CC BY
18
nQa
LEGAL SCIENCES
»Qa
УДК 34 DOI 10.53039/2079-4401.2021.5.3.012
ББК 67 © В.И. Майоров, В.В. Денисенко, 2021
Научная специальность 12.00.14 - Административное право; административный процесс
О ПРИМЕНЕНИИ ПРОВЕРОЧНЫХ ЛИСТОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Владимир Иванович Майоров,
профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected]
Виктор Васильевич Денисенко,
профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор Контакты: ул. Ярославская, д. 128, Краснодар, Россия, 350005
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье проанализировано такое направление современной реформы контроля и надзора, как введение чек-листов (проверочных листов), используемых при проведении плановых проверок контрольно-надзорными органами. При осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения использование чек-листов является обязательным, в связи с чем авторами исследована правовая база их внедрения, определены основные проблемы данного процесса.
Ключевые слова: проверочные листы, контрольно-надзорная деятельность, федеральный надзор, безопасность дорожного движения, обязательные требования
ON THE APPLICATION OF CHECKLISTS IN THE IMPLEMENTATION OF FEDERAL STATE
SUPERVISION IN THE FIELD OF ROAD SAFETY
Vladimir I. Mayorov,
professor of the department of constitutional and administrative law Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia,
doctor of law, professor
Viktor V. Denisenko,
professor of the Department of Constitutional and administrative law Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia,
doctor of law, professor Contacts: ul. Yaroslavl, d. 128, Krasnodar, Russia, 350005
Abstract. The article analyzes such a direction of modern reform of control and supervision as the introduction of check lists (checklists) used in conducting scheduled inspections by control and supervisory authorities. In the implementation of federal state supervision in the field of road safety, the use of check lists is mandatory, in connection with which the authors investigated the legal basis for their implementation, and identified the main problems of this process.
Keywords: checklists, control and supervisory activities, federal supervision, road safety, mandatory requirements
Для цитирования: Майоров В.И., Денисенко В.В. О применении проверочных листов при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения. // Современная наука. 2021;(3): 68-72.
Совершенствование государственного управления невозможно без создания эффективной системы контрольно-надзорной деятельности.
Современная реформа контроля и надзора направлена на повышение защиты охраняемых законом ценностей, обеспечение баланса интересов контролирующих органов и субъектов предпринимательства, переориентацию деятельности органов контроля и надзора с поиска нарушений на их предотвращение и профилактику.
Одним из направлений реформы стало введение чек-листов1 - списков контрольных вопросов. Чек-листы включают перечень вопросов, ответы на которые однозначно свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований в подконтрольной сфере, являющихся предметом проверки контрольно-надзорного органа.
Преимущества использования чек-листов органами государственного контроля и надзора и му-
open£ access
ниципального контроля заключаются в легитимном ограничении и исключении произвольного определения инспекторами предмета плановой проверки, сокращении ее масштабов, обеспечении прозрачности контрольно-надзорной деятельности в целом, расширении осведомленности подконтрольных субъектов о предметах проводимых в их отношении проверок.
Использование контрольно-надзорными органами проверочных листов при проведении плановых проверок регламентировано частями 11.1-11.5 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ)2.
В данных нормах предусмотрено, что использование чек-листов должно быть прежде всего закреплено в положении о том или ином виде контроля (надзора).
Также указывается, что контрольно-надзорный орган разрабатывает формы проверочных листов в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 февраля 2017 г. № 177 «Об утверждении общих требований к разработке и утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов)». Этим документом установлен ряд требований к содержанию форм проверочных листов.
Во-первых, в них должны быть указаны сведения о виде государственного контроля (надзора), осуществляющем его органе и подконтрольных субъектах (в том числе категориях риска, классах опасности, позволяющих однозначно идентифицировать сферу применения формы проверочного листа).
Во-вторых, формы включают перечень вопросов, ответы на которые однозначно свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, составляющих предмет проверки.
С данным перечнем должны быть соотнесены реквизиты нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, с указанием их структурных единиц.
В-третьих, в формах предусмотрено наличие свободных полей для внесения следующих данных:
• наименование юридического лица, фамилия, имя, отчество (при наличии) индивидуального предпринимателя;
open фaccess
• место проведения плановой проверки с заполнением проверочного листа и (или) указание на используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем производственные объекты;
• реквизиты распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки;
• учетный номер проверки и дата присвоения учетного номера проверки в едином реестре проверок;
• ответы на вопросы, содержащиеся в перечне;
• должность, фамилия и инициалы должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящего плановую проверку и заполняющего проверочный лист.
Помимо этого, возможно включение в форму чек-листа иных данных, установленных нормативными правовыми актами, регулирующими конкретный вид государственного контроля (надзора)3.
Изложенное выше позволяет сделать вывод, что правовая база для разработки и применения проверочных листов разработана на достаточном уровне. Тем не менее каждый контрольно-надзорный орган разрабатывает и утверждает чек-листы в соответствии со спецификой собственной деятельности.
Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения (далее - федеральный надзор) направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства РФ о безопасности дорожного движения и осуществляется в отношении граждан-участников дорожного движения и юридических лиц, эксплуатирующих транспортные средства, а также выполняющих работы и предоставляющих услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств4.
Согласно п. 6.1 Положения о федеральном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2013 г. № 716 (далее - Положение), при проведении плановых проверок поднадзорных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - поднадзорные субъекты) применение проверочных листов является обязательным.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
open access
Основным субъектом федерального надзора является Госавтоинспекция МВД России, на основании чего, в соответствии с вышеуказанным Положением, был принят Приказ МВД России № 878 от 31 декабря 2018 г. «Об утверждении форм проверочных листов (список контрольных вопросов), используемых при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в целях проведения оценки соблюдения законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог (их участков), в том числе в границах железнодорожных переездов, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств» (далее - Приказ № 878)5.
Данный Приказ содержит три формы проверочных листов, ориентированных на различные категории поднадзорных субъектов:
• осуществляющих деятельность по эксплуатации автомобильных дорог (их участков);
• осуществляющих деятельность по эксплуатации автомобильных дорог в границах железнодорожных переездов;
• выполняющих работы и предоставляющих услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств.
Каждая форма включает большое количество вопросов, касающихся обустройства дорожной инфраструктуры, для первых двух категорий, и требований к технической конструкции транспортных средств - для третьей категории.
Подобное разделение обусловлено в том числе требованием основного документа, устанавливающего требования к профилактике нарушений обязательных требований - Стандарта комплексной профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям - к индивидуализации форм проверочных листов для обеспечения возможности подконтрольным субъектам «самостоятельно и без затруднений определять формы проверочных листов, которые могут быть использованы при проведении проверок в отношении них»6.
В этой связи проведена типизация хозяйствующих субъектов по критериям их сферы деятельно-
open ^ access
сти. Необходимо отметить, что данная типизация используется и в других документах, регламентирующих осуществление федерального надзора, например, при установлении критериев риска несоблюдения обязательных требований в Положении о федеральном надзоре.
Разделение поднадзорных субъектов по категориям направлено на спецификацию деятельности контрольно-надзорного органа, упрощение проведения проверочных мероприятий. Вместе с тем некоторые ученые полагают, что формы проверочных листов должны быть индивидуализированы не только по сфере деятельности, но и по категории риска, присвоенной поднадзорному субъекту7.
Это предложение вполне обоснованно, поскольку более высокая категория риска, как правило, означает наличие фактов привлечения поднадзорных субъектов к административной или даже уголовной ответственности по результатам предыдущих проверок.
В соответствии с п. 3 Приказа № 878 ГУОБДД МВД России поручено обеспечить размещение утвержденных форм проверочных листов на официальном сайте МВД России.
Размещение на официальном сайте контрольно-надзорного органа проверочных листов имеет большое значение, поскольку оно хотя и не относится к мероприятиям по профилактике нарушений обязательных требований, по ряду причин выполняет профилактическую функцию: например, ознакомление с формами проверочных листов обеспечивает возможность самооценки подконтрольных субъектов на предмет соблюдения предъявляемых к ним требований; на основании утвержденных форм проверочных листов разрабатываются электронные инструменты профилактики, направленные на проведение самопроверки.
Изучение содержательного наполнения специального раздела официального сайта МВД России, посвященного контрольно-надзорной деятельности, показало, что на нем размещены формы проверочных листов, используемых при осуществлении федерального надзора в области безопасности дорожного движения8. Тем не менее на многих сайтах территориальных органов МВД России данные формы отсутствуют, что снижает эффективность проводимой ими профилактической работы.
LEGAL SCIENCES
»3
open access
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Ȉ
open access
С момента введения чек-листов предмет плановых проверок, осуществляемых органами Госавтоинспекции МВД России, должен быть ограничен перечнем содержащихся в них вопросов. Однако на практике реализация данного требования встречает ряд препятствий, среди которых: недостаточная осведомленность поднадзорных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о содержании проверочных листов; постоянные изменения законодательства, которые не сопровождаются актуализацией вопросов в чек-листах, что приводит к их устареванию; отнесение деятельности большого числа поднадзорных субъектов к категории низкого риска (в рамках которой плановые проверки проводятся не чаще, чем раз в десять лет), в результате чего снижается интерес данных субъектов к содержанию проверочных листов и др.
При этом в практике некоторых иных контрольно-надзорных органов применение проверочных листов более развито и обеспечено должной правовой и методической базой. Так, Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения формы проверочных листов по всем видам осуществляемого надзора были разработаны еще в 2017 году и активно используются (например, Приказ Росз-дравнадзора от 20 декабря 2017 г. № 10450 «Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов), используемых Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и ее территориальными органами при проведении плановых проверок при осуществлении государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности»), а в текущем году они должны пройти актуализацию путем замены действующего приказа на новый, проект которого уже разработан9.
Более сотни форм проверочных листов утверждены Приказом Федеральной службы по труду и занятости от 10 ноября 2017 г. № 655 «Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов) для осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права».
С 2014 года ведомством запущен интерактивный сервис «Электронный инспектор» (Ы^://он-лайнинспекция.рфЛшре^ог), с помощью которого поднадзорные субъекты могут осуществить предва-
рительную самопроверку соблюдения требований трудового законодательства на основе тематических проверочных листов, охватывающих все правоотношения, регулируемые трудовым законодательством.
Следует отметить, что в проекте федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», принятом Государственной Думой РФ в первом чтении, проверочным листам посвящена ст. 28. Ее содержание практически идентично нормам ст. 9 действующего Закона № 294-ФЗ, однако уточняется, что «Правительство Российской Федерации вправе утвердить проверочные листы по отдельным видам объектов контроля для использования контролируемыми лицами в целях комплексного самообследования по всем видам федерального государственного контроля (надзора)»10. Полагаем, что данное положение подчеркивает важность использования чек-листов как профилактической меры, преимуществом которой является возможность ее применения без взаимодействия с органами контроля (надзора).
Таким образом, МВД России необходимо обратить внимание на опыт других контрольно-надзорных органов как при использовании чек-листов, так и при интеграции в надзорную деятельность иных мер профилактического характера, предусмотренных реформой контроля и надзора: усиливать взаимодействие с поднадзорными субъектами по вопросам соблюдения обязательных требований, развивать интерактивные сервисы, наращивать информационное присутствие в сети Интернет не только на федеральном, но и на региональном уровнях. Кроме того, следует учитывать, что обязательные требования, соблюдение которых оценивается при ответах на проверочные вопросы, в скором времени должны пройти масштабный пересмотр в соответствии с программой реализации «регулятор-ной гильотины», а значит, следует предусмотреть механизм обновления содержания форм чек-листов.
Литература:
1. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «Консультант Плюс».
2. Постановление Правительства РФ от 13 февраля 2017 г. № 177 «Об утверждении общих тре-
nQa
LEGAL SCIENCES
»Qa
бований к разработке и утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов)» // СПС «Консультант Плюс».
3. Постановление Правительства РФ от 19 августа 2013 г. № 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения» (вместе с Положением о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения) // СЗ РФ. 26.08.2013. № 34. Ст. 4446.
4. Приказ МВД России № 878 от 31 декабря 2018 г. «Об утверждении форм проверочных листов (список контрольных вопросов), используемых при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в целях проведения оценки соблюдения законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог (их участков), в том числе в границах железнодорожных переездов, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств» // СПС «Консультант Плюс».
5. Стандарт комплексной профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям (утв. протоколом заседания проектного комитета от 27 марта 2018 г. № 2).
6. Аникин С.Б., Смагина Т.А. Некоторые концептуальные вопросы управления природоохранной деятельностью в условиях глобализации и регионализации // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 3 (43). С. 118-122.
7. Контрольно-надзорная деятельность МВД России [Электронный ресурс]. URL: httpsV/мвд.рф/ folder/9114230 (дата обращения: 15.04.2021).
8. Росздравнадзором предложены актуализированные формы проверочных листов, применяемых при проведении плановых проверок качества и безопасности медицинской деятельности [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant. ru/law/hotdocs/60501.html/ (дата обращения: 19.04.2021).
9. Законопроект № 850621-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество»
[Электронный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov. ru/bill/850621-7 (дата обращения: 22.04.2021).
1 Данный термин образован от англ. check - проверка, в связи с чем чек-листы также называют проверочными листами.
2 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «Консультант Плюс».
3 Постановление Правительства РФ от 13 февраля 2017 г. № 177 «Об утверждении общих требований к разработке и утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов)» // СПС «Консультант Плюс».
4 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. № 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения» (вместе с Положением о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения) // СЗ РФ. 26.08.2013. № 34. Ст. 4446.
5 Приказ МВД России № 878 от 31 декабря 2018 г. «Об утверждении форм проверочных листов (список контрольных вопросов), используемых при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в целях проведения оценки соблюдения законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог (их участков), в том числе в границах железнодорожных переездов, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств» // СПС «Консультант Плюс».
6 Стандарт комплексной профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям (утв. протоколом заседания проектного комитета от 27 марта 2018 г. № 2).
7 См.: Аникин С.Б., Смагина Т.А. Некоторые концептуальные вопросы управления природоохранной деятельностью в условиях глобализации и регионализации // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 3 (43).
С. 118-122.
8 Контрольно-надзорная деятельность МВД России [Электронный ресурс] // URL: https://мвд.рф/folder/9114230 (дата обращения: 15.04.2020).
9 Росздравнадзором предложены актуализированные формы проверочных листов, применяемых при проведении плановых проверок качества и безопасности медицинской деятельности [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/60501.html/ (дата обращения: 19.04.2020).
10 Законопроект № 850621-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» [Электронный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/850621-7 (дата обращения: 22.04.2020).
