CC BY
27
УДК 328.184:316.25 (470+571)
Подхомутникова Марина Викторовна
кандидат политических наук.Кубанский государственный университет, преподаватель кафедры истории и культурологии marina_podhomutn@mail .ru Podhomutnikova Marina Viktorovna candidate. political science, University professor the Department of history and Culturology Kuban State University marina_podhomutn@mail .ru
Институционализация лоббирования в политической системе Российской Федерации
Institutionalization of lobbying in the political system of the Russian Federation
Аннотация. Статья посвящена институционализации лоббирования в политической системе России. В ней отмечается, что официальное признание института лоббизма в России способствовало бы в определенной степени оптимизации социально-экономического развития страны, стабильности общества, выстраиванию более цивилизованных отношений между властью, бизнесом и обществом.
Ключевые слова: лоббизм, лоббистская деятельность, институционализация, бизнес, власть.
Annotation. The article is devoted to the institutionalization of lobbying in the political system of Russia. It notes that the official recognition of the Institute of lobbyism in Russia would to a certain degree of optimization of socio-economic development of the country, the stability of society, to foster more civilized relations between government, business and society.
Keywords: lobbying, lobbying activities, institutionalization,business, power.
Институционализация лоббирования в политической системе РФ продвигается сложно, так как институты лоббирования фактически созданы в рамках «неформальной» институционализации и выполняют свои функции в политической системе. Более того, со стороны институтов исполнительной власти существование лоббирования признается и в рамках реального политического процесса.
Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда существуют два необходимых условия: большое многообразие интересов в обществе, возникающее вследствие его социальной дифференциации; расширение доступа к власти на основе политического плюрализма, что характерно, прежде всего, для демократических режимов. О необходимости разработать цивилизованную систему лоббирования в РФ начали говорить в 1991г.
Сегодня к теме лоббирования возвращаются все чаще и чаще. В ноябре 2003г. на съезде Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Президент РФ В. В. Путин высказался достаточно жестко: «Промышленная политика России в современных условиях есть не что иное, как лоббирование через госструктуры интересов одного бизнеса в ущерб другому... Все сводится к тому, кто и сколько даст денег» [1]. Тогда же эксперты Госдумы и Института государства и права РАН подготовили законопроект о создании специальных лоббистских организаций. Они, по мысли авторов, должны регистрироваться в Минюсте, после чего получали право аккредитовать своих представителей в органах власти. Но юридической нормой этот документ так и не стал.
В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы сразу, возникает проблема очередности, приоритета осуществления тех или иных интересов. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства с целью переориентации политики в свою пользу, стимулировать его, принимать выгодные для себя управленческие решения. Именно в этих условиях активизировались лоббисты нового образца, которые посредством давления на власть стали участвовать в распределении высокорентабельных ресурсов - путем получения экспортных сырьевых лицензий, участия в чековой приватизации, в залоговых аукционах и т.п. В результате жесткого лоббирования своих интересов в период перехода экономики на новые рыночные отношения было создано большинство сегодняшних российских состояний.
Нельзя, однако, сказать, что отношения бизнеса с властью сегодня в России полностью и безнадежно парализованы коррупцией. Постепенно их коррупционная составляющая вытесняется законной альтернативой - использованием легальных механизмов взаимодействия, таких как лоббизм, участие в политической жизни страны через выборы, финансирование партий и т.д. Именно в пользу этих механизмов уже сегодня склоняется выбор бизнес-сообщества. По данным аналитического отчета ВЦИОМ 2007 г. «Состояние делового климата в России» их считают наиболее эффективными 47% опрошенных против 34%, отдающих предпочтение нелегальным способам [2].
В 2010 г. Кубанским государственным университетом был проведен экспертный опрос «Неформальные политические практики в современной России: проблемы институционализации». В результате проведенного исследования выяснилось, что подавляющее большинство опрошенных (76,3%) не верят в то, что российское государство может быть независимым от лоббистского воздействия. 10,5% респондентов придерживаются противоположной точки зрения, а еще 10,3% затруднились ответить на этот вопрос.
Позиция экспертов в вопросе, какая из ветвей государственной власти в большей степени подвержена лоббистским действиям следующая: большая часть респондентов ответила, что и судебная, и исполнительная, и законодательная ветви власти в равной степени подвержены лоббистским действиям (39,5%). В то же время 28,9% участвующих в исследовании экспертов отмечают, что именно на законодательном уровне проявляется лоббирование заинтересованных групп. Судя по опросу, лоббистов приходится на исполнительные органы власти (23,7 %) . Продвижения интересов в органах судебной власти составляет, с точки зрения респондентов 2,6%. Полученные данные говорят о том, что большинство респондентов не верит в позитивные методы лоббирования. Объяснение этому, по-видимому, кроется в доверии лоббистской деятельности, которая всегда связывалась с деятельностью, направленной на представителей официальной власти. Негативизма в восприятии лоббизма добавляет и общее негативное восприятие таких понятий как «политика», «чиновник».
В 2012 г. ВЦИОМ подготовил годовой отчет "О состоянии делового климата в России" [3]. В ходе опроса выяснилось, что проблемами бизнеса, по мнению предпринимателей, являются отсутствие квалифицированных кадров (44% опрошенных), рост цен (38%) высокие административные барьеры (34,5%), избыточно высокие налоги (32,7%), коррупция в органах власти (31%) и низкое качество государственного управления (25,7%).
Несмотря на попытки перевести свои отношения с властью в плоскость закона, российские предприниматели тяготеют к личным контактам с представителями власти. Именно лоббизм, не противоречащий законодательству, привлекает наибольшее число предпринимателей, которые готовы к исключительно легальным отношениям с властью - об этом заявили 70% опрошенных.
Рассматривая взаимоотношения власти и бизнеса в Краснодарском крае, нельзя обойти проблему цивилизованного лоббизма, который может способствовать преодолению теневизации современного общества. 26 мая 1995г. Законодательным Собранием Краснодарского края был принят закон «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» [4], где есть раздел, посвященный лоббированию. Это редкий случай, когда в законе субъекта Федерации достаточно подробно, в нескольких статьях, расписано, что такое лоббирование. Гл. 7 ст. 38 вышеназванного закона гласит, что «лоббизм в правотворчестве края есть деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве; лоббизм в правотворчестве края подлежит правовому регулированию и допускается в порядке, формах и пределах, устанавливаемых федеральным законодательством и настоящим Законом». Ст. 39 говорит о порядке осуществления лоббистской деятельности в правотворческих органах края, которая осуществляется «...через официальных представителей общественных объединений при соответствующем правотворческом органе края; хозяйствующие субъекты осуществляют лоббистскую деятельность в правотворческих органах края через действующие или специально создаваемые в установленном законом порядке общественные объединения». То есть, в Краснодарском крае
это узаконенная практика. Но пока не реализуемая. Ведь ни одного лоббиста в краевом парламенте по сию пору не зарегистрировано. А закон предусматривает их регистрацию, то есть правовой коридор благодаря закону есть. Регистрация лоббистов и прозрачность этих отношений выполняют диагностическую функцию - важную для государственного управления.
Лоббизм можно оценивать по-разному, как широкое средство достижения компромисса, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных групп, так и проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы, служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества и т.д.
Таким образом, лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблен либо на благо всего общества, либо в узкопартийных, узкогрупповых и других корыстных интересах. Официальное признание института лоббизма в России способствовало бы в определенной степени оптимизации социально-экономического развития страны, стабильности общества, выстраиванию более цивилизованных отношений между властью, бизнесом и обществом. Главное преимущество лоббизма заключено в создании легитимных возможностей участия в выработке и принятии решений как наиболее заинтересованных общественных групп, так и высококомпетентных специалистов.
В этих условиях политические и экономические реформы сталкиваются с формированием нового для России политического института лоббизма. На сегодняшний день лоббизмом и профессиональными лоббистами охвачены все органы федеральной и местной власти. В данном смысле термин «профессиональный лоббист» употребляется условно, так как законодательно он еще не закреплен. Значительную часть профессиональных лоббистов составляют граждане, которые обращаются в органы федеральной и местной власти с отдельными законодательными предложениями, заявлениями и жалобами. Некоторые граждане делают это настойчиво и многократно, в результате чего их деятельность приобретает лоббистский характер. Все эти гражданские инициативы принято называть обращениями. Они исчисляются сотнями тысяч, несут в себе народную инициативу, протест и настроение народа. Однако на федеральном уровне имеется правовой вакуум - отсутствуют законы «Об обращениях граждан» и «О регулировании лоббистской деятельности» и большой круг данных общественных отношений не урегулирован нормами.
Сегодня эксперты не выработали единой позиции по вопросу о необходимости принятия закона о лоббизме. Скорее всего, решить проблему коррупции он не сможет. Надо регламентировать не лоббистов, а чиновников. Отдельные попытки, предпринимаемые российскими законодателями по регулированию и ограничению лоббистской деятельности в органах государственной власти, не привели к принятию отдельного федерального закона о лоббизме, однако явились важным шагом на пути к осознанию необходимости легализации, регламентированию, упорядочиванию, систематизации, повышению прозрачности данного вида деятельности.
Общественное сознание в России с трудом пока воспринимает лоббизм, а слово «лоббист» зачастую используется с негативным оттенком. Но уже сего-
дня можно утверждать совершенно определенно: если в России будут и дальше разворачиваться демократические процессы, формироваться гражданское общество, то лоббизм займет свое место в российской политической действительности, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере реального вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику, лоббизм из политического явления с криминальным оттенком будет постепенно превращаться в необходимый социально-политический институт. Есть основания надеяться, что обретающая в России системный характер институционализация практик политических элит создает благоприятные предпосылки для смещения приоритетов бизнеса от служения бюрократии к служению обществу.
С нашей точки зрения, необходимо внести корректировки в стратегию рыночных реформ, которые в итоге уводили бы от неформальных политических отношений, а не преумножали бы их. Для решения этих задач можно предложить следующее:
- создание общественных советов при органах государственной власти;
- публичные слушания при обсуждении важнейших вопросов в государственных органах власти;
- введение специальных консультационных органов при государственной Думе, которые состояли бы из представителей различных направлений бизнеса и общественных организаций и могли непосредственно влиять на принятие решений по вопросам лоббирования;
- принимая во внимание сложность проблемы лоббирования в РФ, предлагаемый Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности представляется целесообразным в порядке эксперимента первоначально ввести в действие на ограниченный срок в одном или нескольких субъектах РФ, чтобы на практике отработать формы и методы правового регулирования лоббизма и оценить их эффективность. Это позволит при необходимости внести в содержание закона коррективы до его введения в действие в стране в целом.
Литература:
1. Выступление В.В. Путина на съезде РСПП: URL: http://www.cig-bc.ru/press/108/
2. Состояние делового климата в России: аналитический отчет: URL: http://www.fact.ru/007
3. О состоянии делового климата в России: отчет: URL http://www.dg-yug. ru/a/2013/03/22
4. О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края: закон Краснодарского края от 06.06.1995 г. №7-КЗ (ред. от 06.03.20007 г.) // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края.-1995.-№ 3.
Literature:
1. Speech of V.V. Putin at the Congress RSPP: URL: http://www.cig-bc.ru/press/108/
2. The business climate in Russia: analytical report: URL: http://www.fact. ru/007
3. On the state of the business climate in Russia: report URL http://www. dg-yug. ru/a/2013/03/22
4. Of law-making and regulatory legal acts of the Krasnodar territory: the law of the Krasnodar territory dated 06.06.1995, №7-KZ (amended on 06.03.20007,) // Information Bulletin of the Legislative Assembly of Krasnodar re-gion.-1995. -- №3
