контраргументами по вопросам сущности и деталей функционирования конституционных (уставных) судов, перспектив разработки Проекта закона Нижегородской области «Об Уставном суде Нижегородской области» и возможности его внесения в Законодательное собра-
1 Заместитель председателя Молодежной избирательной комиссии Нижегородской области, студент Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия.
ние области в порядке законодательной инициативы граждан. В завершение круглого стола было проведено повторное голосование с использованием комплекса для электронного голосования «VOTUM», итоги голосования «ДО» и «ПОСЛЕ» обсуждения темы приведены в таблице 4.
Таблица 4
Итоги голосования по теме «круглого стола» с использованием комплекса для электронного голосования <^ОТУМ»
№ п/п Вопросы, заданные участникам круглого стола Итоги голосования
ДО обсуждения ПОСЛЕ обсуждения
ДА НЕТ ДА НЕТ
1 Являются ли конституционные (уставные) суды необходимым элементом судебной системы России? 52 33 58 33
2 Оправданы ли затраты на содержание конституционных (уставных) судов? 48 52 60 30
3 Необходим ли Нижегородской области закон «Об Устав -ном суде Нижегородской области»? 30 50 64 32
4 Допускаете ли возможность внесения проекта закона «Об Уставном суде Нижегородской области» в порядке законодательной инициативе граждан? 50 33 40 54
5 Есть ли перспективы у Уставного суда Нижегородской области? 65 24 66 30
Составители: кандидат юридических наук, доцент Н.А. Трусов;
кандидат юридических наук, доцент А.Р. Лаврентьев
