CC BY
179
УДК 342.5
К вопросу о возможности использования лоббирования в качестве средства противодействия коррупции
Агапов Игорь Олегович,
адъюнкт адъюнктуры
Уральского юридического института МВД России
e-mail: [email protected]
В статье анализируется обоснованность и целесообразность рассмотрения лоббистской деятельности в качестве средства противодействия коррупции. Формулируются контекстные определения данных социальных феноменов. Выделяются критерии их различения, приводится графическое изображение авторской позиции.
Ключевые слова: лоббистская деятельность; лоббирование; лоббист; коррупция; подкуп.
Lobbying as a way of combating corruption
Agapov Igor Olegovich,
Postgraduate of the Ural Law Institute of the Ministry
of the Interior Affairs of the Russian Federation
The article analyzes the validity and appropriateness of the consideration of lobbying activities as a means of combating corruption. Contextual definition of these social phenomena are formulated. The distinguishing criteria are allocated, the graphical representation of the author's position is given.
Key words: lobbying activity; lobbying; lobbyist; corruption; bribery.
Согласно подп. «г» п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 гг.1 Правительству РФ поручалось в срок до 1 марта 2015 г. внести в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции предложения о создании нормативной правовой основы деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения (лоббизма).
30 июня 2014 г. на Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения Минэкономразвития России (по поручению Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № ДМ-П17-3229) размещен проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в т. ч. иностранных»2. Данным законопроектом предлагает-
1 Об утверждении Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 гг.: указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 // СЗ РФ. 2014. № 15. Ст. 1729.
2 О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механиз-
ма взаимодействия органов власти и представителей обще-
ся внести изменения в положения действующих нормативных правовых актов РФ по противодействию коррупции, рассмотрению обращений граждан, государственной гражданской и муниципальной службе в части, касающейся возложения на должностное лицо обязанности представлять сведения о своем участии во встречах с гражданами, представляющими интересы общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их уполномоченных представителей, коммерческих и некоммерческих организаций, в т. ч. иностранных, на которых обсуждались вопросы, входящие в его должностные обязанности.
Анализ положений законопроекта показывает, что он направлен на борьбу с коррупцией, а не на формирование в России института лоббизма. Минэкономразвития не стало придумывать ничего нового, а пошло проверенным путем. Аналогичная схема использовалась при введении в Федеральный закон «О противодействии коррупции»3 ст. 8 и 8.1, возложивших на чиновников обязанность представлять сведения о своих
ственных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в том числе иностранных: проект федерального закона // Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения [Электронный ресурс]. 1Ж1-: http://regulation.gov. ru/project/16172.html?po¡nt=v¡ew_project&stage=1&stage_ id=5853.
3 О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Эта обязанность не связывалась и не связывается с лоббированием, несмотря на то что денежные средства являются одним из основных инструментов воздействия, оказываемого лоббистами на должностных лиц органов публичной власти.
Круг субъектов, обязанных передавать сведения о своем участии во встречах с гражданами, представляющими чьи-либо интересы, намного уже, чем категория лиц, обязанных представлять сведения о своих доходах и расходах. Непонятна логика такого решения. Если предполагается, что должность, которую занимает тот или иной служащий, является коррупциогенной, то почему он не должен отчитываться о своих встречах с лоббистами, ведь взятка может быть завуалирована, например, под финансирование какого-либо мероприятия, проводимого органом публичной власти, или избирательной кампании самого служащего, желающего занять выборную должность и нуждающегося в спонсоре, либо указанного им лица. Такое финансирование не найдет отражения в подаваемой должностным лицом декларации.
Далее, поскольку о встречах с лоббистами должны отчитываться только должностные лица, поданную ими информацию невозможно будет проверить. Для того чтобы иметь такую возможность, необходимы, как минимум, два источника информации: должностное лицо и лоббист (лоббистская организация). В США, например, таких источников три: охваченное должностное лицо, лоббистская организация и лоббист. Информация, поступившая из разных источников, сопоставляется на предмет соответствия. Выявленное несоответствие является основанием для проведения более тщательной проверки.
Поскольку лоббирование четко отграничивается от взаимодействия органов власти между собой и находится в исключительном ведении частного сектора социального пространства, нормы, регулирующие поведение чиновников, носят не лоббистский, а антикоррупционный характер. Другими словами, проект, разработанный Минэкономразвития, в случае его принятия станет частью системы нормативных правовых актов, посвященных противодействию коррупции, и никак не повлияет на становление в России института лоббизма.
Вопрос о соотношении лоббирования и коррупции в России является актуальным и дискуссионным. Актуальность его обусловлена действиями высших исполнительных органов власти, которые, начиная с 2008 г., последовательно проводят мысль о необходимости легализации лоббистской деятельности с целью устранения (снижения) коррупционной составляющей процесса принятия управленческих решений. В свою очередь, дискуссионность данного вопроса связана с неоднозначным пониманием сущности и назначения лоббирования, цели совершения коррупционных правонарушений, а также, отчасти, с деятельностью журналистов и чиновников, стремящихся высказаться
на злобу дня, не разобравшись надлежащим образом в обсуждаемом вопросе.
Перед выражением своей позиции по обозначенной проблеме представляется необходимым идентифицировать сличаемые феномены.
Лоббирование может пониматься в двух значениях: фактическом и юридическом. Фактически лоббистская деятельность представляет собой продвижение частных интересов в органах публичной власти, юридически - урегулированную нормами права деятельность зарегистрированных в установленном порядке физических и / или юридических лиц по оказанию влияния на органы публичной власти с целью принятия выгодного заказчику (работодателю или клиенту) государственно-властного решения правотворческого или правоприменительного характера.
С точки зрения права коррупция - это деяния (злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения), направленные против законных интересов общества и государства, совершенные в корыстных целях (получение выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами), а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица (п. 2 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»). Один из наиболее активных критиков сформулированной законодателем дефиниции (и указанного Закона в целом) М. Ю. Попов считает, что в данном случае имеет место подмена понятий, в результате чего комплексный подход в определении коррупции уступает место ее правовой оценке как следствия этого социального недуга. Другими словами, вместо общего определения коррупции перечисляются различные уголовно-наказуемые деяния, которые, по мнению законодателя, являются коррупционными. Проблема в том, что каждое из деяний, составляющих коррупцию, является одновременно и частью, и целым. Например, дача взятки - это и часть (признак) коррупции (исходя из определения), и одна из форм ее проявления. Кроме того, при тщательном анализе становится очевидной «разнонаправленность» составляющих ее деяний, т. е. одни деяния относятся к субъектам, осуществляющим подкуп должностных лиц, другие - к нечистым на руку чиновникам. В контексте продвижения частных интересов в органах публичной власти значение имеет только деятельность взяткодателей. Отсюда следует вывод о некорректности сравнения между собой лоббирования и коррупции perse. Соответственно, коррупция должна быть конкретизирована. Достичь этого можно посредством сведения коррупции к даче взятки.
При сопоставлении лоббирования и дачи взятки или, шире, подкупа можно сделать следующие немаловажные выводы:
1) субъектами лоббистских и коррупционных отношений являются представители интересов, с одной сто-
роны, и должностные лица - с другой. Разница состоит в том, что лоббист, в отличие от взяткодателя, представляет, как правило, чужой интерес. Впрочем, он вполне может продвигать и свой собственный интерес (таких лоббистов называют самозанятыми (работающими на себя) индивидами), так что разделение лоббистской деятельности и дачи взятки по субъектам не представляется возможным;
2) объектом данных отношений является содержание конкретного государственно-властного решения. Но если лоббирование традиционно ориентировано на правотворческий процесс, то подкуп в основном рассчитан на индивидуальный правоприменительный акт. С точки зрения объекта граница между лоббированием и подкупом также весьма относительна и условна;
3) с точки зрения содержания правоотношения, лоббирование представляет собой совокупность прав и обязанностей представителя интересов и чиновника. О содержании коррупционных правоотношений не может быть и речи ввиду того, что подкуп запрещен законом под угрозой наказания;
4) лоббист осуществляет свою деятельность на профессиональной основе. Конечно, на практике встречаются профессиональные посредники во взяточничестве, но их профессионализм носит фактический («обычный») характер, а не юридический, как в случае с представителями интересов, которые регистрируются в установленном порядке и периодически отчитываются о своей деятельности;
5) и та, и другая деятельность урегулированы нормами права, но их правовое опосредование преследует разные цели. В случае с лоббированием законодатель стремится к определению порядка регистрации и отчетности, прав и обязанностей, требований к поведению лоббистов, ответственности за нарушения и др. В случае с подкупом законодатель стремится к снижению количества фактов его совершения;
6) по нашему мнению, основное отличие между лоббированием и подкупом (коррупцией) состоит в методах, которые используются при продвижении интересов. Некоторые исследователи считают, что лоббистскую деятельность от коррупции отличает законность отстаиваемого интереса. Данный аргумент является несостоятельным, поскольку взяткодатель также может продвигать законный интерес. Однако методы, которые он при этом использует, всегда являются незаконными. В противоположность этому лоббирование представляет собой продвижение законных интересов законными способами.
Стоит отметить, что при таком, казалось бы, простом разделении лоббистской деятельности и коррупции, без внесения необходимых изменений и дополнений в действующее законодательство РФ (в первую очередь в нормативные правовые акты, регулирующие борьбу с коррупцией) в правоприменительной практике все же могут возникнуть определенные проблемы. В частности, ст. 290 УК РФ запрещает должностному лицу брать взятки за совершение как законных, так и незаконных действий вне зависимости от наступивших при этом последствий (получение взятки - преступление с формальным составом). Однако при попытке опре-
деления того, что следует считать взяткой, возникает масса неразрешимых вопросов и противоречий1. На законодательном уровне едва ли возможно запретить все потенциальные формы материального стимулирования чиновника. Причины коррупции носят не только и даже не столько юридический, сколько метафизический характер - деструктивность власти, человеческая природа, консюмеризм и т. д. В данном случае уместно привести следующие слова Ш. Монтескье: «Известно уже по опыту веков, что всякий человек, облеченный властью, склонен злоупотреблять ею»2. Вместе с тем пропасть между популистскими лозунгами, сопровождающими антикоррупционную политику, и реальными мерами, принимаемыми властью, также не способствует решению обозначенной социальной проблемы. Поэтому, не призывая возвращаться к практике кормления, необходимо либо существенно усилить борьбу с коррупцией (при этом может быть использован опыт КНР), либо смягчить («либерализовать») антикоррупционное законодательство, в частности путем предоставления чиновникам, занимающим определенные должности, возможности представлять частные интересы за вознаграждение (при этом может быть использован опыт США). Второй вариант представляется более вероятным, поскольку одним из специфических признаков отечественного лоббирования является фактическое слияние лоббистов и должностных лиц, когда государственная / муниципальная служба рассматривается сквозь призму коммерческой выгоды как возможность обеспечить своему бизнесу необходимый уровень безопасности и стабильности (политика - самый выгодный бизнес). Данный вариант представляется также более предпочтительным, поскольку использование китайских практик противодействия коррупции будет противоречить существующему в России политическому режиму.
Итак, лоббирование и подкуп представляют собой формы продвижения частных интересов в органах публичной власти. Разница между ними заключается в методах, используемых для достижения поставленных целей: лоббисты используют законные методы, взяткодатели - незаконные. Графически приведенное положение показано на рисунке «Соотношение лоббирования и подкупа».
Особый интерес представляет заштрихованная область. Дело в том, что лоббирование, традиционно связываемое с правом на обращение граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, рассматривается как один из способов реализации данного права. Цели обращения четко обозначены в соответствующем законе3. В том случае, когда лоббист осуществляет право на обращение в противоречии с его назначением и в ущерб законным
1 Широков А. Некоторые проблемы реализации антикоррупционного законодательства // Познавательный. 2013. URL: Шр://познавательный.рф/а11/пеко1:огуе-ргоЫету-геаП2аа-antikorupcionogo-zakonodatelstva.html.
2 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955.
3 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
Продвижение интересов в органах публичной власти
Законными методами
Лоббирование
Незаконными методами
Соотношение лоббирования и подкупа
интересам других лиц, общества или государства, имеет место злоупотребление субъективным правом. Вероятно, злоупотребление правом на обращение может быть как правомерным (например, когда лоббист, действуя в рамках закона, предлагает должностному лицу аморальное решение какой-либо проблемы), так и противоправным (например, когда лоббист предлагает чиновнику спонсорство в обмен на «благодарность» в будущем)1.
Стоит отметить, что денежные средства в качестве инструмента влияния на чиновника могут использоваться как лоббистом, так и взяткодателем. Законность таких действий целиком и полностью зависит от усмотрения законодателя, определяющего, например, стоимость допустимых подарков или лимиты избирательных взносов. Это обуславливает принципиальную важность подробной регламентации лоббистской деятельности, особенно разрешенных методов воздействия на органы публичной власти.
Конструирование правовых норм под воздействием незаконного влияния лоббирующих структур, как отмечает А. И. Абрамова, в числе других негативных факторов создает питательную среду для коррупции, повышая ее уровень. В этом случае коррупция выступает прямым следствием лоббизма, имея с ним непосредственную связь2.
С данным утверждением нельзя согласиться, поскольку интересы власти и бизнеса и формы их взаимодействия сегодня настолько многогранны, что без посредников невозможно функционирование не только крупных, но и средних компаний. Малый бизнес также нуждается в защите своих интересов, разве что заниматься этим ему приходится в основном самостоятельно. Однако вследствие того, что лоббирование в России на сегодняшний день законодательно не урегулировано (другими словами, возможность законного влияния на конструирование правовых норм отсутствует), лоббистам приходится балансировать на грани коррупции.
Автор одного из наиболее основательных исследований, посвященных вопросам соотношения лоббиро-
вания и коррупции, Н. М. Колосова предлагает ввести в научный оборот и законодательно закрепить понятие «коррупционный лоббизм», полагая, что это позволит придать лоббизму исключительно позитивный смысл3.
Проблема в том, что понятие «лоббизм» не только законодательно не закреплено, но и научно не сформулировано (каждый исследователь предлагает собственную дефиницию), зачастую высказываются противоположные мнения относительно сущности и назначения лоббирования, его природы и социальной ценности. Поэтому введение в оборот понятий, где одной из лингвистических единиц словосочетания выступает «лоббизм», неоправданно, в данном случае создаст еще большую путаницу в понятиях «лоббирование» и «коррупция», размоет и без того тонкую грань, лежащую между этими социальными феноменами.
Представляется, что проводимая сегодня в России антикоррупционная политика неверно рассматривает лоббистскую деятельность как средство борьбы с коррупцией.
По этому поводу С. В. Васильева справедливо замечает, что «законодательная политика в сфере регулирования лоббизма неверно связывается с антикоррупционной реформой. Регулирование лоббизма и борьба с коррупцией - различные направления правового регулирования, которые лучше не связывать. Лоббизм для России - не средство, а следствие борьбы с коррупцией»4. Действительно, лоббирование не порождает коррупцию. Преодоление коррупции - предмет законодательства о политических партиях, выборах, статусе органов власти и государственной службе. И если в рамках этого законодательства не удается решить проблемы коррупции, то в рамках регулирования лоббирования этого сделать тем более не получится.
Вместе с тем «антикоррупционная политика будет являться неполномерной без правовой институцио-нализации лоббирования»5. Однако осуществляемое руководством страны «фрагментирование» различных проявлений, форм и методов лоббистской деятельно-
1 См.: Малиновский А. А. Злоупотребление субъективным правом (теоретико-правовое исследование). М., 2007.
2 См.: Абрамова А. И. Лоббизм в законотворческой деятельности // Журнал российского права. 2014. № 6. С. 15-24.
3 См.: Зелепукин Р. В. Проблемы регулирования лоббистской деятельности // Юридический мир. 2012. № 2. С. 68-70.
4 Васильева С. В. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 1. С. 136-148.
5 Зелепукин Р. В. Указ. соч. С. 68-70.
сти может привести к значительному увеличению количества нормативных правовых актов, которых и без того великое множество, необоснованному усложнению правовых отношений, которые по своей природе являются лоббистскими, а также к окончательному стиранию грани между лоббированием и коррупцией, что, в конечном счете, неизбежно приведет к тому, что одно и то же деяние можно будет квалифицировать одновременно и как продвижение частного интереса, и как совершение коррупционного правонарушения.
Складывающаяся ситуация выглядит как попытка законодательного определения «лоббизма» через «коррупцию». Другими словами, нам предлагается формула «все, что не является коррупцией, то - лоббизм» вместо формулы «все, что не является лоббизмом, то - коррупция», негативное содержание вместо позитивного. Получается, что отрицательному явлению власть придает значение большее, чем положительному. Происходит рационально-интеллектуальное манипулирование общественным сознанием, не различающим лоббирование и коррупцию. Заключается это манипулирование в упрощении понятия лоббистской деятельности, обеднении его содержания, сведении его к инструменту противодействия коррупции. Разумеется, коррупция присуща любому государственно-организованному обществу, однако еще более естественным является стремление граждан к учету их интересов при принятии органом публичной власти управленческих решений. Зачастую активные в этом отношении граждане, чтобы быть услышанными, не столько желают, сколько вынуждены объединяться в различные группы с целью оказания аккумулированного давления на тот или иной орган публичной власти. И чем больше членов насчитывает группа, тем ощутимее оказываемое ею давление. Но и малая группа способна выступить своего рода катализатором социальной активности. Впрочем некоторые исследователи считают, что общественность в России есть фикция. Зато бизнес в России далеко не фикция, и проводимые им лоббистские кампании давно и успешно достигают поставленных целей. Что касается инертности российской общественности, то стимулированием участия граждан в управлении делами государства, в т. ч. в форме лоббирования, должна заниматься власть. Кроме того, как лоббирование может способствовать противодействию коррупции, когда оно есть не более чем не урегулированная правом деятельность по продвижению частных интересов (преимущественно интересов коммерческих структур) в органах публичной власти посредством сомнительных методов?
Таким образом, рассмотрение лоббирования в качестве средства противодействия коррупции является необоснованным и нецелесообразным. Необоснованность такого подхода к правовой институционализации лоббистской деятельности обусловлена как самостоятельной ценностью данного феномена для дальнейшего развития цивилизованного взаимодействия между обществом и государством, так и его очевидным отличием от коррупции, их принципиальной «непересекаемостью». Цель лоббирования состоит в доведении мнения заказчика до сведения должностного лица или
органа публичной власти, в профессиональном представительстве интересов, а не в борьбе с коррупционными проявлениями. Нецелесообразность такого способа легализации обусловлена неизбежностью увеличения связанных с лоббированием негативных коннотаций, а также недопустимостью законодательной недооценки роли и значения данного института для построения в России правового государства и гражданского общества.
Список литературы
1. Абрамова А. И. Лоббизм в законотворческой деятельности / А. И. Абрамова // Журнал российского права. - 2014. - № 6. - С. 15-24.
2. Васильева С. В. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования / С. В. Васильева // Сравнительное конституционное обозрение. - 2013. - № 1. - С. 136-148.
3. Зелепукин Р. В. Проблемы регулирования лоббистской деятельности / Р. В. Зелепукин // Юридический мир. -2012. - № 2. - С. 68-70.
4. Колосова Н. М. Лоббизм и коррупция / Н. М. Колосова // Журнал российского права. - 2014. - № 2. -С. 53-59.
5. Малиновский А. А. Злоупотребление субъективным правом (теоретико-правовое исследование) / А. А. Малиновский. - М.: Юрлитинформ, 2007. - 352 с.
6. Монтескье Ш. Избранные произведения / Ш. Монтескье. - М.: Государственное издательство политической литературы, 1955.- 800 с.
7. Широков А. Некоторые проблемы реализации антикоррупционного законодательства / А. Широков // Познавательный. - 2013. - № 9 [Электронный ресурс]. -URL: ЬИр://познавательный.рф/а11/пеко1:огуе-ргоЫету-realizaci-antikorupcionogo-zakonodatelstva.html
