CC BY
167
Альманах «Казачество»
* I ___
"■wCi
йи
Суровцев С.И.
Аспирант кафедры конституционного права МГИМО МИД России, начальник управления по воспитательной работе МГИМО МИД России, помощник
депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
История развития и содержательные характеристики лоббистской деятельности в контексте ее правового регулирования
Бесспорно, что за последние десятилетия термин «лоббизм» прочно вошел в политическую риторику современного общества. Сложно себе представить решения, принимаемые на национально-государственном и международном уровне, которые были бы абсолютно свободны от влияния различных субъектов политических и экономических отношений. В связи с постоянным присутствием лоббизма на политической арене и его возрастающей ролью все более актуальным становится проблема правового регулирования лоббистской деятельности.
Рассмотрение природы лоббизма целесообразно начать с ретроспективного анализа. В Соединенных Штатах Америки, где лоббизм достаточно давно сформировался как развитый правовой институт, история регулирования лоббистских отношений начинается с признания самого факта лоббирования интересов. Так, резолюция 1852 года установила запрет на доступ в места для прессы тех, кого наняли в качестве агента, занимающегося проблемой, которая рассматривается Конгрессом США. Резолюция 1876 года содержала прямое требование к агентам сообщать устно, представлением чьих интересов они занимаются1. Первым актом, относящимся к лоббистской деятельности, несмотря на узкую сферу его применения, стоит полагать Акт о регистрации иностранных агентов (1938 год), предусматривающий обязанность лиц, являющихся иностранным политическими агентами, проходить процедуру регистрации и представлять отчет об осуществляемой деятельности2.
Основополагающим документом, призванным к регламентации лоббистских отношений, являлся Акт о регулировании лоббирования на федеральном уровне, принятый в США в первый послевоенный год3. Согласно Акту лица,
1 Зяблюк Н.Г. Практика лоббистской деятельности в США. - М., 1994. С. 27.
2 Foreign Agents Registration Act, 1938.
3 Legislative Reorganization Act of 1946. Federal Regulation of Lobbing Act. Wash., 1981.Sec 3, № 308
нанимаемые для лоббирования интересов в Конгрессе США, проходили процедуру регистрации и вели бухгалтерскую отчетность по всем поступлениям финансовых средств, представляли ежеквартальные отчеты о своей деятельности. Сфера действия акта была весьма ограничена: он распространялся исключительно на лоббирование интересов в Конгрессе США, а отчетность лоббистов носила добровольный характер. Акт 1946 года прямо разграничил лоббизм и коррупцию, установив, что его действие не распространяется на факты, предусмотренные Актом о коррупции, и не могут толковаться как отменяющие положения Акта о коррупции4.
Действие Акта 1946 года продлилось до принятия в 1995 году Акта о раскрытии лоббистской деятельности5, действующего до сего дня с поправками, внесенными Актом о честном и открытом управлении (2007 год)6. Акт 1995 года является результатом борьбы представителей противоположных подходов к регламентации лоббизма: жесткого и детального, с одной стороны, и более сдержанного, рамочного регулирования, с другой. Отличительной особенностью Акта 1995 года в отличие от всех предыдущих документов является то, что он направлен не только на лоббистскую деятельность в Конгрессе США, но касается также исполнительной ветви власти.
Сказав о становлении системы регулирования политического лоббизма на его родине, в США, стоит отдельно осветить вопрос исторического развития представительства интересов частных лиц в отношениях с государственной властью в нашей стране. Как полагают некоторые исследователи, формирование групп интересов и лоббистских организаций в России произошло в XVIII веке при Екатерине Второй с появлением Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства (1785 год)7. Первым объединением, которое может быть охарактеризовано как лоббистское, являлось Вольное экономическое общество, имевшее доступ к верховной государственной власти. Серьезный вес в лоббировании интересов имели и биржевые сообщества.
4 United States Code. 1988 Edition. Title 2, Chapter 8a, № 270.
5 United States Code Service. Advance Legislative Service. Public Law 104-65. (S.I060 - Lobbying Disclosure Act of 1995). Chap. 24 (a).
6 Honest Leadership and Open Government Act of 2007, Public Law 110-81, 121 Stat. 735 (2007).
7 Шпигель Л.Т. Технологии лоббирования. - M.: Московская типография № 2, 2009 - С. 54.
f¥>L
Альманах «Казачество»
i_L _
ГД
с
В советской науке длительное время считалось, что лоббизм представляет собой исключительно иностранное явление, непременно связанное с подкупом. Новые возможности для лоббирования интересов частного сектора открыла перестройка конца 80-х годов. Говоря о ней, необходимо отметить такие документы как Закон СССР «О кооперации в СССР»8 и Закон СССР «О собственности в СССР»9. В начале 90-х годов, когда произошло смещение центров силы с государственной власти в сторону бизнеса, последний стал превосходить государство по амбициям и имеющимся ресурсам, предоставляя необходимые ресурсы за проведение политики, выгодной крупным экономическим субъектам. С 2000 года отношения бизнес-структур и государства меняются: финансово-промышленные группы удаляются от власти; в качестве условия поддержки государством инициатив бизнеса выдвигается требование о его социальной ответственности. В настоящее время активным, институционально организованным участником лоббистской деятельности в нашей стране является Общественная Палата Российской Федерации.
В Российской Федерации конституционным основанием лоббистской деятельности, прежде всего, являются положения статей 30, 32 и 33 Конституции России 1993 года10, закрепляющие право на объединения, обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, участие в управлении делами государства. Также стоит обратить внимание на статьи 45 Конституции, устанавливающую, что каждый имеет право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, что позволяет полагать разрешенными и лоббистские методы защиты прав и свобод граждан и их объединений11. Среди прочего способами защиты прав и свобод, не запрещенными законом и вполне соответствующими методам лоббистской деятельности, можно назвать экспертную оценку законопроектов, проектов решений государственных органов, органов местного самоуправления, участие лоббистов в повседневной работе Федерального Собрания (комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации),
8 Ведомости ВС СССР. 1988. № 22. Ст. 355.
9 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 11. Ст. 184.
10 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, в редакции от 21.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации, 04.08.2014, № 31, Ст. 4398.
11 Смирнов В.В., Зотов C.B. Лоббизм в России и за рубежом: политико-пра--Ь^ вовые проблемы // Государство и право. 1996. № 1. С. 117.
комментарии в СМИ по обсуждаемым вопросам. Очень дей- Нпр ственным методом лоббирования является перемещение лиц, замещающих государственные должности либо находящихся на государственной или муниципальной службе, в финансово-промышленные группы, крупные корпорации с последующим возвращением в большую политику, а также расстановка «своих людей» в органах исполнительной и судебной власти.
Если говорить обобщенно, то существуют две модели регулирования лоббизма: европейская и американская. Американская модель основана на праве граждан обращаться к законодательному органу с петициями, что базируется на первой поправке к Конституции США 1787 года12. Лоббисты могут представлять подготовленные проекты законов, проводить консультации депутатов, регистрироваться при законодательных органах. Европейская модель характеризуется, прежде всего, тем, что в рамках нее регулируется финансовое положение депутатов парламента с тем, чтобы уменьшить степень влияния на них со стороны лоббистов.
Лоббизм может быть прямым и косвенным. Первый ориентирован на непосредственное влияние на объект давления. Методы прямого лоббизма могут выражаться в убеждении в ходе личного общения, подготовке законопроекта, проведении консультаций по интересующим вопросам13. Косвенный лоббизм ставит своей целью формирование определенного общественного мнения по интересующему вопросу через СМИ, проведение манифестаций. Он характеризуется психологическим воздействием на население и не лишен популизма.
Существование лоббирования обусловлено объективными причинами разности интересов членов государственно-организованного общества. Однако сформироваться этот социальный институт (лоббизм) может лишь при благоприятном либеральном демократическом политическом режиме, строгом соблюдении конституционных принципов организации государства: его республиканской формы правления, разделения властей, отсутствия государственной идеологии, многопартийности. Особое место занимает принцип парламентаризма, который и призван создавать условия для нахождения путей согласования интересов различных социальных групп.
12 The Constitution of The United States of America of 1787 amendment 1
13 Чебыкин ИВ. Институционализация лоббистской деятельности (конституционно-правовой аспект): дисс.... канд.юрид.наук. - СПб., 2004. С. 36.
Альманах «Казачество»
* I ' _
тд
Как верно отмечает А.Ю.Калинин, существование института лоббирования обусловлено онтологической неспособностью парламентской демократии к полному самовоплощению своей ценностной системы14. Лоббирование в реалиях жизни общества есть дополнительный механизм согласования воль и интересов при выработке государственного решения в условиях парламентской демократии15.
Поскольку представительство групп интересов на сегодняшний день базируется не на регламентированной и прозрачной процедуре, вектор развития государства определяется не его реальными потребностями, а приближенностью тех или иных групп к центрам принятия стратегических государственных решений. Именно по этой причине потребность в нормативном регулировании форм и методов представительства интересов различных групп является чрезвычайно актуальной. Это сможет обеспечить поступательное и эффективное развитие российского общества, обеспечить усвоение новым поколением россиян принципиальной разницы между коррупцией и цивилизованным лоббизмом, укрепить правовые и политические основы гражданского общества в нашей стране.
Bibliography
1. Bulletin of the USSR Armed Forces. 1988. 22 number.
2. Sheets SND and the USSR Armed Forces. 1990. 11 number.
3. Zyablyuk N.G. The practice of lobbying activities in the US. Moscow, 1994.
4. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12.12.1993, as amended on 21.07.2014) // Meeting of the legislation of the Russian Federation, 08.04.2014, number 31.
5. Politics. Encyclopedic Dictionary. Moscow, 1993.
6. Smirnov V.V., Zotov S.V. Lobbying in Russia and abroad: the political and legal problems // State and right. 1996. № 1.
7. Chebykin I.V. Institutionalization of lobbying activities (constitutional and legal aspect): Diss, kand.yurid.nauk. SPb., 2004.
8. Spiegel LT. lobbying Technologies. M. 2009, № 2.9. Federal News Service, 1995, 19, December.
10. Foreign Agents Registration Act, 1938.
11. Honest Leadership and Open Government Act of2007, Public Law 110-81,121 Stat 735 (2007).
12. Legislative Reorganization Act of 1946. Federal Regulation of Lobbing Act. Wash., 1981. Sec 3, № 308.
13. The Constitution of The United States of America of 1787 amendment 1.
14. United States Code. 1988 Edition. Title 2, Chapter 8a, № 270.
15. United States Code Service. Advance Legislative Service. Public Law 104-65. (S.I060 -Lobbying Disclosure Act of 1995). Chap. 24 (a).
14 Калинин А.Ю. Влияние особенностей исторического развития и реализации принципа разделения властей на процессы правообразования // Представительная власть - XXI век. 2009. № 8. С. 28.
15 Сиротенко С.П. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт: дисс.... канд.юрид.наук. - СПб., 2010. С. 53.
