CC BY
64
Д.С. Котомин
Котомин Дмитрий Сергеевич — кандидат юридических наук, руководитель юридической службы холдинговой компании «Тандем»
Правовое регулирование лоббистской деятельности как средство демократизации правотворчества
В последнее время важной тенденцией в развитии правовых и политических систем России и зарубежных стран является активизация участия населения в управлении делами государства. Повышение уровня образования, осознание обществом ценностей демократической организации власти и особенностей ее функционирования, развитие информационных технологий и средств коммуникации — все это приводит к стремлению граждан понимать цели и мотивы принимаемых властью решений, оценивать их с точки зрения справедливости, претендовать на то, чтобы их мнение в процессе разработки, утверждения и принятия таких решений было учтено. В этом ключе особую актуальность получает проблема демократизации правотворчества.
Реализация гражданами права на участие в управлении делами государства, основополагающим элементом которого является участие в правотворчестве, неизменно приводит к созданию самых разнообразных форм их взаимодействия с органами власти. Традиционно сложившиеся институты демократии (в частности, деятельность представительных органов власти, выборность ряда должностей федерального и местного значения) не всегда должным образом отражают весь спектр имеющихся в обществе мнений о том, какими должны быть эти решения, не говоря уже о том, что волеизъявление граждан в данном случае учитывается по большому счету только в процессе проведения выборов и подготовки к ним. Как еще столетие назад отмечал французский юрист Леон Дюги, «даже в странах всеобщего избирательного права законы обыкновенно вотируются таким количеством депутатов, какое представляет меньшинство не только страны, но даже избирательного корпуса»1.
Поиск новых средств повышения эффективности демократического управления происходит постоянно, ярким примером тому является Указ Президента РФ от 4 марта 2013 № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса “Российская общественная инициатива”». Данный нормативный акт отразил существующий в обществе запрос на создание новых форм участия граждан в управлении государством.
В нашем понимании происходящее свидетельствует о развитии и трансформации лоббистской деятельности как одного из действенных и эффективных механизмов, с помощью которого граждане отстаивают свою позицию перед органами власти. Признание за гражданами права на участие в управлении делами государства и создание четкого механизма такого участия в форме лоббизма — не что иное, как свидетельство повышения уровня демократии в стране. Последовательная реализация принципа демократизма в правотворческом процессе позволяет обеспечить учет мнения широкого круга граждан при выработке властных решений, частично устранить недостатки и повысить эффективность работы других демократических институтов, обеспечить соблюдение политических прав, которые в собственном смысле, как верно отмечал Б.Н. Чичерин, и состоят в участии граждан в действиях власти2.
Отсутствие законодательных основ и принципов регулирования этой деятельности порождают скры-тость от широкой общественности всего спектра влияний, оказываемых на властные учреждения в процессе принятия ими решений даже по таким социально значимым вопросам, как расходование бюджетных средств, фискальная политика, здравоохранение, образование, наука, культура, экология и т. д.
С такой проблемой сталкиваются не только развивающиеся страны. Дискуссии о необходимости принятия либо существенного изменения законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность, происходят повсеместно. В качестве наиболее ярких примеров последних месяцев можно привести и проходящие в Палате лордов Парламента Великобритании слушания законопроекта о регулировании лоббирования3, и вновь появившиеся многочисленные заявления российских политиков о
1 Дюги Л. Общество, личность и государство. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. СПб., 1914. С. 14.
2 См.: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Часть I. Общее государственное право. М., 1894. С. 227.
3 См., например: Lobbying bill: think again // The Guardian. 2013. 20 october; Toynbee P. If Britain's charities are gagged, who will stop this lobbying bill? // The Guardian. 2013. 18 october; Тарасенко П. Британских лоббистов увязали с лейбористами // Коммерсант. 2013. 9 октября; Морозов П. Поставить лоббистов на учет // РБК-daily. 2013. 8 октября.
необходимости скорейшего принятия подобного закона в России1. Стоит отметить, что такие заявления вполне соответствуют долгосрочным планам формирования правовой системы в Российской Федерации. «Стратегия развития государства, — как гласил Доклад Совета Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации», — в первую очередь ориентирована на непосредственное участие населения в осуществлении публичной власти как важнейшего источника демократизации российской государственности»2.
Большинство российских исследователей связывают позитивные характеристики лоббистской деятельности именно с ее демократическими основами. Так, М.В. Бятец отмечает, что лоббизм содействует развитию демократических традиций, реализации конституционных прав граждан на участие в управлении государственными делами, мобилизации общественной поддержки или оппозиции законопроектам3. Н.Н. Меньшенина считает, что лоббизм в современном мире выступает важнейшим средством политической коммуникации в обществе4. А.А. Нещадин и вовсе определяет лоббизм как высококвалифицированную деятельность, являющуюся интегральным элементом демократической системы5.
Можно с уверенностью утверждать, что в условиях неэффективного правового регулирования, низкого уровня правовой культуры, экономического и духовного кризиса лоббистская деятельность может принимать самые непредсказуемые формы и оказывать существенное негативное влияние на все элементы правовой системы общества. Нормализация всех сфер социальной жизни, утверждение демократических ценностей, развитие гражданского общества способны реализовать огромный позитивный потенциал лоббизма.
В качестве основы существования и развития лоббистской деятельности мы видим процесс борьбы за содержание права, который в современном демократическом обществе принимает цивилизованные и законодательно урегулированные формы. В современной российской юридической науке данный аспект развития правовой системы исследован, в частности, В.А. Толстиком и Н.А. Трусовым6. Данные авторы верно отмечают, что разрешение противоречивых интересов и ценностей, выражаемых в праве, определяется их борьбой, которая постоянна, абсолютна и носит институциональный характер7, а фактор воли в синтезированном виде можно представить как совокупное влияние воль различных субъектов права на волю субъекта правотворчества8.
Существование такой борьбы определяет появление определенных правил воздействия на правотворческие органы. Многие способы и средства лоббирования, в частности, связанные с насилием, обманом, подкупом и т. п., подпадают с развитием общества под прямой запрет действующих норм. Лоббизм, пытаясь оказать определенное влияние на право, функционирует под его непосредственным регулированием.
Являясь естественным отражением желания любого человека быть услышанным представителями власти, лоббирование приобретает законодательно закрепленные основы в виде средств учета мнения широких слоев граждан в выработке важных социально-политических решений, их непосредственного участия в управлении делами государства, обязанностей представителей власти рассматривать поступающие к ним жалобы, заявления и другие обращения. В рамках такого воздействия и взаимодействия развивается общество, сформированная им правовая система.
В странах с богатой демократической традицией и развитой системой парламентаризма, в целях регламентации лоббизма, признаваемого важным и неотъемлемым институтом, обеспечивающим связь общества и государства, приняты соответствующие законы. К ним относятся США, Канада, Австралия и ряд других. В последнее десятилетие подобное законодательство принято и в ряде государств Восточной Европы (Венгрия, Польша, Литва). Серьезные перспективы принятия таких правовых актов существуют в настоящий момент во многих странах.
1 «Справедливая Россия»: закон о лоббизме искоренит коррупцию в РФ. ЫЯЬ: http://www.vest!.ги/с1ос.И1:т1?1с1= 1146681 &cid=7vesti.ru (дата обращения: 31.10.2013); Справороссы предлагают принять закон о лоббизме. ЫЯЬ: http://www.itar-tass.com/c12/927810.html (дата обращения: 31.10.2013).
2 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2009. С. 43.
3 См.: Бятец М.В. Лоббизм в правотворческой деятельности // Правоведение. 1998. № 1. С. 49—50.
4 См.: Меньшенина Н.Н. Лоббизм: к проблеме становления категорий // Вестник Читинского государственного университета. 2009. № 3 (54). С. 84.
5 См.: Нещадин А.А. Лоббизм в России: Этапы большого пути // Социологические исследования. 1996. № 3. С. 54.
6 См., например: ТолстикВ.А. К вопросу о борьбе за содержание права // Право как ценность и средство государственного управления обществом: сборник научных трудов. Волгоград, 2005. Вып. 2. С. 220—228; Толстик В.А., Трусов Н.А. Механизм борьбы за содержание права // Адвокатская практика. 2006. № 3. С. 5—8; Толстик В.А., Трусов Н.А. Борьба за содержание права: монография. Н. Новгород, 2008.
7 Трусов Н.А. Проявление закона единства и борьбы противоположностей в динамике содержания права: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006. С. 4.
8 ТолстикВ.А., Трусов Н.А. Борьба за содержание права: монография. С. 39.
Юридическая техника. 2014. № 8
Сущность правового регулирования лоббизма, как показывает опыт зарубежных стран, в большинстве случаев заключается в установлении обязанности лиц, профессионально им занимающимся, проходить процедуру регистрации и периодически подавать отчеты о своей деятельности. Основная цель законодателя в данном случае — обеспечить прозрачность отношений между властью и обществом, не допустить оказания скрытого воздействия на процесс принятия правотворческих и иных решений, что позволяет снизить уровень коррупции в стране, делает принимаемые властью акты более демократичными и соответствующими интересам общества.
В период с 1992 по 2008 годы было предпринято несколько попыток подготовки и принятия Государственной думой РФ специального закона, регулирующего лоббистскую деятельность. С 2008 года лоббизм чаще всего упоминается в контексте борьбы с коррупцией. Среди мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции в «Национальном плане противодействия коррупции»1 содержится пункт об изучении существующего механизма учета интересов политических партий, социальных групп, юридических и физических лиц при разработке федеральных законов, законов субъектов Федерации и иных нормативных правовых актов России, а также о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность.
До сегодняшнего дня такой закон не принят и, более того, после проведения соответствующих экспертиз по поручению Президента РФ, появилась информация о том, что специалисты Министерства экономического развития РФ и Министерства юстиции РФ скептически относятся к необходимости создания соответствующего нормативного акта2. Вместе с тем, следует помнить, что механизмы эффективного регулирования лоббистской деятельности могут быть вполне работоспособными и после внесения необходимых изменений в существующие законодательные акты.
Вне зависимости от того, какую законодатель выберет позицию по данному вопросу, мы считаем целесообразным осуществлять дальнейшее исследование лоббистской деятельности в рамках наметившейся тенденции к ее рассмотрению как ценного и перспективного института демократизации правотворчества.
1 См.: Национальный план противодействия коррупции на 2010—2011 годы: утв. приказом Президента РФ от 31 июля 2008 года № Пр-1568 // Российская газета. 2008. 5 августа.
2 См.: Морозов П. Поставить лоббистов на учет // РБК-СаНу. 2013. 8 октября.
