CC BY
114
В.А. Толстик, Н.А. Трусов
Толстик Владимир Алексеевич — доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России;
Трусов Николай Александрович — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России
Правотворческое лоббирование как средство борьбы за содержание права
В реальном правотворческом процессе содержание права зависит от целого ряда факторов: доминирования в сознании субъектов правотворчества той или иной идеологии, их представления об иерархии ценностей, реального расклада политических сил в обществе, степени и интенсивности лоббистского воздействия и других. В конечном счете, содержание права неизбежно является результатом борьбы и некоего компромисса, достигнутого в той или иной форме в процессе правотворчества. Однако не стоит забывать, что когда те или иные субъекты борьбы за содержание права сосредоточивают в своих руках большие возможности влияния на процесс нормотворчества и самого законодателя, то содержание права может быть не результатом компромисса, а односторонней волей доминирующей стороны.
Инструментальная составляющая механизма борьбы за содержание права синтезирует различные способы. При этом, как представляется, наиболее характерными способами борьбы за принятие норм права в соответствии с критерием содержания права являются: референдум, выборы, отзыв выборных органов и лиц, правотворческая инициатива (законодательная и народная), лоббизм и некоторые другие.
В настоящей статье особое внимание будет уделено правотворческому лоббированию как одному из эффективных средств борьбы за содержание права.
Энциклопедические словари определяют лоббизм как механизм воздействия частных и общественных организаций (политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т. п., так называемых групп давления) на процесс принятия решений парламентом. В связи с тем, что лоббизм как социальное явление достаточно изучен в литературе1, мы остановимся лишь на некоторых значимых, на наш взгляд, в связи с проводимым исследованием моментах.
Одним из таких значимых моментов является вопрос грани, отделяющей лоббизм, как способ легальной борьбы за содержание права, от нелегальных способов. Лоббизм как некий механизм, как технология представительства интересов есть явление, находящееся в правовом поле. Такие явления, как коррупция, не имеют к лоббизму никакого отношения. В то же время в России лоббизм и коррупция — это явления взаимосвязанные и трудноразличимые. Выявление негативных последствий лоббистской деятельности имел в виду В.Н. Лопатин, когда предложил внести норму об обязательном проведении антикоррупционной экспертизы законопроектов, результаты которой должны представляться вместе с последними при их внесении в Государственную Думу РФ2.
Вопрос о грани между лоббизмом и коррупцией архисложен — и с точки зрения регулирования института лоббистской деятельности, и с точки зрения оформления антикоррупционного законодательства. От коррупции лоббизм чисто теоретически, вероятно, отличается тем, что при законном лоббизме не сулят материальные вознаграждения, а предлагают аргументы, которые потенциально могут подействовать на решение (позицию) депутата или чиновника. Формально это так. А фактически в качестве аргумента выступают обычно «какие-то цифры». Реально тут ничего изменить нельзя. В других странах дела обстоят точно так же. При этом следует согласиться с К.В. Киселевым в том,
1 Различают гражданский лоббизм и бизнес-лоббизм, анализируются экономические (предпринимательские) и политические его аспекты. См., например: Бятец М.В. Лоббизм в правотворческой деятельности // Правоведение. — 1998. — № 1. — С. 46—52; Волохов А.Е. Лоббирование как форма участия третьего сектора в принятии политических решений: Региональный уровень: Дис... канд. социолог. наук. — М., 2004; Любимов А.П. Парламентское право России: Учебное пособие. — М., 2002; Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России (материалы «круглого стола») // Государство и право. — 1998. — № 1. — С. 101 —107; Павлов В.Г. Инициативный законопроект о лоббизме // Государство и право. — 1998. — № 12. — С. 47—54; Толстых П.А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Научное издание. — М., 2006; и др.
2 См.: Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. — 2004. — № 5. — С. 8.
что коррупция и иные внеправовые явления проявляются там, где отсутствует по разным причинам (разрушен, невозможен и т. д.) отлаженный и эффективный механизм лоббирования1.
Лоббизм является одним из высокоэффективных способов борьбы за содержание права. При этом следует заметить, что в подавляющем большинстве случаев целью лоббистской деятельности является не обеспечение торжества общечеловеческих ценностей, а последовательное отстаивание узкокорпоративных(корыстных)интересов.
Наличие лоббистского воздействия на власть в России со стороны крупных промышленнофинансовых компаний2, олигархов и олигархических структур, политических и религиозных объединений и других групп давления не вызывает сомнения. Примеров здесь можно привести множество. Мы остановимся лишь на некоторых, современных и исторически показательных в рамках настоящей работы.
По мнению П.А. Толстых, Федеральный закон от 25 апреля 2002 года № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»3, который вступил в силу 1 июля 2003 года, лоббировали российские страховые компании и ассоциации. На проталкивание этого проекта у них ушло около 6 лет. Главным инициатором закона выступили генеральный директор страховой компании «Согласие» И. Жук и глава Российской ассоциации страховщиков ответственности владельцев транспортных средств А. Слепнев. Страховщики рассчитывали, что их ежегодный доход вырастет на 1 млрд долларов. И если верить страховщикам, принятие «автогражданки» обошлось их сообществу в 5 млн долларов4.
Повышение пошлин на иномарки выгодно, прежде всего, российским производителям машин. Самыми сильными участниками рынка здесь являются глава базового элемента О. Дерипаска, который контролирует ГАЗ и ПАЗ, глава «Северстали» А. Мордашев, контролирующий УАЗ, и акционеры ВАЗа. Именно они инициировали историческую встречу российского автопрома с Президентом РФ
B. Путиным в 2001 году. Основной задачей российских автопромышленников, считает Ю. Латынина, является перепродажа заводов иностранному инвестору, который только в том случае инвестирует в это деньги, если другими способами он сюда свои машины не завезет5.
С мая 2004 года в России резко ухудшилась ситуация с потреблением наркотиков. Свидетельством тому стал обвальный рост смертей от их употребления: в Москве смертность от наркотиков выросла в 3,5 раза, в Санкт-Петербурге — в 3 раза, а в Екатеринбурге смертность достигла уровня, в 9 раз превышающего показатели 2003 года. В целом по России смертность от наркотиков выросла более чем в два раза6. Причиной такой ситуации стал всего лишь один нормативный правовой акт, а именно, постановление Правительства РФ № 231 от 6 мая 2004 года, которое ввело в оборот понятие «средней разовой дозы наркотических средств и психотропных веществ»7. То, что данное постановление было пролоббировано мафиозными структурами, занимающимися контрабандой наркотиков, не вызывает сомнений, так как именно оно фактически развязало руки мелким наркоторговцам, которые теперь могли носить с собой до целого грамма наркотика и в случае задержания отделывались небольшим штрафом за хранение.
Очевидно, что такая ситуация не могла продолжаться долго и, как заявил депутат Государственной Думы РФ Е.В. Ройзман, под давлением общественности российское правительство и законодатель были вынуждены пересмотреть постановление и отказаться от «средних разовых доз»8. Федеральным законом от 5 января 2006 года в Уголовный кодекс РФ были внесены соответствующие изменения9.
Теперь Правительству России предстояло в течение 30 дней принять новое постановление, которое утвердило бы крупные и особо крупные размеры наркотиков, за которые будет наступать уголовная ответственность. Казалось бы, подобные допустимые размеры наркотиков должны были быть уменьшены. Однако мафиозные структуры, занимающиеся контрабандой наркотиков, продолжали лоббировать свои интересы. В результате этого в проекте нового постановления Правительства РФ оказались циф-
1 См. подробнее: Киселев К.В. Лоббизм: проблемы правового регулирования // ЧиновникЪ. — 2000. — № 3. —
C. 13.
2 См., например: Акопов А. Нефтяное лобби поправляет Думу // Российская газета — 2003. — 25 марта. — С. 9; и др.
3 Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 18. — Ст. 1720.
4 См. подробнее: Толстых П.А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Научное издание. — М., 2006. — С. 158—159.
5 См.: Латынина Ю. Услуги олигархам оплатит население. По цене, назначенной властью // Новая газета. — 2003. — 3 февраля.
6 См.: newsinfo.ru/news/2006/01/news1247731
7 См.: Постановление Правительства РФ от 6 мая 2004 года № 231 «Об утверждении размеров средних разовых доз наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 228, 2281 и 229 Уголовного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 19. — Ст. 1898.
8 См.: newsinfo.ru/news/2006/01/news1247731
9 См.: Федеральный закон от 5 января 2006 года № 11-ФЗ «О внесении изменений в статью 228 Уголовного кодекса Российской Федерации и о признании утратившим силу абзаца второго статьи 3 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 2. — Ст. 176.
ры, еще больше усугубляющие наркоситуацию: если бы постановление приняли согласно проекту, то особо крупными размерами, за которые следовало бы уголовное наказание, стали бы 10 грамм героина (вместо 1 грамма), столько же — метадона, 50 таблеток экстази, полкилограмма марихуаны и т. д.1
Надо отдать должное Правительству РФ, которое, несмотря ни на что, не пошло навстречу лоббистам и в своем постановлении от 7 февраля 2006 года уменьшило количество наркотиков, которое можно было безнаказанно хранить и употреблять2. С 10 февраля, с момента вступления постановления в юридическую силу, российским наркозависимым придется туго: даже незначительный размер наркотика, не выходящий за рамки допустимых постановлением норм (для героина, например, крупным размером стали 0,5 грамма), все равно при обнаружении «потянет» как минимум на крупный штраф3.
Вызывает интерес выступление Президента РФ в прямом эфире 25 октября 2006 года. На один из многочисленных вопросов граждан, связанный с массовой вырубкой леса в России, В.В. Путин обратился к крупным бизнесменам лесной промышленности с требованием перестать лоббировать низко-пошленный вывоз леса из России, то есть ставки пошлин на так называемый кругляк. Следует обрабатывать лес и создавать рабочие места у себя в стране, ввозить в Россию высокотехнологическое оборудование, платить налоги и развивать, таким образом, экономику России, а не других стран4.
Самая популярная и эффективная стратегия лоббирования — непосредственная, часто индивидуальная, работа с представителями власти. Формы такой работы многообразны. Многие из них закреплены в различных нормативных правовых актах, регулирующих деятельность депутатов, государственных и муниципальных служащих, органов государственной власти и местного самоуправления. Среди наиболее известных можно назвать: разработку проектов нормативных правовых актов, обращение с предложениями об изменении и дополнении действующего законодательства, консультирование представителей власти, в том числе организацию экспертиз принимаемых решений, предоставление информации, выражение интересов посредством политических партий и т. д.
Вследствие того, что лоббизм требует больших затрат материально-финансовых и организационных ресурсов, данный способ борьбы свойственен только тем субъектам, которые ими обладают (финансово-промышленные группы, крупные коммерческие и некоммерческие структуры, органы государственной власти и местного самоуправления). Анализ источников финансирования и объемов средств, находящихся в обороте российских организаций, занимающихся лоббированием, в настоящее время не проведен. Но судя по тому, что об увеличении своего лоббистского потенциала заявляют такие организации, как Ассоциация приватизируемых и частных предприятий (включает более 2000 предприятий) и Союз нефтегазопромышленников5, на лоббирование в России тратятся немалые деньги.
Особенность российского лоббизма в том, что до настоящего времени на федеральном уровне он не регламентируется правом6.
Работа над проектом закона о лоббизме началась еще в 1992 году7. Законопроектов о регулировании лоббистской деятельности в Государственной Думе РФ было несколько, но судьба их всех одна и та же — все они сняты с рассмотрения Г осударственной Думы. В то же время в некоторых субъектах Федерации лоббистская деятельность все же получила правовую регламентацию. Так, например, в Краснодарском крае законодатель определил понятие лоббизма, порядок осуществления лоббистской деятельности в правотворческих органах, порядок аккредитации официального представителя и пр. В частности, под лоббизмом в Краснодарском крае понимается «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве»8.
Основной проблемой, связанной с разработкой отечественного законодательства о лоббизме, является неопределенность правовой конструкции лоббистской деятельности, которая не дает возможности отграничить его от иных форм представительства интересов. Особенно это касается проявлений
1 См.: newsinfo.ru/news/2006/01/news1247731
2 См.: Постановление Правительства РФ от 7 февраля 2006 года № 76 «Об утверждении крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 228, 2281 и 229 Уголовного кодекса Российской Федерации» // Российская газета. — 2006. — 1 1 февраля. — С. 6.
3 См.: newsinfo.ru/news/2006/02/news1251117
4 См.: www.rzn.info/news-federal/russia;www.rian.ru/spravka/20061025/
5 См., например: Предприниматели вынуждены идти во власть // Коммерсант-daily. — 1998. — № 72. — С. 2; Нефтяники идут во власть // Коммерсант-daily. — 1998. — № 75. — С. 5; и др.
6 Например, в США лоббистская деятельность регулируется законом с 1946 года.
7 В Иркутской области Малый Совет Иркутского областного совета народных депутатов своим решением от 15 декабря 1992 года № 14/6-МС принимает нормативный правовой акт «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области», седьмая глава которого была прямо посвящена регулированию лоббизма в правотворчестве области.
8 Лоббизму в правотворчестве края посвящена глава 7 Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 года № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» // См.: Шугрина Е.С. Техника юридического письма: Учебно-практическое пособие. — 3-е изд. — М., 2001. — С. 124.
косвенного лоббизма, не связанного с непосредственным воздействием на процесс принятия решений. Например, организация массовых акций протеста, инициирование обращений избирателей в органы государственной власти, проведение кампании в средствах массовой информации с позиций теории имеют много общего с лоббистской деятельностью, но в правовом отношении это нормальное проявление гражданской активности, хотя заказной характер этих действий может быть и очевиден.
Другой проблемой является законодательное определение допустимых пределов лоббистской деятельности в плане арсенала средств и методов воздействия, таких как шантаж, взяточничество и иных. Данное обстоятельство является причиной рассмотрения в качестве самостоятельного такого способа борьбы за принятие норм права в соответствии с критерием содержания права, как дача взятки.
Дача взятки является уголовно-наказуемым деянием, ответственность за которое предусмотрена статьей 291 Уголовного кодекса РФ. В своей совокупности с получением взятки (ст. 290 УК РФ) оба деяния образуют такое социальное явление, как взяточничество, которое, в свою очередь, тесно связано с коррупцией. Заметим, что в советском уголовном праве понятие взяточничества охватывало три вида преступлений: получение взятки, дача взятки и посредничество во взяточничестве1.
В настоящее время подвзяточничеством понимается получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействия) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействия) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство и попустительство по службе2.
Дача взятки предполагает, что противная субъекту борьбы сторона заинтересована в материальном поощрении предоставляемых ею услуг, которые непосредственно связаны с административнораспорядительными возможностями органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Следовательно, дача взятки может предшествовать и являться неизменным спутником таких видов преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ) и других, которые в своей совокупности составляют основу коррупции. Очень метко и точно сказал по этому поводу Президент США Теодор Рузвельт: «Убийца нарушает закон и отнимает у человека одну жизнь. Те, кто дают взятку, покушаются на жизнь всего общества»3.
То, что за принятие нормативных правовых актов в интересах отдельных заинтересованных в этом граждан народные избранники берут мзду, говорят и пишут много лет про парламенты разных уровней. Но перейти от слов к делу смогли только в Твери, где сложилась уникальная для нашей страны ситуация: тверская прокуратура «возбудила уголовное дело против городских депутатов по взяткам за протаскивание нужных богатым людям решений»4.
Как сообщила старший помощник областного прокурора Г. Малюта, уголовное дело возбуждено по пункту «а» части 4 статьи 290 УК РФ. Поводом для расследования послужила информация о том, что руководство городского парламента получило десятки тысяч долларов США от неких местных и московских компаний за принятие решений, связанных с установлением тарифов ЖКХ и арендных ставок на городских мини-рынках. Прокуратура представила суду документы, согласно которым непосредственным получателем денег был спикер В. Почтаев, который и распределял далее деньги соучастникам. «Около 60 000 долларов США подозреваемые депутаты получили за принятие решения по повышению тарифов за услуги ОАО «ТКС». По тысяче долларов — за принятие решения о снижении ставки единого вмененного налога»,— заявил суду представитель прокуратуры. Спикер, в свою очередь, вины не признал, заявив, что всегда действовал только в интересах народа5.
14 сентября 2006 года прокуратура Тверской области утвердила обвинительное заключение, по которому перед судом предстанут сразу 15 депутатов Тверской городской Думы во главе со спикером. По версии прокуратуры, общая сумма взяток потянула почти на 4 миллиона 300 тысяч рублей. И это только за три месяца — с ноября 2005 года по январь 2006 года6.
26 октября 2006 года в отношении главы муниципального образования г. Кандалакша Мурманской области А. Вихорева областная прокуратура возбудила уголовное дело по подозрению в даче взятки. Стало известно, что А. Вихорев пытался «стимулировать депутатов» Кандалакшского районного Совета, чтобы сместить с поста председателя Совета В. Костюченко. Суть противоречий между ними в
1 См.: Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. — 2-е изд. — М., 1987. — С. 46—47.
2 Статья 290 и 291 Уголовного кодекса РФ. См. также: Советский энциклопедический словарь. — 2-е изд. — М., 1982. — С. 218.
3 См.: Ьа2а2акопоу.ги/Сос/?ГО=121194
4 Цит. по: Никитина М. Квартплату повышают взятки // Российская газета. — 2006. — 24 марта. — С. 2.
5 См. там же.
6 См., например: Куликов В. Тверские депутаты попали под обвинение // Российская газета. — 2006. — 15 сентября. — С. 2; Никитина М. Под суд идет пол-Думы // Российская газета. — 2006. — 19 сентября. — С. 3; Елков И. Дела депутатские // Российская газета. — 2006. — 26 сентября. — С. 1, 9; и др.
разных взглядах на разделение властных полномочий, а значит, и финансов, которые предусмотрены для их исполнения1.
Особенностью данного способа является его широкая распространенность, взятки дают чиновникам как центральных и региональных органов государственной власти, так и органов местного самоуправления вне зависимости от ветвей власти. Это значит, что дачу взятки как способ борьбы за содержание права могут применять различные субъекты борьбы. Распространенности взяточничества также способствует углубляющийся в современной российской действительности правовой нигилизм. По оценкам международных экспертов, в рейтинге коррумпированности Россия занимает 126 место из 159 возможных. Нас ставят в один ряд с Албанией и Нигерией. По мнению заместителя Генерального прокурора РФ А. Буксмана, «рынок взяток в нашей стране сопоставим с федеральным бюджетом»2.
В 2008 году наконец-то был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции» и целый ряд развивающих и конкретизирующих его правовых документов. В 2010 году указами Президента РФ утверждены обновленный Национальный план противодействия коррупции на 2010—2011 годы и Национальная стратегия противодействия коррупции3, в которой признается, что, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
По нашему мнению, отсутствие реальных результатов борьбы с коррупцией обусловлено тем, что политическая воля не была проявлена в полной мере. Меры, предпринимаемые государством, носят половинчатый, непоследовательный характер. В чем это выражается?
Полагаем, что своего решения ждут прежде всего два блока проблем.
Первый связан с необходимостью совершенствования нормативной основы борьбы с коррупцией. Дело в том, что действующее российское законодательство по противодействию коррупции нельзя признать достаточной нормативной основой для эффективной борьбы с коррупцией. Как это ни странно, но Российская Федерация является одним из немногих государств, которое до настоящего времени не ратифицировало ключевое положение Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.)4, закрепленное в статье 20 «Незаконное обогащение»: «При условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать». Если при этом принять во внимание тот факт, что в целом указанная Конвенция ратифицирована Российской Федерацией5, но ратифицирована с заявлениями, в силу которых приведенная норма не стала юридической обязательной для Российской Федерации, можно говорить о явной недостаточности проявленной политической воли.
Еще в меньшей степени политическая воля находит проявление в сфере правореализации. Как это ни парадоксально, но российское государство в лице своих правоохранительных институтов не может или не хочет обеспечить полноценную реализацию принципа неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения. «За последние десятилетия были опубликованы сотни книг и статей с указанием фамилий, должностей, похищенных сумм, названий банков, номеров счетов, зарубежных вилл и т. д. Но ни на одну из публикаций о ВИП- персонах не было публичной правовой реакции»6.
Вне всякого сомнения, работу по правовой регламентации лоббистской деятельности и совершенствование законодательства о борьбе с коррупцией необходимо активизировать. Очевидно, что коррупция будет процветать там, где нет адекватной законодательной регламентации общественных отношений (в том числе института лоббирования) и отсутствует полноценная реализация принципа неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения. Полагаем, что решение указанных проблем приведет не только к существенному укреплению правопорядка в стране, но и будет способствовать совершенствованию правового содержания в направлении максимального отражения в нем интересов социума в целом.
1 См. подробнее: Бакатин В. За дачу взятки задержан мэр Кандалакши // Российская газета. — 2006. — 28 октября. — С. 3.
2 Шаров А. Ни дать, ни взять // Российская газета. — 2006. — 7 ноября. — С. 1.
3 Российская газета. — 2010. — 15 апреля.
4 См.: Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 26. — Ст. 2780.
5 См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 12. — Ст. 1231.
6 Лунеев В.В. Коррупция в России // Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России: Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.). — М., 2007. — С. 53.
