CC BY
86
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Т.В. Касаева
Касаева Татьяна Викторовна — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Саратовского государственного социально-экономического института Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова
Цивилизованный лоббизм в аспекте взаимодействия общественных и государственных интересов*
Явление лоббизма приобрело довольно неоднозначную оценку в общественном сознании, оно наделяется как позитивными, так и негативными чертами. Если говорить о последних, то, как правило, данный термин приобретает сугубо отрицательное звучание, чем-то напоминающее «коррупцию», «протекционизм», «подкуп». И, нужно отметить, не без оснований. Иначе как можно объяснить, например, принятие Правительством РФ постановления от 6 мая 2004 года № 231 »Об утверждении размеров средних разовых доз наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 228, 2281 и 229 УК РФ», которое ввело в оборот понятие «средней разовой дозы наркотических средств и психотропных веществ». В результате этого в Москве смертность выросла в 3,5 раза, в Санкт-Петербурге — в 3 раза, а в Екатеринбурге смертность достигла уровня, в 9 раз превышающего показатели 2003 года1. Как отмечают В.А. Толстик и Н.А. Трусов, нет сомнений в том, что данное постановление было пролоббировано мафиозными структурами, занимающимися контрабандой наркотиков, так как именно оно фактически развязало руки мелким наркоторговцам, которые теперь могли носить с собой до целого грамма наркотиков и в случае задержания отделывались небольшим штрафом за хранение2. Под давлением общественности российское правительство и законодатель были вынуждены пересмотреть постановление и отказаться от «средних разовых доз»3, значительно ужесточив при этом ответственность за указанные преступления4.
Крайним выражением противоправного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, угрозы, насилие, в результате чего принимаются управленческие решения в интересах определенных групп или лиц. В числе негативных последствий воздействия лоббизма на общество и политическую систему страны необходимо выделить: 1) создание препятствий стабильной и оперативной государственной деятельности, что связано с постоянным перераспределением бюджета; 2) опасность для демократических устоев общества, превращение демократических институтов в мощный инструмент влияния отдельных групп интересов; 3) рост социальной напряженности в связи с более высокой результативностью лоббизма экономических субъектов по сравнению с другими группами интересов; 4) субъективная интерпретация информации, поставляемой государственным органам; 5) лоббистские мероприятия выступают в определенных условиях и в форме проявления социальной несправедливости.
Как показывает социальная практика, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (главным образом ввиду финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, разбалансировать интересы, содействовать росту социальной напряженности. Так, например, Д.А. Медведев, будучи первым заместителем Председателя Правительства РФ, указывал, что «упорядочению дел в рыбной отрасли сильно мешают различные лоббистские структуры, влияние которых постоянно ощущает на себе правительство»5.
* Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ, проект № 13-03-00352.
1 URL: http://Newsinfo.ru/news 2006/news 1247731
2 См.: ТолстикВ.А., Трусов Н.А. Борьба за содержание права. Н. Новгород, 2008. С. 162.
3 См.: О внесении изменений в статью 228 Уголовного кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу абзаца второго статьи 3 Федерального закона «О внесени крупного и изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»: федеральный закон от 5 января 2006 г. // Собрание законодательства РФ. 2006. № 2, ст. 176.
4 См.: Об утверждении крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 228, 2281 и 229 Уголовного кодекса Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 7 февраля 2006 г. // Российская газета. 2006. 11 февраля. Данное постановление уменьшило количество наркотиков, которые можно безнаказанно хранить и употреблять, а также значительно снизило размер веса наркотиков, при обнаружении которого действуют санкции указанных статей.
5 На частную удочку // Российская газета. 2006. 26 сентября.
Касаева Т.В. Цивилизованный лоббизм в аспекте взаимодействия общественных...
289
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Именно благодаря подобной практике давления в целях принятия конкретных правотворческих решений формируется отрицательное отношение к лоббизму. Вместе с тем, представление о лоббизме только как о деструктивном явлении односторонне.
Позитивный характер лоббизма выражается в его характеристике как здорового, нормального явления, выступающего в качестве необходимого института демократического процесса. Лоббизм как система организационного оформления, выражения и представительства разнообразных групповых интересов столь же неотъемлемый элемент общества, как и сами разнообразные групповые интересы, представители которых настойчиво стремятся привлечь к себе внимание властей. В этом смысле лоббизм есть форма законного влияния групп давления на принятие управленческих решений правотворческими органами с целью удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований слоев граждан и т. п.)1.
К позитивным результатам воздействия лоббизма принято относить: 1) придание органам власти больше гибкости и динамики путем оказания влияния на государственные решения; 2) содействие развитию демократических традиций; реализация конституционных прав граждан на участие в управлении государственными делами; мобилизация общественной поддержки или оппозиция законопроектам; 3) сохранение равновесия в обществе, нахождение точек соприкосновения и достижение компромиссов между различными субъектами лоббирования; 4) расширение информационной базы принимаемых решений, придание интересам различных групп большей значимости и актуальности; лоббизм является инструментом взаимодействия представительной и исполнительной властей2. Лоббирование также выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов. Исследователи отмечают, что лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который выносится на слушания, круглые столы, совещания и рабочие группы в различных органах власти3.
Положительной стороной лоббизма также является то, что цивилизованный и законный лоббизм «латает» разрывы между различными звеньями государственной системы, оттягивает часть финансовых ресурсов от криминального влияния на власть, при этом растет авторитет государства в глазах общества, сокращаются масштабы теневых перераспределительных процессов в обществе4. Учитывая, что государство в условиях становления рыночных отношений оставляет многие свои позиции в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, образовавшийся вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества. Общий демократический потенциал лоббизма в целом очевиден: при всей противоречивости совокупного влияния на парламент и правительство лоббисты вносят позитивный вклад в демократичность обсуждения и принятия решений, отражая многообразие социальных и политических интересов. Постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой изменений интересов гражданского общества обеспечивает взаимоприспособление и взаимодействие властей и общества5. Имея четкую правовую регламентацию, система лоббизма ограничивает факты произвола аппарата государственной власти, позволяет контролировать политический процесс обществом, способствует расширению круга его активных участников, ставит под контроль механизм взаимодействия групповых интересов и органов власти, создавая дополнительные преграды на пути коррупции.
Таким образом, говоря о сущностной характеристике лоббизма, следует отметить, что независимо от положительного или отрицательного восприятия лоббизма он должен являться предметом самого пристального научного изучения. Юридическая наука не может избирательно относиться к фактам, входящим в предмет их исследования по критерию их вредности или полезности. В этой связи следует присоединиться к точке зрения А.Ю. Калинина о том, что лоббирование как реально существующее политико-правовое явление должно рассматриваться отечественной теорией права в качестве одного из элементов механизма правового воздействия6.
Определенные наработки в данной области есть. В Общественной палате Российской Федерации 19 ноября 2012 года представители федеральных органов исполнительной власти, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, члены Общественной палаты РФ, представители НКО, ученые, заинтересованные эксперты и СМИ, участвовавшие в работе
1 См.: КотоминД.С. Влияние лоббистской деятельности на правотворческую практику в России // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сборник научных статей: материалы научнопрактической конференции, состоявшейся 13—16 апреля 2009 г. В Российской академии правосудия / отв. ред. В.М. Сырых, М.А. Занина. М., 2010. С. 312.
2 См.: Бятиц М.В. Лоббизм в правотворческой деятельности // Правоведение. 1998. № 1. С. 49—50.
3 См.: БерлинА.Д., Григор Г.Э. Корпоративный лоббизм: теория и практика. М., 2005. С. 19.
4 См. там же. С. 18.
5 См.: Ильичева Л.Е. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти // Государственная служба. 2002. № 2. С. 110.
6 См.: Калинин А.Ю. Правообразование в России: понятийно-категориальный и структурно-функциональный состав (историко-правовое исследование): дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2010. С. 85.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
круглого стола «Формирование института продвижения общественных интересов: проблемы и перспективы», обсудили нормативное регулирование деятельности по продвижению общественных интересов, а также предложения рабочей группы по вопросам совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнес-сообщества и органов государственной власти Совета по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации по формированию института лоббизма в Российской Федерации.
В ходе заседания мнения участников о пользе принятия закона о лоббизме разделились. Президент фонда «Деловая перспектива» Д. Крылова выступила от имени критиков закона: «Самое опасное, что может быть — превращать лоббизм в бизнес. Этим мы отсекаем неплатежеспособные общественные группы из процесса принятия государственных решений»1.
Член Общественной палаты Российской Федерации Георгий Федоров, специалисты в области GR высказались за легализацию лоббизма. Заслуживает внимания, на наш взгляд, точка зрения депутата Государственной Думы Анатолия Выборного, согласно которой принципиально важным моментом при составлении закона о лоббизме необходимо определить грань, отделяющую легальный лоббизм от действий, влекущих уголовно-правовые последствия. Предлагается внести изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации с целью разграничения легального и коррупционного (теневого) лоббизма. И таким образом признать преступными коррупционные проявления, которые могут сопутствовать законной лоббистской деятельности: коррупционный фаворитизм, коррупционный про-тектицонизм, кикбэкинг (откат), непотизм. Данные уголовно-правовые меры позволят «развести» в общественном сознании легальный и преступный лоббизм. «Сегодня есть понимание того, что на «поле» лоббистской деятельности нужны четкие и ясные «правила игры». Лоббизм «де-факто» присутствует в нашей стране. Если лоббизм будет возведен в рамки правового поля, то это будет один из сильнейших ударов по главному тормозу развития нашего общества — коррупции»2.
Развитый механизм согласования различных позиций и интересов призван помочь принятию взвешенных государственных решений. К формам лоббирования принято относить: участие в заседаниях комитетов и комиссий Федерального собрания; работа в экспертных группах государственных органов; приглашение представителей органов власти на различные форумы политиков и предпринимателей; общественные слушания законопроектов; воздействие через общественное мнение и средства массовой информации; доклады политических и предпринимательских структур государственным органам.
Лоббизм, таким образом, помимо сферы политики и бизнеса все шире и энергичнее начинает использоваться государственными органами. Например, в составе администрации Президента есть два подразделения, представляющие интересы Президента в Государственной Думе и в Совете Федерации. Аналогичные подразделения есть в аппарате Правительства, а также во многих федеральных министерствах. Обсуждается вопрос о формах создания лоббистских групп при Федеральном Собрании и субъектами Федерации. Следует согласиться с В.Д. Гражданом в том, что лоббизм как управленческий феномен в России уже сложился3. Он показывает не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые места самой управленческой системы.
Задача заключается в том, чтобы его легальные формы поставить на правовую основу. Назрела острая необходимость вывести «теневой» отечественный лоббизм «на свет» и принять, наконец, федеральный закон «О правовом регулировании лоббистской деятельности». Лоббизм должен стать полноценным политико-правовым институтом, способствующим эффективному взаимодействию гражданского общества с государственными структурами.
1 URL: http://izvestia.ru/news/535454 (дата обращения: 22.11.2012).
2 Там же.
3 См.: Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. М., 2009. С. 523.
Касаева Т.В. Цивилизованный лоббизм в аспекте взаимодействия общественных...
291
