CC BY
626
УДК 34
Жданов Сергей Павлович
кандидат юридических наук, доцент Военный институт (общевойсковой) Военного учебно-научного центра Сухопутных войск «Общевойсковая академия Вооруженных Сил Российской Федерации», г. Москва
Кузнецова Наталья Викторовна
кандидат философских наук, доцент Российский государственный социальный университет
К ВОПРОСУ О ЛОББИЗМЕ И ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В статье анализируются российские и зарубежные институты и технологии политического лоббизма; исследуются правовые и политические практики лоббистской деятельности в России: анализируются особенности зарубежного лоббизма. Рассматриваются субъекты лоббистской деятельности в России и за рубежом; раскрывается механизм политического лоббирования через призму деятельности групп интересов. Обосновывается необходимость правового регулирования и контроля со стороны государства лоббистской деятельности в России, поскольку нелегальное лоббирование действует в обход законов и с моральной точки зрения является коррупцией; приводится Индекс восприятия коррупции по регионам, размеры которой оказываются наиболее внушительными на Африканском континенте и в странах постсоветского пространства.
Ключевые слова: группы лоббистов, коррупция, лоббизм, лоббистская деятельность, модели лоббизма, политическое лоббирование, правовое лоббирование.
Одним из ключевых явлений, без которого невозможно представить современное демократическое общество, является лоббизм. Это явление имеет множество определений. В зависимости от контекста и отношения к термину, можно говорить о лоббизме, как о праве общества и его структур (в том числе бизнеса, профессиональных союзов, ассоциаций и пр.) воздействовать на власть, которая ими же и избрана [13, с. 3].
Впервые механизм политического лоббирования через призму деятельности групп интересов исследовал американский филолог А. Бентли в работе «Процесс управления» (1908 г.). Согласно его теории в любом обществе существуют группы, воздействующие на политическую сферу общества в целях реализации своих профессиональных, экономических, региональных, этнических, международных и других интересов. Наиболее влиятельными социальными субъектами политики являются заинтересованные группы, объединенные на основе общих интересов, стремящихся воздействовать на властные структуры с целью принятия наиболее выгодных для себя решений.
Лоббизм впервые зафиксирован в США в 1829 году. В начале 30-х гг. ХХ века это условное выражение входит в политический лексикон политиков и, приобретя широкую известность в Вашингтоне, становится общепринятым термином. Позднее лоббизм становится узаконенной практикой в других странах, является неотъемлемым элементом механизма принятия решений на высшем государственном уровне.
Различные отечественные и зарубежные авторы так характеризуют лоббизм [7, с. 25]:
1. Лоббизм - это система неформального представительства интересов в политических отношениях.
2. Лоббизм (от англ. кулуары, коридоры) - система связей и отношений в среде политиков, государственных чиновников, экспертов, позволяющая подготавливать и принимать государственно-политические и административные решения, отвечающие интересам определенных промышленных, финансовых и иных групп.
3. Лоббизм - это специфическая система функционального представительства групповых интересов в органах государственной власти, дополняющая и в разнообразных направлениях перекрывающая систему географического представительства интересов, осуществляемого депутатами парламента.
Американская служба информации «Конгре-шил куотерли» отметила три значения термина «лоббизм» [14, с. 323]. В самом широком смысле под лоббизмом понимают «группу давления». Также лоббизм может иметь место в результате предпринимаемых попыток давления любого лица на законодательный процесс в интересах другого лица или группы лиц. Кроме того, лобби является тот, кто зарегистрировался в этом качестве согласно закону, если таковой имеется.
Большинство исследователей лоббизма считают наиболее важными для его анализа и оценки такие элементы, как субъекты, объекты, формы и методы деятельности.
По типологии субъектов лоббизма наиболее удачной представляется классификация по виду интересов, предложенная В.А. Тюриным [5, с. 262-263]. Авторы выделяют следующие группы лоббистов [5, с. 262-265]:
1. «Политизированные» группы - группировки бизнеса и его политических представителей, которые добиваются политического влияния через участие в выборах и прямо участвуют в политике.
2. Социальные лоббисты, отстаивающие интересы социальных групп.
© Жданов С.П., Кузнецова Н.В., 2016
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова .¿к № 2, 2016
273
3. Экономические лоббисты. К этим группам относятся корпорации и отраслевые комплексы (ВПК, АПК и др.), финансово-промышленные группы (ФПГ) России.
4. Бюджетная группа. К ней можно отнести большие группы населения, зависящие от государственного бюджета (бюрократия, армия и др.).
5. «Гражданская» группа лоббистов - экологические, женские, молодежные организации, предпринимательские объединения и другие, лоббистская деятельность которых напрямую связана с гражданскими инициативами.
6. Группа иностранных лоббистов.
Реальный лоббизм осуществляют субъекты
лоббистской деятельности: лоббистские союзы, ассоциации, фирмы, отдельные люди, отделы корпораций и ФПГ по связям с органами законодательной и исполнительной власти и государственные структуры. Финансово-промышленные группы являются полноправным субъектом лоббирования, поскольку цели лоббистской деятельности в основном экономические. Лоббизм заключается в постоянной борьбе за ресурсы и средства влияния на конкурентов.
Из 350 наиболее влиятельных лоббистских структур в США 70 процентов составляет бизнес, причем более половины из этого числа - именные корпорации и фирмы. В России самыми влиятельными субъектами лоббирования также являются промышленные группы, связанные с нефтегазовым комплексом и ТЭК, московские и региональные финансово-промышленные группы. Заметим, что и у американских и российских групп давления, состоящих в ряде случаев из крупных бизнес структур, цели во многом схожи:
1) государственный заказ и следующие из этого льготы и преимущества;
2) право на занятие конкретной деятельностью, налоги, квоты, лицензии;
3) (не) принятие (не) выгодного законопроекта;
4) признание отрасли приоритетной и следующее из этого льготное налогообложение, отсутствие штрафных санкций за экологические правонарушения. К методам лоббистской деятельности относятся: взнос денег на избирательные компании; воздействие на законодателя через влиятельного избирателя (личного друга); денежное вознаграждение; организация отдыха или досуга; организация пропагандистских мероприятий и т.д. [14, с. 324].
Мировая практика выработала несколько направлений правового регулирования лоббистской деятельности. В развитых странах сложились две модели лоббизма - англосаксонская (США и Канада) с обязательной государственной регистрацией лоббистских организаций и определением допустимых границ деятельности групп давления и континентальная (Германия, Италия). В соот-
ветствии с последней заинтересованные группы и организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов. В большинстве случаев лоббистская деятельность осуществляется за определенное вознаграждение. Легальное лоббирование не нарушает законов, нелегальное действует в обход законов (взятка, подкуп чиновников).
Во Франции лоббистская деятельность незаконна, в США, Германии, Канаде лоббистская деятельность разрешена и активно применяется. Законодательство США к субъектам лоббизма причисляет юридических и физических лиц, в российском законопроекте о лоббизме лоббистом следует считать лишь физическое лицо. Особенностью зарубежного лоббизма является то, что лоббистские структуры в США и в Германии находятся под постоянным контролем со стороны конкурентов, государства и общественного мнения. В США во всех штатах введены законы, регулирующие лоббистскую деятельность, аналогичные федеральному законодательству.
Свое обоснование лоббистская деятельность находит в статье 33 Конституции РФ, в соответствии с которой граждане России имеют право обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Физические лица вправе вступать в контакт с властными структурами. Таким образом, лоббизм в России имеет конституционные гарантии на основании п. 1 ст. 30, ст. 32 и ст. 33 Конституции РФ. Лоббирование экономических и прочих интересов осуществляется в нашей стране традиционно: через структуры исполнительной власти, а политических и финансовых структур - через органы правительственной власти России.
Некоторые примеры лоббистской деятельности с моральной точки зрения являются коррупцией [1; 2; 6; 8; 9; 10; 11]. Юридически дело обстоит так: если финансово-промышленная группа или фирма предлагает депутату или сенатору за продвижение нужного ей законопроекта деньги или услуги - это взятка; если фирма предлагает деньги в избирательный фонд, а затем направляет депутату письма с изложением своих предложений и просьб - это, по российским понятиям, лоббизм. Установить факт устной договоренности на частной встрече главы фирмы и депутата практически не представляется возможным. Фактически - это подкуп, а юридически - политическое влияние.
Анализ практики принятия российских законов, направленных на противодействие коррупции, теневой экономики и деятельности организованной преступности, проведенный Н.М. Головановым, В.Е. Перекисловым и В.А. Фадеевым в работе «Теневая экономика и легализация преступных дохо-
274
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 2, 2016
дов» в частности показал, что части финансовой правящей элиты, деловых кругов и олигархов не нужны законы о регулировании лоббизма, а также антикоррупционные законы, ограничивающие их деятельность в сфере экономики, в том числе правовые нормы, угрожающие благосостоянию их семей [4, с. 174-175]. Коррупционная деятельность занимает определенное место в образовании преступных доходов, а криминальный сектор теневой экономики напрямую связан с коррупцией.
Российская практика лоббирования нуждается в правовом регулировании и жестком контроле со стороны государства. Российская практика выявления и противодействия легализации преступных доходов включает в себя:
- во-первых, механизм межведомственного взаимодействия государственных органов при общей координации Комитета РФ по финансовому мониторингу;
- во-вторых, правовую базу, в частности Федеральный закон от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
- в-третьих, механизмы международного сотрудничества.
Более того, в отечественной юридической литературе, несмотря на ее достаточный объем, лоббизм как правовое явление, на наш взгляд, недостаточно исследован и проанализирован, в отличие от развитых зарубежных стран, где накоплен опыт правовой регламентации лоббизма и имеет место значительная судебная практика. С.П. Сиротенко в своем диссертационном исследовании выделяет основные признаки, отражающие правовые аспекты лоббистской деятельности, которые необходимо учитывать при ее упорядочении и регулировании в российской практике:
1. Коллективный и индивидуальный интерес субъектов лоббизма.
2. Случайность и стихийность в процессе принятия тех или иных решений.
3. Посреднический характер лоббизма.
4. Конкретный объект воздействия.
5. Законность форм и методов воздействия на власть [12, с. 10].
С.П. Сиротенко также отмечает, что в настоящее время «теневой, скрытый от общественности, а потому и неконтролируемый лоббизм порождает разного рода злоупотребления и коррупцию в органах власти, приводит к нарушению признаков демократии в государстве».
Как справедливо отмечает профессор И.В. Бо-чарников, в современном мире коррупция имеет место в любом обществе, любом государстве. Практически нет стран, которые могли бы заявить о ее полном отсутствии. Более того, спецификой современного этапа ее состояния является, по мне-
Таблица 1
Индекс восприятия коррупции (избранные страны; 2014, 2013, 2012 гг.) [3, с. 27-28]
Страны 2014 2013 2012
1. Дания 92 91 90
2. Новая Зеландия 91 91 90
3. Финляндия 89 89 90
10. Канада 81 81 84
11. Австрия 80 81 84
12. Германия 79 78 79
12. Исландия 79 78 82
14. Великобритания 78 76 82
15. Бельгия 76 75 75
15. Япония 76 74 74
17. США 74 73 73
26. Франция 69 71 71
100. Китай 36 40 39
136. Камерун 27 25 26
136. Иран 27 25 28
136. Кыргызстан 27 24 24
136. Ливан 27 28 30
136. Нигерия 27 25 27
136. Россия 27 28 28
142. Коморские острова 26 28 28
172. Афганистан 12 8 8
173. Судан 11 11 13
174 Корея (Северная) 8 8 8
174. Сомали 8 8 8
нию ученого, ярко выраженный международный характер [3, с. 27].
В свою очередь, Индекс восприятия коррупции по регионам наиболее внушителен на Африканском континенте и странах постсоветского пространства (табл. 1) [3, с. 27-28].
Таким образом, законодательное закрепление основных направлений антикоррупционной работы позволит строить ее системно. Положительную роль в этом должно сыграть становление цивилизованных форм лоббизма с учетом мировой практики.
Библиографический список
1. Беспалько В.Г. Библейские религиозно-нравственные истоки противодействия коррупции в Пятикнижии Моисея // Публичное и частное право. - 2013. - Вып. III. - С. 72-83.
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова № 2, 2016
275
2. Беспалько В.Г. Религиозно-нравственные начала борьбы с коррупцией в Моисеевом уголовном праве в их сравнении с российским законодательством // Взаимодействие органов государственной власти при расследовании преступлений коррупционной направленности: проблемы и пути их решения. - М.: Акад. Следственного комитета РФ,
2014. - С. 148-152.
3. Бочарников И.В. Причины и факторы распространения коррупции в мире и в России // Социально-политические науки. - 2015. - № 3. - С. 27-32.
4. Голованов Н.М., Перекислов В.Е., Фадеев В.А. Теневая экономика и легализация преступных доходов. - СПб.: Питер, 2003. - 303 с.
5. Государственное управление и политика: учеб. пособие / под ред. Л.В. Сморгунова. - СПб.: изд-во С. Петерб. ун-та, 2002. - 564 с.
6. Жданов С.П. Участие специалиста в расследовании взяточничества // Современная криминалистика: проблемы, тенденции, перспективы / ред.-сост. М.А. Лушечкина. - М.: МАКС Пресс,
2015. - С. 211-215.
7. Зяблюк Н.Г. Практика лоббистской деятельности в США. - М.: ИСКРАН, 1994. - 42 с.
8. Изолитов А.С. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе и противодействие коррупции. - М.: ИД Шумиловой И.И. 2013. - 120 с.
9. Коррупция. Закон. Ответственность / Максимов С.В. - М.: ЮрИнфоР, 2000. - 143 с.
10. Кривец А.П. Коррупция как объект политологического исследования // Социально-политические науки. - 2015. - № 3. - С. 37-38.
11. Противодействие коррупции в таможенных органах Российской Федерации: учеб. пособие / под общ. ред. А.Ю. Шумилова. - М.: ИД Шумиловой И.И., 2012. - 164 с.
12. Сиротенко С.П. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2011. - 24 с.
13. Толстых П.А. Практика лоббизма в Государственной Думе ФС РФ: структура, технологии, перспективы легитимизации: автореф. дис. ... канд. полит. наук - М., 2006. - 26 с.
14. Юридический энциклопедический словарь / М.О. Буянов и др. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. - 816 с.
276
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова № 2, 2016
