CC BY
792
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ЕЕ СРЕДСТВ, МЕТОДОВ И ТЕХНОЛОГИЙ
А. В. ЗАХАРОВ, Р. В. ЗЕЛЕПУКИН
Данная статья посвящена рассмотрению проблемы правового регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации. Особое внимание уделено анализу таких составных элементов лоббирования, как средств, методов и технологий, а также их взаимосвязи. В статье даны рекомендации, необходимые для построения механизма правового регулирования лоббирования.
Ключевые слова: лоббизм, лоббирование, правовое регулирование, средство, метод, технология.
Политическим процессам, отражающимся в правовой системе, свойственно наличие каких-либо интересов. Интересы характеризуются многосторонностью, проецируясь в правовой среде государства. Одним из способов продвижения интересов в политико-правовых процессах является лоббирование. В зависимости от контекста лоббирование имеет множество определений и может пониматься как право общества воздействовать на власть, так, как и легализация интересов групп давления. При этом лоббированию свойственно негативное восприятие, близкое к коррупции и протекционизму.
На наш взгляд, лоббирование следует определять как процесс действия заинтересованных лиц по преодолению законодательных, административных, правоприменительных барьеров или общественного интереса по тому, или иному вопросу в целях реализации своих собственных интересов посредством воздействия на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц для достижения желаемого результата.
Несмотря на то, что лоббирование не получило институциализации в современной российской правовой системе, оно постоянно развивается. Важное место здесь занимают факторы развития, обуславливающие потребность в лоббистской деятельности, к которым, на наш взгляд, следует отнести:
- во-первых, неравномерность образования новых субъектов общественно-политической жизни, в том числе различных хозяйственных корпораций и корпоративных групп, неравномерность процесса их роста и девальвации;
- во-вторых, непрямолинейность исторического процесса развития страны;
- в-третьих, необходимость формирования новой законодательной базы;
- в-четвертых, экономическая дифференциация общества. Благодаря этому, у одних групп давления возрастает возможность более результативного давления на власть, у других же - снижается.
Лоббированию как специфическому политико-правовому институту присущи определенные, характерные признаки, благодаря которым, по нашему мнению, лоббирование разграничивается от таких смежных с ним явлений как advocacy, public affairs (PA), government retaliation (GR). К таким признакам можно отнести:
1) политический контакт, т. е. непосредственная связь носителей интересов с должностными лицами, либо с их близкими, либо направление определенного потока информации в адрес должностных лиц;
2) ограниченность интересов, т. е. с помощью лоббирования осуществляются, как правило, сугубо личные, узкокорпоративные интересы, не соответствующие объективным потребностям государства и общества и зачастую, противоречащие им;
3) закрытый характер отношений - лоббирование исторически развивается в кулуарах, и не всегда возможно отследить, кто же действительно стоит за тем или иным решением.
Отграничение лоббирования от смежных институтов носит по большей мере теоретический характер, так как на практике происходит их фактическое смешение между собой, что наглядно проявляется при анализе средств, методов и тех-
нологий различных форм воздействия на институты власти.
Представляется возможным согласиться с позицией А. С. Косопкина и Т. И. Нефедовой, что лоббирование не было бы возможно, если бы не было взаимовыгодно обеим сторонам, участвующим в данном процессе [6].
Механизм взаимодействия между публичными институтами и группами интересов включает в себя ряд различных методов, средств и технологий. В совокупности они должны обеспечить лоббирование как процесс действия заинтересованных лиц для достижения поставленного результата. Проводя анализ правового регулирования лоббистской деятельности необходимо рассмотреть отдельные элементы лоббирования, идентифицируя их в правовой системе.
Средство в Современном толковом словаре русского языка понимается как:
1) прием, способ действия для осуществления, достижения чего-либо;
2) то, что служит какой-либо цели, необходимо для достижения, осуществления чего-либо [5].
Исходя из этого, средство лоббирования, по нашему мнению, следует определить, как определенные приемы, способы, действия заинтересованных лиц, осуществляющих давление на органы государственной власти, с целью осуществления собственных либо чьих-то иных частных интересов. Следуя данному определению, средства включают в себя, например, взятку, давление, опубликование какой либо информации, вербовку «нужных» людей.
Под методом понимается совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности, подчиненных решению конкретной задачи [2].
Метод лоббистской деятельности представляет собой совокупность приемов, способов, действий заинтересованных лиц, осуществляющих давление на органы государственной власти с целью осуществления собственных либо чьих-то иных частных интересов подчиненных решению конкретной задачи.
Понятие «технология» в справочной литературе определяется как совокупность приемов, применяемых в каком-либо деле, мастерстве, искусстве [5, с. 398].
Технология лоббирования - это совокупность приемов, способов, методов, действий заинтересованных лиц, используемых при осуществлении давления на органы государственной власти с целью осуществления собственных либо чьих-то иных частных интересов подчиненных решению
конкретной задачи. Различие технологии от метода заключается в том, что технологии включают в себя методы и осуществляются в строго определенном алгоритме.
В рассматриваемой триаде (средства-методы-технологии) методы занимают ключевое место. Во-первых, они включают в себя средства лоббизма, а также образуют технологии, т. е. выступают связующим звеном. Во-вторых, методы характеризуют правомерность лоббирования и его технологий.
К методам лоббирования можно отнести шантаж, подкуп, политическое давление, приемы насилия, обман, а также угрозы. Такие методы являются противоправными и могут быть квалифицированны как уголовно-наказуемые деяния.
Наиболее распространенным из этих приемов принято считать подкуп, который выгоден в материальном смысле обеим сторонам. Должностным лицам он выгоден как дополнительные денежные средства, а лоббистам как удобная мера по проталкиванию нужных решений. Взятка для группы хозяйствующих субъектов может являться своего рода инвестициями, которые в дальнейшем могут привести к более масштабных доходам. Единственными затруднениями здесь могут выступать выход на должностное лицо, а также риск просчета в совершении подкупа.
Существуют также и такие методы, которые могут быть отнесены как к категории противоправных, так и к категории правомерных, так как могут быть осуществлены и законным, и не законным путем. Это финансирование избирательных кампаний, сбор информации, организация пропагандистских кампаний по поводу готовящихся или принятых решений, принятие мер по кураторству «своих» законопроектов удобными комитетами парламента.
К правомерным методам лоббирования, на наш взгляд, следует отнести:
- выступления в органах власти по «продвигаемому вопросу»;
- составления проектов законов и иных нормативных актов и вынесение их на обсуждение компетентных органов;
- проведение публичных мероприятий (конференций, семинаров, митингов, круглых столов, торжественных встреч) с приглашением представителей власти для обоснования своей позиции по лоббируемому вопросу;
- взаимодействие со средствами массовой информации;
- проведение социологических опросов и рейтингов.
В указанных методах может происходить смешение лоббирования с advocacy, PA или GR.
Методы, в свою очередь, образуют конкретное содержание технологии лоббистской деятельности. Как отмечается в научной литературе, на практике существуют специфические технологии, присущие определенной ситуации (А. П. Любимов, Д. Султанов, А. Э. Бинецкий). По мнению А. П. Толстых выделяются следующие технологии, используемые в лоббистской деятельности в Государственной Думе: внесение законопроекта с учетом формы голосования (закрытое, открытое голосование), с учетом загруженности парламента, а также параллельное давление, получение отрицательного заключения Президента, использование депутатских доверенностей [11].
По мнению Д. Султанова, портфель лоббиста состоит из «стандартных» и новаторских технологий. Так, большая часть идей не имеют под собой научной базы. Рекомендуемые схемы почти никогда не подтверждаются реальными статистическими данными, они базируются исключительно на слухах. Можно сказать, что любая система перестает работать, когда ею начинают пользоваться слишком многие. В литературе указываются и новаторские технологии лоббизма. Так, Д. Султанов предлагает такие технологии как:
- внедрение агентов влияния в структуры компаний-конкурентов и аппарат профильных ведомств;
- навязывание конкурентам заведомо неэффективных объектов лоббистского воздействия;
- перетягивание субъектов политического процесса на свою сторону не только переговорами, но и силой событий [10].
Для правильного применения любых средств, методов и технологий лоббирования важную роль играют как объективные, так и субъективные факторы. Среди первых: общественное мнение по лоббируемому вопросу, текущее законодательное регулирование, политическая обстановка. К субъективным факторам мы отнесем - личное отношение представителя власти, как объекта лоббистского воздействия, к проталкиваемому вопросу, контрлоббистские действия, личные взаимоотношения лоббистов с представителями власти, авторитет лобби.
Технологии лоббистской деятельности, так же, как и средства, и методы, имеют большое практическое значение для любой лоббистской компании. Именно от применения технологий зависит результат воздействия с целью достижения частного интереса.
Попытки правового регулирования лоббистской деятельности, включая методы, средства и технологии рассматриваемого явления, применялись в Российской Федерации неоднократно. Разработка соответствующего законопроекта была начата еще в 1992 г., но не достигла поставленных целей. В мае 1995 г. депутатом Государственной Думы В. Лепехиным был внесен уже другой проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» [8]. Однако этот законопроект не получил дальнейшего рассмотрения в законодательных органах государственной власти.
Уже к 2000 г. взаимоотношения бизнеса и власти предполагали постоянные связи определенной группы лиц для достижения каких-либо экономических целей. В эти неформальные группы входили представители бизнеса, депутаты, федеральные и региональные чиновники. В результате правительственные и иные административные решения готовились в интересах узких групп. По мнению А. П. Любимова, это привело к тому, что в России сформировалась антиправовая, по сути, с элементами коррумпированности, система отношений бизнеса и власти [7].
Одновременно с этим Союз Правых Сил внес еще один законопроект - «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Одной из целей его было обозначено формирование правовых механизмов согласования социальных, экономических, политических и иных общественно значимых интересов отдельных граждан, профессиональных, политических, культурных, этнических и иных общностей граждан, включая общественные объединения, политические партии, профессиональные союзы, а также коммерческих и некоммерческих организаций. Лоббистская деятельность определялась как взаимодействие физических лиц и представителей юридических лиц с федеральными органами государственной власти, их должностными лицами, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания, непосредственной целью которого является оказание влияния на подготовку и принятие решений федеральными органами государственной власти [9]. Законопроект также не был принят.
При этом, несомненно, регулирование лоббистской деятельности должно обладать четкой правовой базой, гармоничной антикоррупционной политике государства. Полагаем, что законодательная база о регулировании лоббирования должна быть максимально прозрачной для право-
применения и не должна содержать норм, позволяющих интерпретировать и применять соответствующие нормы двусмысленно, избегая определения компетенции субъектов лоббистских правоотношений по формуле «вправе». То есть, придавая правовому регулированию лоббирования исключительно императивный характер.
Тем не менее, мы можем выделить ряд проблем, препятствующих построению механизма правового регулирования лоббирования. Некоторые из них можно решить с помощью правовой институализации, например, монополизация различных экономических и общественных сфер деятельности экономически и (или) политически сильными субъектами; эффективность противоправного воздействия на органы государственной власти.
Решение первой проблемы видится в построении политики государства с одновременным законодательным регулированием и совершенствованием правоприменительной практики в данном направлении. Построение такой политики должно быть структурировано в противодействии развития и становления исключительного права в определенной области деятельности за ограниченным кругом субъектов. Такая область экономической или общественной деятельности по своему содержанию должна включать в себя конкурентную среду и обладать таким руководящим началом как осуществление взаимоотношений субъектов конкретной сферы деятельности с институтами власти на равных началах.
Эффективность противоправного воздействия на органы власти, посредством подкупа, угроз, политического шантажа, вымогательства, а также обмана лежит, с одной стороны, в недостаточном контроле за добросовестным исполнением своих обязанностей должностных лиц, с другой стороны -в недостаточном выявлении и противодействии коррупционным деяниям со стороны субъектов правонарушения. Одновременно с этим, мы можем констатировать низкую транспарентность взаимоотношений должностных лиц с представителями различных общественных институтов, в том числе, например, с носителями узкокорпоративных интересов или представителями институтов гражданского общества. Разрешению указанной ситуации может способствовать повышение эффективности надзора в данной области и ужесточение санкций за совершения коррупционных правонарушений, а также развитие организационно-профилактических мер по противодействию коррупции.
Как мы видим, именно в этой проблеме, находит свое отражение соотношение коррупции и
лоббирования. Как верно отмечают Г. А. Гаджи-мамомедов и Г. П. Ивлев следствием из развития «теневого» лоббирования является проблема разграничения цивилизованного лоббирования и актов коррупции [4]. Из той же проблемы следует фрагментарность положительного воздействия лоббирования на общественные отношения.
Другие проблемы регулирования лоббирования лежат в обществе, его правосознании, политической атмосфере в государстве и в значении межличностных отношений связей должностных лиц с субъектами лоббирования.
Как отмечают многие исследователи, нынешние институты гражданского общества недостаточно развиты в отстаивании своих прав и законных интересов, в том числе путем цивилизованного лоббирования [1; 4, с. 15; 11, с. 187], что также можно отнести к проблемам правового регулирования лоббирования. По мнению А. Э. Би-нецкого, действие таких факторов как влияние азиатской культуры, приоритет ценностей прошлых лет, низкое законопослушание, нигилистское отношение к закону играют определяющую роль в российской ментальности, состоянии общественной морали, что ведет к негативному отражению формирования и деятельности институтов гражданского общества [1, с. 50-55]. Такая точка зрения представляется нам правильной лишь частично. На наш взгляд, слабое развитие гражданского общества лежит в экономической плоскости, недостаточной государственной поддержки общественных объединений, а также в большинстве случаев, низком опыте и профессионализме их кадров, а, кроме того, в слабой самоорганизации граждан для их координации в целях защиты собственных прав и законных интересов.
Проблемой правового регулирования лоббистской деятельности является недостаточность политической воли при решении государственно значимых вопросов. Здесь лоббирование осуществляется в целях расширения политического влияния, либо его констатации властными субъектами. Особенно значение политической воли в решении государственно значимых вопросов проявляется в ведомственном лоббировании. Актуальность эта проблема также приобретает в связи с повышением авторитета и влияния определенных фигур и политических образований, имеющих превалирующее значение в проведении государственной политики.
Схожей проблемой правового регулирования лоббирования по своей сущности является значение личного взаимоотношения и связей субъектов лоббистских правоотношений, наличие которого
способствует консолидации представителей узкокорпоративных интересов в органах государственной власти при принятии властных решений.
Характер обозначенных здесь проблем говорит о том, что их разрешение в минимальной степени зависит от применения правовых средств. В этом плане нам представляется низкая эффективность правового регулирования рассматриваемого явления. На наш взгляд, это связано с характером лоббирования как социального института, нежели правового. Стоит также отметить, что законодательное регулирование лоббистской деятельности может быть встречено контрлоббистскими актами, заключающимися в аргументации нецелесообразности регулирования лоббирования или закреплении декларативных норм специального закона о регулировании лоббистских правоотношений без дальнейшей конкретизации положения такого акта.
Таким образом, для создания механизма правового регулирования лоббистской деятельности необходимо прежде предусмотреть законодательные меры противодействия коррупции с учетом проблем, лежащих в обществе, его правосознании, политической атмосфере государства, а также значении межличностных отношений и связей должностных лиц с субъектами лоббирования.
На наш взгляд, лоббирование как политикоправовое явление и институт нуждается в правовом регулировании. Несмотря на то, что объективно невозможно отслеживать применение приемов лоббирования, в силу их кулуарности, приведение их в законные рамки предполагает обеспечение, хоть и отчасти, свободный доступ всех групп населения к реализации своих интересов на основе равного доступа к институтам власти. Все это должно способствовать построению цивилизованной системы лоббирования, которая уже давно имеет место в западных демократиях. Первостепенную роль в этом вопросе играет регулирование и определение правового содержания методов, средств и технологий лоббирования, которые должны быть облечены в правовую оболочку. Регулирование этих элементов лоббистской деятельности позволит обеспечить должное исполнение, соблюдение и применение норм права, устанавливающих законные пределы лоббирования.
Литература
1. Бинецкий А. Э. Лоббизм в современном мире. М., 2004. С. 48-50.
2. Большой энциклопедический словарь / под ред. А. М. Прохорова. М.; СПб., 2001. С. 597.
3. Гаджимагомедов Г. А., Ивлев Г. П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. М., 2008.
4. Гражданское общество и государство: сотрудничество в реализации приоритетных национальных проектов / под общ. ред. С. А. Абакумова. М., 2007. С. 191.
5. Ефремова Т. Ф. Современный толковый словарь русского языка: в 3 т. М., 2006. С. 367.
6. Косопкин А. С., Нефедова Т. И. Психологические особенности парламентской деятельности (на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). М., 2002. С. 154.
7. Любимов А. П. Политическое право и практика лоббизма: (антикоррупционный проект). М., 2001. С. 54.
8. О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти: федер. закон (проект) // Система ГАРАНТ «ГАРАНТ. Максимум-Вся Россия».
9. О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти: федер. закон (проект) // Система ГАРАНТ «ГАРАНТ. Максимум-Вся Россия».
10. Султанов Д. Лоббизм. Как это делается в России // Лоббист. 2006. № 0 (сигнальный выпуск). С. 79-89.
11. Толстых П. А. GR. Практикум по лоббизму в России. М., 2007. С. 185.
* * *
LEGAL REGULATION OF LOBBYING ACTIVITY, ITS MEANS, METHODS AND TECHNOLOGIES
A. V. Zakharov, R. V. Zelepukin
This article is devoted consideration of a problem of legal regulation of lobbying activity in the Russian Federation. The special attention is given the analysis of such components of lobbying as means, methods and technologies, and also their interrelation. In article the recommendations necessary for construction of the mechanism of legal regulation of lobbying are made.
Key words: lobbyism, lobbying, legal regulation, means, method, technology.
