CC BY
55
7.4. ИНСТИТУТ «ЛОББИРОВАНИЯ»: ДВЕ СТОРОНЫ ОДНОЙ МЕДАЛИ
Шафиуллина Эльмира Алиевна, аспирант
Место учебы: ЧОУ ВО «Нижегородская правовая академия»
shafiullina.elmira@yandex.ru
Аннотация: в настоящей статье автор проводит анализ различных подходов к проблеме института «лоббирования», считает, что данный институт является одним из наиболее противоречивых форм влияния на юридические решения и приходит к выводу о том, что необходим системный подход в изучении лоббистской деятельности во всех его видах и проявлениях.
Ключевые слова: лоббирование, юридические решения, коррупция, социальные отношения, государство, общество, закон, государственные органы.
THE INSTITUTION OF «LOBBYING»: THE TWO SIDES OF THE SAME COIN
Safiullina Elmira A., graduate student Study place: Nizhny Novgorod law academy
shafiullina.elmira@yandex.ru
Abstract: the article discusses some of the most controversial forms of legal influence on decisions is the Institute of «lobby-ing». Today nobody can say whether there are such legal decisions would be taken by representatives of the government without influence on them by stakeholders.
Keywords: Technology, lobbying, and legal decisions.
На протяжении последних 25 лет в России происходили процессы формирования новых государственных и общественных институтов, которые в значительной степени привели к преобразованию всей системы социальных отношений.
Необходимо отметить, что на сегодняшний день в Российской Федерации одним из противоречивых социальных феноменов является институт «лоббирования», который воспринимается неоднозначно не только учеными, но и политиками.
Президент России В. В. Путин неоднократно обращает внимание на проблемы лоббистской деятельности. Так на встрече с уполномоченными по правам предпринимателей он предостерег омбудсменов от лоббирования и призвал «защищать пострадавших бизнесменов, не подменяя собой суд1», а в прямом эфире от 25 октября 2006 года, обращаясь к крупным бизнесменам лесной промышленности, он потребовал перестать лоббировать низкопошленный вывоз леса из России2.
Д. А. Медведев, будучи первым заместителем Председателя Правительства РФ, указывал, что «упорядочению дел в рыбной отрасли сильно мешают различные лоббистские структуры, влияние которых постоянно ощущает на себе правительство3».
Среди ученых-юристов сформировалось две противоположные точки зрения на институт лоббирования.
Одни из них связывают лоббизм с коррупцией и, следовательно, воспринимают его как негативное социально-политическое явление.
Так, Колосова Н. М. отмечает, что «коррупционный лоббизм представляет существенную угрозу национальной безопасности. Под коррупционным лоббизмом предлагается понимать использование уголовно и
1 Латухина К. Лоббировать нельзя // Российская газета. 2012. 12 октября.
2 См.: www.rzn.info/news-fedenal/russia;www.rian.ru/spravka/20061025/
3 На частную удочку // Российская газета. 2006. 26 сентября.
административно-наказуемых методов давления на органы государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц для отстаивания незаконных интересов4».
B. В. Субочев, в своих трудах затрагивает вопросы профессионального лоббизма «чем ниже находится уровень власти (федеральный уровень субъекта федерации, муниципальный), тем откровение становятся лоббистские методы, тем чаще они имеют все шансы преступить грань закона5».
C. О. Доспан по этому поводу пишет «зачастую и государственные решения формируются и реализуются в интересах одного или нескольких субъектов, обладающих значительными финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами. В таком случае государственная политика будет иметь частичный, фрагментарный характер и не будет решать те актуальные задачи, которые стоят перед государством и обществом, так как общественные интересы будут заменяться частными6».
Другие ученые воспринимают институт «лоббизма» как естественное, позитивное явления политической, экономической и социальной жизни страны, как механизм, защищающий конституционные права и свободы граждан.
В. В. Лазарев полагает, что «лоббизм следует свя-
4 Колосова Н.М. Лоббизм и коррупция//Журнал российского права № 2 (206) 2014. С. 54-55.
5 Субочев В. В. Лоббизм как особое средство процессуально-правового регулирования // Формирование навыков решения сложных этических ситуаций на основе устойчивых этических ориентиров и моделей решения этических коллизий в профессиональной деятельности и коммуникации сотрудников органов и учреждений юстиции: Материалы международной молодежной научной школы (г. Москва, 18 сентября 2012 г.) / Российский новый университет. - М., 2012. - С. 55-73.
6 Доспан С. О. Проблема лоббизма в государственной политике в условиях модернизации России: - Санкт-Петербург, 2014. - С.3. 208 с.
Шафиуллина Э. А.
ИНСТИТУТ «ЛОББИРОВАНИЯ»: ДВЕ СТОРОНЫ ОДНОЙ МЕДАЛИ
зывать с принятием любых властных решений в любом государственном органе7».
По мнению В. А. Толстика и Н. А. Трусова «лоббизм является одним из высокоэффективных способов борьбы за содержание права». При этом они отмечает, что в подавляющем большинстве случаев целью лоббистской деятельности является не обеспечение торжества общечеловеческих ценностей, а последовательное отстаивание узкокорпоративных (корыстных) интересов8».
Вторая точка зрения достаточно редко встречается в периодической печати, а также в заявлениях высших государственных чиновников, что не позволяет говорить о наметившейся тенденции к отказу от понимания обществом термина «лоббизм» как синонима коррупции и взяточничества.
Чем обусловлена такая диаметрально противоположная оценка лоббизма в России? Как нам представляется, причина кроется в противоречивой природе самой лоббистской деятельности.
Комплексный анализ лоббизма позволяет выявить его положительные и отрицательные стороны.
К «плюсам» лоббизма можно отнести следующее его особенности:
Во-первых, влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ним, придает им большую динамику и гибкость. Если рассматривать вопрос в плоскости реализации принципа разделения властей, то каждая из ветвей может использовать то или иное лобби в своих интересах. Так, в Конгрессе США законодатели официально сотрудничают с лоббистскими кадрами определенных заинтересованных групп, что, бесспорно, только усиливает позиции законодательной власти;
Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику;
В-третьих, лоббизм создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма;
В-четвёртых, лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций, слоев и т.п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определённым выбором путей и средств подобного решения;
В-пятых, лоббизм применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям. При таком подходе, лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений в сфере политики и экономики;
В-шестых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых политико-правовых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на так называемые «кричащие» проблемы;
7 Лазарев В. В. Лоббирование правотворческих решений // Юридическая техника. 2014. № 8. С. 216.
8 Толстик В. А., Трусов Н. А. Правотворческое лоббирование как средство борьбы за содержание права // Юридическая техника. 2012. № 6. С. 553-555.
Посредством лоббирования интересам различных социальных групп и слоев придаётся большая злободневность, актуальность, социальная значимость, а властные структуры в приоритетном, оперативном и более полном их удовлетворении. То есть лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов;
В-седьмых, лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому взаимодействие министерских лоббистов и лоббистов парламентских комитетов только на пользу дела, оно лишено корыстного интереса и вполне укладывается в рамки реальной политической жизни;
В-восьмых, лоббизм можно оценивать и как универсальное средство достижения компромисса, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порою диаметрально противоположные интересы своих «хозяев» (государственных, классовых, частных и т.п.), как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь, в конце концов, стержень лоббизма -взаимовыгодное сотрудничество.
В качестве негативных сторон лоббистской деятельности можно отметить следующее:
Во-первых, она может стать инструментом приоритетного удовлетворения частных интересов в ущерб интересам государственным, служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения «специальных интересов».
Во-вторых, выступает иногда проводником не правового воздействия на государственные органы, в данном случае речь уже идет о преступных видах лоббизма (взяточничестве, коррупции и т.п.), которые «подтачивают» фундамент государственной власти;
В-третьих, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» принципа народовластия в обществе, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп;
В-четвертых, лоббистские мероприятия выступают в определённых условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку и содействовать росту социальной напряжённости;
В-пятых, лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно полезных интересов, сопутствуя осуществлению интересов власть имущих;
В-шестых, это средство, иногда существенно мешает осуществлению стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета, на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п;
В-седьмых, лоббизм может использоваться и в бо-
лее «прозаичных» целях - как инструмент обогащения политических элит.
Несмотря на негативные оценки лоббизма отдельными политиками и учеными, значимость его в политике, экономике и социальной сфере современной России не только не ослабевает, но с каждым годом возрастает.
Следует отметить, что на сегодняшний день увеличивается роль лоббистов в обеспечении инноваций. Они ставят новые задачи не только перед предпринимателями, но в последнее время и перед политиками. Особенно это касается внедрения наукоемких технологий. Для достижения успеха лоббист должен обладать знаниями не только в области конкуренции маркетинга, коммуникаций, но в первую очередь политических наук, права, финансов, экономики, социологии и психологии9.
В развитых странах на услуги лоббистов, умеющих эффективно применять технологии лоббирования для принятия необходимых юридических решений, ежегодно тратятся миллиарды долларов.
По оценке Национального союза, в России в настоящее время насчитывается 10-12 тыс. лоббистов10. Использование технологий лоббирования на принятие государственными органами всех уровней юридических решений стало приобретать массовый характер. «Бюджет российского рынка лоббизма оценивается в 100 млрд рублей11».
Сейчас российские лоббисты, а так же иностранные компании, осуществляющие данную деятельность, находятся в теневом поле. Руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти И. Голова считает, что «законодательное закрепление института лоббизма позволит им работать открыто и обнародовать информацию о своей деятельности12».
Мы поддерживаем эту точку зрения и полагаем, что официальное признание деятельности лоббистов, законодательное установление «правила игры» в этой сфере, по которым можно влиять на принятие решений государственными органами, позволит сделать данную деятельность понятной и прозрачной для общества. В России закона о лоббизме пока нет, хотя такие попытки предпринимались неоднократно. Именно непрозрачность лоббистской деятельности способствует злоупотреблениям и преступлениям коррупционной направленности.
Мы считаем, что лоббизм несет в себе больше пользы для общества, чем вреда, и законодательное оформление данного политико-правового института позволит придать ему большую социально-полезную направленность, чем сейчас. Законодательное урегулирование института лоббизма позволит открыть и сделать прозрачной определенную часть механизма принятия юридических решений, что уменьшит их коррупционность.
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может употребляться как на благо всего общества, так и в «узких» интересах. Всё зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут направить лоббизм в позитивное или негативное русло. Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимо нали-
9 Аравина Т. И., Кузнецов Ю. Ю. Лоббизм: национальные образы и степень социальной приемлемости http://ecsocman.hse.ru (дата обращения 23.07.2015)
10 Воронина Ю. Конверты уходят в прошлое // Российская газета. 2015. 23 июня.
11 Воронина Ю. Конверты уходят в прошлое // Российская газета. 2015. 23 июня.
12 Голова И. Лоббизм станет законным // Российская газета. 2014. 20 мая.
чие следующих условий:
- реальное действие демократических институтов и норм;
- экономическая и политическая стабильность;
- свобода средств массовой информации;
- устойчивое гражданское общество.
Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах.
В условиях же экономического, политического и духовного кризиса, непредсказуемости, когда каждый слой, класс, группа стремятся «урвать» именно «сейчас», лоббизм выходит из цивилизованных рамок и начинает проявлять свои уродливые, негативные черты.
Основным способом изменения данной его направленности является законодательное регулирование лоббистской деятельности, что позволит создать основу для легального, цивилизованного лоббирования и вывести часть лоббистских отношений из тени. И пока лоббистская деятельность не будет поставлена посредством закона под государственный и общественный контроль.
Учитывая вышесказанное, мы приходим к выводу о том, что необходим системный подход в изучении лоббистской деятельности во всех ее проявлениях. Несмотря на явную неточность современного использования термина «лоббирование», можно очертить некоторые строгие границы этого понятия:
1. лоббирование связано лишь с принятием государственных решений. Решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, могут также быть подвержены влиянию интересов, определенных заинтересованных групп, однако такое влияние не принято называть лоббизмом;
2. все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние. Многие действия или события могут оказать влияние на процесс принятия юридических решений, но если они не вызваны желанием оказать влияние, то это не лоббизм;
3. лоббирование подразумевает наличие посредника или представителя как связующего звена между группой граждан страны и государственными, официальными лицами. Гражданин, который по своему волеизъявлению и пользуясь доступными ему средствами, стремится повлиять на чиновника, не может считаться лоббистом.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 87,71%.
Список литературы:
1. Аравина Т. И., Кузнецов Ю. Ю. Лоббизм: национальные образы и степень социальной приемлемости http://ecsocman.hse.ru (дата обращения 23.07.2015)
2. Воронина Ю. Конверты уходят в прошлое // Российская газета. 2015. 23 июня.
3. Голова И. Лоббизм станет законным // Российская газета. 2014. 20 мая.
4. Доспан С. О. Проблема лоббизма в государственной политике в условиях модернизации России: - Санкт-Петербург, 2014.- 208 с.
5. Лазарев В. В. Лоббирование правотворческих решений // Юридическая техника. 2014. № 8. С. 216.
6. Колосова Н. М. Лоббизм и коррупция//Журнал российского права № 2 (206) 2014. С. 54-55.
7. Латухина К. Лоббировать нельзя // Российская газета. 2012. 12 октября.
8. На частную удочку // Российская газета. 2006. 26 сентября.
9. Субочев В. В. Лоббизм как особое средство процессуально-правового регулирования // Формирование навыков решения сложных этических ситуаций на основе
Шафиуллина Э. А.
ИНСТИТУТ «ЛОББИРОВАНИЯ»: ДВЕ СТОРОНЫ ОДНОЙ МЕДАЛИ
устойчивых этических ориентиров и моделей решения этических коллизий в профессиональной деятельности и коммуникации сотрудников органов и учреждений юстиции : Материалы международной молодежной научной школы (г. Москва, 18 сентября 2012 г.) / Российский новый университет. - М., 2012. - С. 55-73.
10. Толстик В. А., Трусов Н. А. Правотворческое лоббирование как средство борьбы за содержание права // Юридическая техника. 2012. № 6. С. 553-555.
11. www.rzn.info/news-federal/russia;www.rian.ru/spravka/ 20061025/
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью «Институт «лоббирования»: две стороны одной медали», подготовленную Шафиуллиной Эльмирой Алиевной, аспирантом кафедры теории и истории государства и права Нижегородской правовой академии Научная статья Э.А. Шафиуллиной «Институт «лоббирования»: две стороны одной медали» носит актуальный характер, так как само явление лоббизма воспринимается в политологической и юридической научной литературе неоднозначно и противоречиво.
В статье предпринята попытка убедить читателя в том, что институт «лоббирования» нельзя воспринимать только как
позитивное или только как негативное политико-правовое явление. В зависимости от того в каких социально-экономических и политических условиях используется это средство урегулирования интересов различных социальных групп и политических элит институт «лоббирования» может приносить как пользу так и вред.
Автор вполне обоснованно полагает, что применительно к условиям современного российского общества институт «лоббирования» является естественным и позитивным явлением при условии его законодательного урегулирования. Именно это обстоятельство позволяет сделать лоббистскую деятельность «прозрачной и понятной для общества». Трудно с этим не согласиться.
Полагаем, что статья Э.А. Шафиуллиной, представляет интерес для научного сообщества и послужит дополнительным стимулом к позитивному восприятию института «лоббирования» и его законодательного закрепления.
Статья может быть рекомендована к опубликованию в научном издании.
Заведующий кафедрой теории и истории государства и права Нижегородской правовой академии, кандидат юридических наук
А.В. Никитин
