CC BY
419
Ершов В. В., Ашмарина Е. М., Корнев В. Н. Экономическое право как мегаотрасль российского права: его предмет и система // Государство и право. 2015. № 7.
Ершов В. В., Ашмарина Е. М., Корнев В. Н. Экономическое право: сравнительно-правовой анализ Германии, Франции, Китая и России // Государство и право. 2014. № 9.
Ефимцева Т. В. Место инновационного права в системе отраслей российского права: ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014.
Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961.
Кирсанов А. Р. Регистрационное право — формирующаяся отрасль современного российского права // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. № 11.
Красавчиков О. А. Система права и система законодательства: гражданско-правовой аспект // Правоведение. 1975. № 2.
Кузьменко А. В. «Системный взгляд» на систему права // Правоведение. 2003. № 3.
Литовка П. И., Литовка А. Б. Медицинское право — комплексная отрасль национального права России: становление, перспективы развития // Правоведение. 2000. № 1.
Маврин С. П. О роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права // Правоведение. 2003. № 1.
Мозолин В. П. Система российского права (доклад на всероссийской конференции 14 ноября 2001 г.) // Государство и право. 2003. № 1.
Мохов А. А. Медицинское право — самостоятельная отрасль российского права // Право и политика. 2002. № 8.
Петров Д. Е. Дифференциация и интеграция структурных образований системы российского права: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2015.
Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М.; Л., 1947.
Сенников Н. М., Стремоухов А. В. Профсоюзное право как комплексная отрасль российского права // Правоведение. 2000. № 5.
Соловьев С. Г. К вопросу о комплексности предмета и о методах муниципальной отрасли права // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9.
Толстой Ю. К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Правоведение. 1957. № 1.
Труханова Э. Ф. Институализация медицинского права в качестве самостоятельной отрасли: теоретико-правовой анализ // Медицинское право. 2011. № 2.
Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.
Ювенальное право: учебник для вузов / А. А. Анисимов, С. А. Буданов, В. Ф. Воробьев и др.; под ред. А. В. Заряева, В. Д. Малкова. М., 2005.
Особенности и перспективы правового регулирования лоббизма в России
СПЕКТОР Екатерина Ильинична, ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
В статье выявлены различные подходы правового регулирования лоббизма за рубежом и проблемы его законодательного регулирования в России через призму анализа ряда законопроектов, регламентирующих институт лоббирования и правоприменительной практики. Несмотря на неоднозначное отношение общества к данному институту, автором обосновывается необходимость не только его правового осмысления, но и законодательного закрепления. Иституализация лоббистской деятельности и регламентирование прозрачного механизма согласования интересов политических, экономических и иных групп в процессе под-
готовки законопроектов является одной из существенных антикоррупционных инициатив. Автор полагает, что законодательно оформленное создание и обеспечение транспарентных правил социального взаимодействия в четко очерченных правовых рамках, выработка ясных критериев и принципов согласования интересов политических, экономических и иных групп с последующим прививанием культуры лоббистской деятельности послужат системообразующим принципом противодействия коррупции, позволив вывести из серой зоны стейкхолдеров.
Ключевые слова: лоббизм, лоббирование, лоббистская деятельность, коррупция, антикоррупционные инициативы.
Features and Perspectives of Legal Regulation of Lobbying in Russia
E. I. SPEKTOR, candidate of legal sciences
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
In this paper the author revealed various approaches of lobbying legal regulation overseas and its legal regulation problems in Russia through the prism of analysis of a number of draft laws regulating the institute of lobbying and law-enforcement practice. Despite the ambiguous attitude toward this institution existing in the society the author proves the necessity of its legal interpretation and legislative recognition. Institutionalization of lobbying activity and the regulation of a transparent mechanism for the coordination of political, economic and other groups' interests in the process of legislative drafting are the most acute and relates to one of the most important anti-corruption initiatives.
Keywords: lobbyism, lobbying, institute of lobbyism, interests, the mechanism of legal regulation, corruption, anti-corruption initiatives.
DOI: 10.12737/21986
Задача совершенствования такой формы взаимодействия государства и институтов гражданского общества, как лоббизм1, является актуальной.
Как ресурс гражданского общества лоббизм, будучи посредниче-ско-политико-правовой технологией между влиятельными заинтересованными группами2 (консолидированным бизнесом, общественными объединениями, профессиональными союзами, корпорациями и т. п.) и властью, предоставляет реальную
1 Английское слово "lobby" — коридор, крытая площадка для прогулок, кулуары.
2 Лоббизм определяется как форма влияния «групп давления» на управленческие решения в процессе правотворчества и правоприменения с целью удовлетворения интересов определенных социальных структур. Лоббирование возможно в виде продвижения определенного законопроекта или поправок к нему, других актов воздействия на депутатов и должностных лиц. См.: Большой юридический словарь / под ред. А. В. Маль-ко. М., 2009.
возможность первым продвигать и отстаивать собственные права и законные интересы с использованием не запрещенных законом форм и методов. К таковым можно отнести: проведение консультаций между представителями власти и бизнеса (общественных институтов); функционирование экспертных советов при органах государственной власти; участие в проведении оценки регулирующего воздействия(далее — ОРВ), общественных экспертиз, публичных слушаний, функционирование в компаниях департаментов по GR3 (специальные отделы по связям с органами государственной власти и их представителями) и т. п.4
3 От англ. "Government relations".
4 Лоббизм может определяться как в широком смысле, так и в узком. Если в первом варианте речь идет о представительстве интересов и влиянии на органы государственной власти в интересах собственной ассоциации или корпорации, то во втором — о высококвалифицированной профессиональной деятельности по отстаива-
Лоббизм как система выражения и представительства определенных интересов через государственные институты и одновременно инструмент самоорганизации гражданского общества — неотъемлемый и важнейший элемент жизни демократии, обязательным условием функционирования которого являются:
дифференциация интересов различных социальных групп;
наличие реального доступа населения к рычагам государственной власти в условиях политического плюрализма5.
Адекватное донесение до органов власти интересов различных социальных групп является фундаментальной предпосылкой для выработки эффективных политических решений6.
В России лоббистская деятельность в общественном сознании все чаще приобретает негативную кон-нотацию7, в основном именно в лице влиятельных игроков (стейкхолде-ров), что устойчиво ассоциируется с протекционизмом, корпоративизмом (сращиванием государственных и коммерческих структур)8, конфлик-
нию интересов третьей стороны за денежное или иное вознаграждение. Следует согласиться с А. А. Нещадиным, определившим лоббирование как деятельность, имеющую политический смысл и правовое обоснование и являющуюся интегральным элементом демократической системы. См.: Неща-дин A. A. Лоббизм в России: этапы большого пути. Ч. 1 // Социс: Социологические исследования. 1996. № 3. С. 54.
5 См.: Малько A. B. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995. № 4. С. 59.
6 См.: Павроз А. В. Принципы и альтернативы правового регулирования лоббизма // Политэкс. 2014. Т. 10. № 4. С. 173.
7 См. также: Колосова Н. М. Лоббизм и коррупция // Журнал российского права. 2014. № 2. С. 53—59.
8 Сюда же можно отнести «встроенный»,
или «парламентский», лоббизм в лице де-
путатов, участвующих в принятии зако-
нопроектов в интересах третьей стороны во всех стадиях законотворческого процес-
том интересов и феноменом «вращающихся дверей» (revolving doors)9; торговлей влиянием, подкупом, незаконным распределением и перераспределением общественных ресурсов и фондов и с иными коррупционными действиями10.
Несмотря на то что нащупать грань между лоббизмом и коррупцией достаточно сложно, следует согласиться с позицией: именно законность отстаиваемого интереса отличает одно от другого11.
са от реализации права законодательной инициативы, предварительного рассмотрения законопроектов в комитетах, обсуждения на пленарных заседаниях Государственной Думы РФ до внесения поправок и голосования.
9 Государственный служащий одновременно или с коротким промежутком времени работает и на частный бизнес, и на государственной должности. См.: Timothy J. Burger. The Lobbing Game: Why the Revolving Door Won't Close // Time Magazine Online Edition. 2006. 16 Febr.; Thomas B. Edsall. The Trouble with that Revolving Door // The New York Times. 2012. 14 Jan.; The Pros and Cons of the Revolving Door Practice — the Main Arguments // AntiCorruption Research Network. URL: http:// corruptionresearchnetwork.org/acrn-news/ blog/the-pros-and-cons-of-the-revolving-door-practice-2013-the-main-arguments.
10 Например, политический лоббизм, навязывающий органам местного самоуправления те или иные решения, внедрение в руководящие органы представителей определенных групп влияния отнесен к наиболее коррупционно опасным сферам деятельности постановлением мэра г. Набережные Челны от 29 ноября 2011 г. № 764. Раскрывая общую характеристику и оценку состояния правового регулирования общественных отношений в сфере противодействия коррупции, в постановлении Липецкого областного Совета депутатов от 6 декабря 2012 г. № 320-пс указывается на наличие криминального лоббизма, корыстный сговор должностных лиц и проч.
11 См.: Субочев В. В. Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов // Право и политика. 2007. № 3.
Очевидно, что такие проблемы, как институализация лоббистской деятельности и регламентация прозрачного механизма согласования интересов политических, экономических и иных групп в процессе подготовки законопроектов12, стоят наиболее остро и относятся к одной из существенных антикоррупционных инициатив.
В настоящее время в России непосредственным правовым основанием лоббистской деятельности являются положения Конституции РФ (ст. 30—32, ч. 2 ст. 45)13. Рядом нормативных правовых актов предусмотрены нормы, косвенно регулирующие исходные лоббистские начала и взаимоучастие субъектов лоббистских правоотношений в рамках таких правовых процедур, как ОРВ14, общественные об-
12 Лоббизм бывает экономический, социальный, политический и правовой.
13 Аналогичные конституционные нормы, предусматривающие право граждан на подачу петиций, предусмотрены и за рубежом. Так, в Билле о правах 1689 г. определено, что «обращение с петициями к Королю есть право подданных, и потому всякое задержание, преследование за такие петиции незаконно»; первая поправка к Конституции США 1791 г. гарантирует право «обращаться к правительству с просьбами о прекращении злоупотреблений».
14 Оценка регулирующего воздействия — инструмент, используемый для рисковой оценки результатов введения предлагаемых новых регулятивных актов или внесения изменений в существующие, для выявления положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности, а также способствующих возникновению необоснованных расходов как субъектов предпринимательской деятельности, так и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. См. постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318. Предметная область ОРВ закреплена п. 60(1) Регламента Правительства РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260, и п. 3(1) Пра-
суждения проектов федеральных законов15 и т. п.
Попытки принятия в России унифицированного акта предпринимались в разные годы16.
В настоящее время на официальном уровне существует лишь Модельный закон о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти Межпарламентской Ассамблеи СНГ17, положения которого практически не учитываются в законодательных ини-циативах18.
В данный момент ни федеральное законодательство, ни судебная практика не оперируют понятиями «лоббизм», «лоббист», «лоббистская деятельность», «клиент». Исключением являются положения гл. 7 Закона Краснодарского края от 26 мая 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Крас-
вил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от
13 августа 1997 г. № 1009.
15 В силу положений Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественное обсуждение явля-
ется одной из форм общественного контроля (ст. 18).
16 См. проекты федеральных законов № 396138-3 «О лоббистской деятельности в федеральных органах федеральной власти» 2000 г. и № 97801795-2 «О правовых вопросах лоббистской деятельности федеральных органах федеральной власти» 2000 г.
17 Принят 15 ноября 2003 г. постановлением № 22-16 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ.
18 Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) в До-
кладе о правовых основах регулирования лоббизма в странах Совета Европы 2011 г. определяет «лоббизм» как действия отдельных лиц или групп лиц, преследующих конкретные цели и интересы, пытающихся повлиять на решения, принятые на политическом уровне.
нодарского края», в ч. 1 ст. 38 которого под лоббизмом понимается «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве». В Законе Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 апреля 2006 г. № 13-ЗАО «О правотворчестве», при отсутствии легального определения понятия «лоббизм», в ст. 36 предусмотрен перечень запретов, направленных на предупреждение противоправных форм лоббизма в законотворчестве автономного округа. Иными словами, отсутствие понятийно-категориального аппарата компенсируется определением противоправных форм лоббизма.
В связи с тем что де-факто в России уже определился круг субъектов, занимающихся лоббистской деятельностью прямо, косвенно или внутри соответствующего органа с целью добиться различными путями принятия определенного реше-ния19, существует реальная необходимость выхода из законодательного вакуума и выработки целостной концепции правовой политики в сфере регулирования лоббизма, придав ему цивилизованную форму и закрепив правовой статус и перечень тех лиц, кто может быть субъектом лоббирования при одновременном условии установления запретов (ограничений) для осуществления такой деятельности лицами, наделенными властными полномочиями, определения форм и методов лоббистской деятельности и проч. Очевидно, что законодательное регулирование лоббизма позволит заложить в основу деятельности лоббистских организа-
19 К числу данных субъектов относятся физические лица, консолидированный бизнес (профессиональные объединения предпринимателей, ассоциации, корпорации) и даже представители исполнительной и законодательной власти.
ций определенные этические принципы, нормы, традиции20.
Во многих зарубежных странах лоббизм является легальным видом деятельности (США, Франция, Канада, Австралия, Польша и др.)21.
20 Определение терминов «лоббизм», «лоббистская деятельность» с учетом национального контекста, правила взаимодействия чиновников с лоббистами должны учитывать принципы определенности, полноты, сбалансированности, прозрачности и неподкупности, отраженные в Рекомендациях Совета ОЭСР «Принципы прозрачности и честности в лоббизме» (Principles for Transparency and Integrity), принятых 18 февраля 2010 г. Отметим, что вступление России в ОЭСР в марте 2014 г. было приостановлено.
21 В США Закон «О раскрытии лоббистской деятельности» 2006 г. предусматривает как жесткую регламентацию участия лоббистов в работе Конгресса и в органах исполнительной власти, так и механизм их регистрации, сроки для предоставления финансовых отчетов, обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации, обязанности секретаря Сената и клерка Палаты представителей, которые являются регистраторами лоббистов, размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности и т. д. В соответствии с Новым актом честного лидерства и открытой власти (The Honest Leadership and Open Government Act 2007) до двух лет увеличился срок, в течение которого конгрессмен, покинувший свой пост, не имеет права заниматься лоббистской деятельностью.
Во Франции Кодексом поведения лоббистов при Сенате Франции определено, что только физические лица могут быть зарегистрированы при Национальной ассамблее как лоббисты, предоставив фотографию и раскрыв данные о своих клиентах. При этом финансовой отчетности не требуется.
В Канаде, например, действует Закон «О регистрации лоббистов» 1988 г., предусматривающий две категории лоббистов: профессиональные и иные. Для регистрации лоббистов вводится должность специального регистратора при федеральной службе регистрации актов гражданского состояния Канады, которая ведет учет всех сведений,
В связи с тем что необходимость правового регулирования лоббистской деятельности была омечена в Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 гг.22 и в дальнейшем это нашло уже более детальную регламентацию в Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 гг.23, возможно заключить, что законодательное регулирование института лоббизма выводит антикоррупционный пакет федеральных законов на качественно новый уровень.
представленных ему согласно закону. По результатам своей работы регистратор готовит и направляет доклад о лоббистах в палаты парламента. При этом представляемые сведения должны быть открыты для проверки.
В Австралии также имеются специальный реестр зарегистрированных лоббистов и лоббистских организаций (The Register of Lobbyists), Кодекс поведения лоббиста (Lobbying Code of Conduct 2008), в котором указываются: регистрационные данные, название компании, имена владельцев, партнеров или главных совладельцев; список лиц, занятых лоббистской деятельностью; имена клиентов, от имени которых компания осуществляет лоббистскую деятельность. Регистрация лоббистов осуществляется через департамент премьер-министра и кабинета правительства.
В Польше предусмотрена аналогичная Канаде правовая регуляция — Закон «О лоббистской деятельности в процессе правотворчества» 2005 г.
Из правового анализа законодательства Канады, США, Германии и Польши следует, что лоббистская деятельность строго регулируется, в том числе при помощи саморегулируемых организаций лоббистов.
22 Утв. Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297. Обсуждение вопроса о формировании института лоббизма с представителями различных социальных групп, а также изучение международного опыта по регулированию лоббистской деятельности было возложено на Минэкономразвития России.
23 Утв. Указом Президента РФ от 11 ап-
реля 2014 г. № 226. Речь идет уже о разработке нормативной регуляции лоббистской деятельности.
Согласно указам Президента РФ разработчиком соответствующего закона являлось Минэкономразвития России, предложившее свое видение механизма взаимодействия должностных лиц с лоббистами посредством внесения изменений в отдельные законодательные акты в части регулирования их взаимодействия.
Законопроект, фактически предусматривая и легализуя институт лоббизма, применял неясные и завуалированные формулировки, что придавало им субъективно-оценочный характер, несущий в себе коррупционные риски24. Понятие «лоббизм», предполагаемое к включению в ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», определялось через другую категорию — «деятельность граждан, направленная на взаимодействие с государственными органами и органами местного самоуправления с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами нормативных и распорядительных актов, административных, политических и иных решений». При этом оставались неясными порядок, формы и критерии такого взаимодействия, а также пределы и степень участия заинтересованных групп и лиц. Предусмотренное проектом взаимодействие можно охарактеризовать как «квазилоббирование», подменяющее собой истинный смысл данного института. Круг адресатов воздействия субъектов лоббирования, предусмотренный в законопроекте, также был усеченным и ограничивался указанием лишь на государственных и муниципальных служащих, исключая лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, ответственных за при-
24 См. Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.
нятие наиболее значимых решений, а также иные категории лиц (руководители государственных компаний и корпораций, федеральных фондов и др.).
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ неоднократно отрицательно высказывался по поводу проектируемого «лоскутного» и фрагментарного регулирования в своих заключениях, лейтмотив которых в основном сводился именно к тому, что законопроект не предусматривает целостной, системной концепции правовой политики в сфере регулирования лоббизма, не содержит таких общесистемных понятий, как «лоббизм», «субъекты профессиональной лоббистской деятельности», определения их правового статуса, целей и способов лоббирования, объектов лоббирования, не раскрывает вопросы лоббистской деятельности, не устанавливает законодательно оформленный прозрачный механизм согласования интересов политических, экономических и иных групп, степень их участия, каналы лоббирования, обязательность наличия у лоббистов определенных этических принципов25 и проч.
В свою очередь, в обоснование собственной позиции Минэкономразвития России ссылалось на то, что по итогам проводимой им работы по изучению международного опыта регулирования лоббистской деятельности и обсуждения с представителями различных социальных
25 Полагаем возможным разработку и введение по отношению к лоббистам этических стандартов (Кодекс поведения лоббистов, принимаемый самими лоббистами), предусматривающих запрет совмещения лоббистской деятельности и государственной (муниципальной) службы (включая депутатскую деятельность в представительном органе любого уровня) и запрет предоставления благ (одаривание) должностным лицам и др. Подобные стандарты приняты на уровне Евросоюза, США, Канады и других стран.
групп вопроса о механизме формирования в Российской Федерации института лоббизма (в рамках исполнения подп. «а» п. 15 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 гг.) был подготовлен и представлен в Администрацию Президента РФ доклад с тремя возможными подходами к решению вопроса о регулировании лоббистской деятельности в России:
1) принятие специального закона, регулирующего лоббизм как профессиональную деятельность;
2) усиление и дополнение законодательства в части регулирования взаимодействия должностных лиц с лоббистами;
3) отсутствие изменений в законодательстве Российской Федерации (ввиду того что основные механизмы регулирования взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества уже существуют).
Администрацией Президента РФ был поддержан второй из вышеуказанных подходов.
Несмотря на объективную невозможность учета Минэкономразвития России концептуальных замечаний, подчеркнем, что без разрешения основополагающих вопросов и регламентации категориально-понятийного аппарата «точечная» правовая регламентация невозможна, а если и возможна, то она будет декларативной и сопровождаться коррупционными рисками.
Необходимо указать на альтернативный и более целостный законопроект № 833158-6 о лоббизме, но также не лишенный недостатков, внесенный депутатом Государственной Думы Н. В. Левичевым «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления», предлагающий достаточно «тяжелую» систему в части создания саморегулируемых организаций (СРО) представителей интересов, определяющей правила
деловой и профессиональной этики лоббистов26.
Вводимая проектом обязательная регистрация представителя интересов в качестве индивидуального предпринимателя (ч. 2 ст. 4 Проекта) в целом перекликается с рассмотренным выше зарубежным опытом регистрации лоббистов.
Несмотря на имеющийся позитивный зарубежный опыт, полагаем, что в России оптимальной формой учета лоббистов могла бы выступить их аккредитация законодательным органом соответствующего уровня, наделенным полномочием по ведению реестра лоббистов. Также в целях регламентации порядка аккредитации лоббистов было бы верным дифференцировать субъекты лоббистской деятельности на лиц, выступающих в интересах собственной ассоциации или корпорации; лиц, занимающихся лоббистской деятельностью на возмездной основе.
26 Представители интересов — индивидуальные предприниматели, занимающиеся на профессиональной основе продвижением интересов коммерческих организаций или индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти или местного самоуправления и являющиеся членами одной из СРО представителей интересов. Продвижение интересов коммерческой организации или индивидуального предпринимателя осуществляется на основе заключенного в простой письменной форме с данной коммерческой организацией или индивидуальным предпринимателем гражданско-правового договора, который должен содержать конечную цель продвижения интересов, указание на должностных лиц органов государственной власти или местного самоуправления, с которыми предполагается взаимодействие представителя интересов в ходе продвижения интересов, размер денежного вознаграждения представителя интересов за продвижение интересов, а также наименование СРО представителей интересов, членом которой является представитель интересов, и место нахождения этой организации.
Помимо возложения законопроектом № 883156-6 на должностных лиц, взаимодействующих с лоббистами, обязанности каждый месяц размещать на сайте соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления в сети Интернет информацию о взаимодействии с представителями интересов (п. 5 ч. 2 ст. 12) полагаем целесообразным вменить соответствующую «зеркальную» обязанность и субъектам лоббистской деятельности по раскрытию следующей информации на сайте регистрирующего органа в виде:
ежегодного отчета, включающего бухгалтерскую отчетность, а также заверенные копии договоров с клиентами, интересы которых представляются лоббистами;
списка клиентов (по аналогии со списком аффилированных лиц, предусмотренным ст. 89 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»).
Создание СРО представителей интересов также вызывает вопросы, особенно в части возмещения ущерба. Сам по себе механизм СРО обеспечивает имущественную ответственность своих членов путем, в частности, формирования компенсационного фонда. Неясно, какой ущерб и чем именно этот ущерб может быть причинен потребителям представителями интересов.
Несмотря на сложившуюся полемику о способах правовой регламентации института лоббизма, очевидно, что требуется дальнейшее его научное осмысление.
В целях надлежащей реализации любого законодательного акта при регулировании им сложившихся правовых отношений в обществе должны созреть определенные социальные предпосылки для введения его в действие. Так, согласно результатам исследований Минэкономразвития России, проводимых в процессе разработки законопроекта, бизнес-сообщество на сегодняшний
день не видит необходимости в правовой регламентации своих взаимоотношений с государственными органами, достаточно активно используя при этом уже имеющиеся рычаги — ОРВ, антикоррупционную экспертизу, публичные слушания и проч.
Несмотря на то что в правоприменительной плоскости вопрос о необходимости законодательной регуляции лоббистской деятельности является «решенным» не в его пользу, фактически лишь удлиняя плечо достижения цели для субъектов лоббистской деятельности, последние продолжают быть заинтересованными в использовании уже отлаженных и опробированных механизмов взаимодействия с должностными лицами разных уровней (личные связи, финансы), не предполагающих дополнительных издержек. Тем не менее именно законодательно оформленное создание и обеспечение транспарентных27 пра-
27 Прозрачность — это информационное свойство открытости, характеризующее максимально возможную, законодательно закрепленную и гарантированную доступ-
Библиографический список
The Pros and Cons of the Revolving Door Practice — the Main Arguments // Anti-corruption Research Network. URL: http://corruptionresearchnetwork.org/acrn-news/blog/the-pros-and-cons-of-the-revolving-door-practice-2013-the-main-arguments.
Thomas B. Edsall. The Trouble with that Revolving Door // The New York Times. 2012.
Timothy J. Burger. The Lobbing Game: Why the Revolving Door Won't Close // Time Magazine Online Edition. 2006. 16 Febr.
Большой юридический словарь / под ред. А. В. Малько. М., 2009.
Колосова Н. М. Лоббизм и коррупция // Журнал российского права. 2014. № 2.
Малько A. B. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995. № 4.
Нестеров А. В. Обсуждаем стандарт (концепцию) открытости «открытого правительства» // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8.
Нещадин A. A. Лоббизм в России: этапы большого пути. Ч. 1 // Социс: Социологические исследования. 1996. № 3.
Павроз А. В. Принципы и альтернативы правового регулирования лоббизма // Полит-экс. 2014. Т. 10. № 4.
Субочев В. В. Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов // Право и политика. 2007. № 3.
Талапина Э. В. Антикоррупционный информационный стандарт в государственном управлении: подходы к пониманию // Государство и право. 2011. № 3.
вил социального взаимодействия в четко очерченных правовых рамках, выработка ясных критериев и принципов согласования интересов политических, экономических и иных групп с последующим прививанием культуры лоббистской деятельности послужат системообразующим принципом противодействия коррупции, позволив вывести из серой зоны стейкхолдеров.
ность для субъектов гражданского общества достоверной информации о деятельности органов власти, в частности органов государственного и муниципального администрирования. См.: Нестеров А. В. Обсуждаем стандарт (концепцию) открытости «открытого правительства» // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8. С. 3—7. Рассматривая информационную открытость как превентивную антикоррупционную меру, Э. В. Талапина также отмечает обеспечительную функцию контроля общества за деятельностью государственного аппарата, а также участия гражданского общества в принятии управленческих решений. См.: Талапина Э. В. Антикоррупционный информационный стандарт в государственном управлении: подходы к пониманию // Государство и право. 2011. № 3. С. 6.
