CC BY
3_ алтаискии вестник i государственной и муниципальном службы /
УДК 34.07
Макеев Николай Николаевич, заведующий кафедрой судебной, административной и прокурорской деятельности Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат юридических наук, доцент
Савина Анастасия Андреевна, студент Юридического института ФГБОУ ВО «Алтайский государственный университет» (Барнаул, Россия)
Статья посвящена анализу современного состояния процесса цифровизации в сфере государственного контроля (надзора). Оцениваются основные новеллы, связанные с законодательными изменениями, обращается внимание на многообразие разработок в области цифрового контроля. Поднимается проблема формального подхода к использованию технологий при осуществлении государственного контроля. Отдельно подчёркиваются глобальные проблемы перехода в цифровой формат взаимодействия.
Ключевые слова: цифровизация, государственное управление, государственный контроль (надзор), инновационные технологии, информационные системы.
ЦИфРОВИЗАЦИя ГОСУДАРСТВЕННОГО контроля (НАДЗОРА): НОВЕЛЛЫ, ПРОБЛЕМЫ, ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИя
DIGITALIZATION OF STATE CONTROL (SUPERVISION): NOVELS, PROBLEMS, AND DEVELOPMENT TRENDS
Современные технологии с каждым днём всё больше проникают в различные области человеческой жизни. Любое развитое государство стремится использовать потенциал человеческой мысли и автоматизировать сферы производства, промышленности, услуг и главное - управления в целом. Не обходит стороной повсеместный процесс цифровизации и контрольную (надзорную) деятельность как важнейшую часть процесса государственного управления. Большой вклад в это внесла реформа данной сферы и принятый в её рамках ФЗ от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [1].
Прежде всего, новый закон вводит использование исключительно электронного документооборота между субъектами. Явные плюсы такого формата видятся в мобильности и экономии ресурсов. В тоже время, привыкшим к работе с бумажными носите-
лями субъектам трудно перестроиться полностью. Смоделируем ситуацию с правом контролируемых субъектов на подачу жалобы в целях урегулирования спора в досудебном порядке. Согласно ч. 1 ст. 40 рассматриваемого закона, по общему правилу жалоба подаётся в электронном виде с использованием единого или регионального портала государственных и муниципальных услуг. И насколько же объективен будет отказ уполномоченного органа её принять по мотивам ненадлежащей формы подачи в случае, если подконтрольный субъект предоставит жалобу в бумажном виде? В такой ситуации новелла приобретает черты формализма. Разумно было бы установить бумажный и электронный формат как две равные формы документа, в этом случае последний использовался бы как удобный в данный момент времени вариант взаимодействия.
Следующее принципиально важное нововведение - Единый реестр
#
контрольных (надзорных) мероприятий (ЕРКНМ), содержащий, по сравнению с ранее действующим реестром проверок, более обширный перечень сведений, и делающий государственный контроль (надзор) максимально прозрачным. При этом Закон содержит важную гарантию в виде запрета на проведение любого контрольного мероприятия, сведения о котором не были включены в данный реестр, и судебная практика знает тому примеры. Так, решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа было признано недействительным предписание контрольного органа, так как данные о проверке были включены в Реестр на день позже её проведения [2]. Таким образом, исключается возможность внесения сведений «задним числом». Удобно и то, что теперь реестр взаимодействует с внешними информационными системами и проверяемые субъекты могут отслеживать все данные касательно прове-
публичная власть
ж
дённых и предстоящих контрольных (надзорных) мероприятий в личном кабинете на портале Госуслуг. В тоже время, учитывая все положительные аспекты новеллы, система не является совершенной. Проблема заключается в количестве времени, требуемого органам власти, для внесения такого большого объёма сведений. В этом случае попытка оптимизации процесса проверки привела к ещё большим сложностям для контролирующих органов. Ещё одна проблема - количество таких информационных систем. Так, в качестве подсистемы нового реестра до сих пор действует Единый реестр проверок, хотя ЕРКНМ вполне способен существовать самостоятельно. В рамках реформы был создан также Единый реестр видов контроля, который, по сути, просто содержит обобщённый вариант сведений о всей системе государственного контроля (надзора), и практической и ощутимой пользы приносит мало.
В целом проблема множественности информационных систем находит своё продолжение в отдельно взятых направлениях контрольной деятельности государства. Так, циф-ровизация контроля качества лекарственных средств обусловила появление различных автоматизированных систем, часть которых не имеет под собой никакой нормативной основы. Например, отсутствует нормативно-правовое регулирование автоматизированной системы «Мониторинг качества лекарственных средств». Она упоминается лишь в письме Росз-дравнадзора от 18.07.2013 № 16И-779/13 «О предоставлении сведений о качестве лекарственных средств» [3]. Схожая ситуация возникает и с системой «Поиск изъятых из обращения лекарственных средств». Информацию о ней также можно найти лишь в письме Росздравнадзора от 25.07.2014 № 01И-1085/14 «О поисковом разделе сайта Росздравнадзора», носящем уведомительный характер [4]. На официальном сайте рассматриваемой фе-
деральной службы созданные сервисы не имеют даже малейшей системы, хотя предназначаются для различных субъектов: сотрудников контрольных (надзорных) органов, субъектов обращения лекарственных средств или потребителей. Помимо этого, усматривается проблема и в статусе таких информационных систем: зачастую он не совпадает с тем, что указан в правовых актах и письмах Росздравнадзора. Одна и та же система может называться и самостоятельной автоматизированной информационной системой (АИС), и подсистемой АИС Росздравнадзора, и электронным сервисом, и просто разделом сайта. В контексте целей цифровизации такой подход неприемлем. Отсутствие должного уровня организации в этой области искажает и формализует потенциал использования технологий.
Наряду с уже осуществлёнными новеллами интересно обратить внимание и на иные разработки в сфере циф-ровизации государственного контроля (надзора). Например, утверждённый Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 г. № 2415 эксперимент по внедрению системы дистанционного контроля промышленной безопасности, позволяющий удалённо получать информацию об объекте и выявлять технические отклонения [5]. С одной стороны, система перспективная, но предпринимательское сообщество воздержалось от позитивной оценки эксперимента, что вполне оправданно по причине слабой разработки идеи. Нужно понимать, что требования промышленной безопасности не сводятся исключительно к техническим параметрам. Есть критерии аттестации персонала, ведения журналов и др. Автоматизировать их все затруднительно, соответственно количество проверок не снизится, и тогда возникает вопрос о целесообразности эксперимента в целом. Российский союз промышленников и предпринимателей на заседании Комитета по промышленной безопасности пришёл именно к такому выво-
ду: система дистанционного контроля - это долго, дорого и не столь оправданно, насколько это позиционирует власть [6].
Конструктивная идея о введении дистанционного контроля за системами автоматической противопожарной защиты была предложена МЧС. Ее суть заключается в том, что, если автоматика на подконтрольном субъекте не работает, то диспетчер получает соответствующее оповещение. С точки зрения эффективности предложение перспективное. Если бы что-то подобное реализовали ранее, то, возможно, не случилось бы известной трагедии в торгово-развлекательном центре «Зимняя вишня» в г. Кемерово в 2018 г. Но есть и практические вопросы. Например, финансирование, ведь осуществление указанной идеи потребует вложений от собственников клубов, торгово-развлекательных центров и т.п. Да и в целом, учитывая специфику пожарного надзора, нужно аккуратно подходить к цифровизации проверок этой области, ведь некоторые требования может проверить исключительно аттестованный эксперт.
Интересно отметить и разработку различных электронных сервисов. К примеру, Федеральная служба по труду и занятости разработала «Электронный инспектор», позволяющий провести самопроверку по многочисленным тематическим проверочным листам, касающимся трудовых правоотношений, и устранить возможные нарушения до прихода инспектора [7]. Безусловно, самоконтроль - это вопрос добровольности, но статистика, проиллюстрированная на рисунке 1, свидетельствует об активном и эффективном использовании бизнесом данной системы с самого начала её функционирования и до настоящего времени. За 8 лет работы было проведено около 1110300 самопроверок, среди которых в равных долях расположились успешные проверки (такие, когда нарушения и замечания не выявлялись), проверки с нарушениями и с замечаниями.
_ алтаискии вестник i государственной и муниципальном службы /
Рисунок 1 - Статистика проведённых самопроверок с использованием сервиса
Помимо собственных, в определённой степени уникальных, разработок, интересно обратиться и к зарубежной практике. Примечательна разработанная Департаментом здравоохранения Южной Невады США технология, использующая данные пользователей
«Электронный инспектор»
Твиттера о посещении ими ресторанов и их отзывов для выбора субъектов проверки. Результативность была подтверждена в рамках осуществленного в Лас-Вегасе эксперимента. Половина проверок о(5 ще совенаого питания вго-роее былапроведенанаоенове перечня
субъектов, составленного случайным образом. Второй перечень был составлен новой программой. По итогам проверок с учас тием разработннной технологии, схематически изображённым на рисунке 2, нарушений было выявлено практическивЭ разабольше [8].
100
95
90
85
80
75
1
Случайные Участие субъекты программы
Выявлены нарушения Нарушений не выявлено
Рисунок2-Итоги проведённогоэкспериментапо использованиюразработанной технологии формирования перечня подконтрольных субъектов
Всё вышеизложенное позволяет говорить о многообразии возможностей, которые дают нам новые технологии, в том числе с точки зрения повышения эффективности государственного контроля, снижения затрат, направленных на организацию проведения контроль-
ных (надзорных) мероприятий, исключения коррупционных рисков за счёт минимизации человеческого фактора, умтньшению степени административного давления на хозяйствующие субъекты, ведь, судя по статистическим данным, многае предпринимаете-
ли ссылаются на то, что традиционные проверки создают значительные помехи в работе [9]. В тоже время, тенденция цифровиз ации, помимо процедурных, имеат и азлее глобальные пробеаы. В первтю очередь цифрови-аация готударстввнного контроля и
публичная власть
ю
надзора предъявляет повышенные требования к информационной безопасности, к хранению и использованию данных как контролирующего органа, так и подконтрольных субъектов. Особый смысл данная проблема приобретает в современный период времени. После начала специальной военной операции на Украине почти половина российских госструктур столкнулись с кибератаками, не говоря уже об утечке данных. Поэтому скорость перехода к новым технологиям должна сопровождаться соответствующими средствами защиты. Вторая проблема - возможность технического сбоя. Многие разработки находятся только на начальном этапе, поэтому гарантировать их качественную работу не представляется возможным. Тот же ЕРКНМ мероприятий содержит такое количество данных, что функционировать стабильно не всегда может. Поэтому существует большая вероятность некорректной работы программного обеспечения и технических устройств. Третья проблема в том, что процессы цифровизации во многом связаны с Интернет соединением. Но, по словам главы Минцифры, в 2021 году доступ к сети имели около 82, 6 % территории России. В отсутствие такого требования работа многих автоматизированных систем невозможна.
Учитывая вышеизложенное, нельзя дать однозначный ответ на то, будет ли настолько удобен и эффективен максимальный переход государственного
управления в целом и государственного контроля в частности на цифровые технологии. Ясно лишь одно - к циф-ровизации важно подходить более продуманно, исключать превалирование формализма над действительным удобством. Основная цель - сделать процесс проверки менее ощутимым для подконтрольных лиц, оптимизировать работу системы, что сейчас достигнуто не в полном объёме. Правильное развитие в этом направлении позволит не только снизить нагрузку на хозяйствующие субъекты, что можно назвать одной из тенденций контрольной (надзорной) деятельности государства, но и сократить аппарат проверяющих органов, что будет выгодно уже для бюджета страны. Сегодня нам требуется обратить внимание на работу и корректировку уже существующих систем, а также балансировать между традиционным и инновационным вариантом взаимодействия, поскольку существующие проблемы пока не позволяют в полной мере перейти в исключительно цифровой формат.
Библиографический список
1. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -2020. - № 31. - Ст. 5007.
2. Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа от 1 августа 2022 г. по делу № А75-7965/2022// https://sudact.ru/ агЬй:га1Л1ос/2Мх2Ст2ут^т/.
3. О предоставлении сведений о качестве лекарственных средств: Письмо Росздравнадзора от 18.07.2013 № 16И-779/13. - Документ опубликован не был // Доступ из справ.-прав. системы Консультант Плюс.
4. О поисковом разделе сайта Росз-дравнадзора: письмо Росздравнадзора от 25.07.2014 № 01И-1085/14. - Документ опубликован не был // Доступ из справ.-прав. системы Консультант Плюс.
5. О проведении эксперимента по внедрению системы дистанционного контроля промышленной безопасности: постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2415 // Собрание законодательства РФ. - 2021. - №3.
- Ст. 557.
6. Российский союз промышленников и предпринимателей: официальный сайт. - URL: https://rspp.ru.
7. Онлайнинспекция.рф: официальный сайт Роструда. - URL: https:// онлайнинспекция.рф/inspector.
8. Добролюбова, Е. И. Государственное управление по результатам в эпоху цифровой трансформации: обзор зарубежного опыта и перспективы для России / Е. И. Добролюбова // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2018. - № 4.
- С. 70-93.
9. Доклад Российского союза промышленников и предпринимателей о состоянии делового климата в 20182021 годах // Неделя российского бизнеса: сайт. - URL: https://nrb-rspp.ru/ docs/item/995-docs-2021.html (дата обращения: 21.04.2023).
Makeev Nikolai Nikolaevich, Head of the Department of Judicial, Administrative and Prosecution Activities, the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia), Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor.
Savina Anastasia Andreevna, a student of the Law Institute of Altai State University (Barnaul, Russia).
The article is devoted to the analysis of the current state of the digitalization process in the field of state control (supervision). The main novelties related to legislative changes are evaluated, attention is drawn to the variety of developments in the field of digital control. The problem of a formal approach to the use of technologies in the implementation of state control is raised. The global problems of the transition to the digital format of interaction are highlighted separately.
Keywords: digitalization, public administration, state control (supervision), innovative technologies, information systems.
