CC BY
46Теория и практика правоохранительной деятельности
УДК 351.74/76 : 342.44
Владимир Иванович МАЙОРОВ,
профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России, доктор юридических наук,профессор
II
Виктор Васильевич ДЕНИСЕНКО,
профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор
ПРОФИЛАКТИКА НАРУШЕНИЙ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
PREVENTION OF VIOLATIONS OF MANDATORY REQUIREMENTS IN THE IMPLEMENTATION OF FEDERAL STATE SUPERVISION IN THE FIELD OF ROAD SAFETY
Статья посвящена рассмотрению профилактики нарушений обязательных требований как направления контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции МВД России. Авторами проведен анализ нормативных правовых актов, регламентирующих такую деятельность, и разработанной в этой области программы профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения. Исследованы основные профилактические мероприятия, регламентированные на законодательном уровне. На основе изучения содержания разделов официальных сайтов территориальных органов МВД России, посвященных федеральному государственному надзору в области безопасности дорожного движения, сделаны выводы об их соответствии требованиям открытости и публичности информации о проводимых профилактических мероприятиях.
The article is devoted to the consideration of prevention of mandatory requirements violations as a direction of the control and supervision activities of the State Road Safety Inspectorate of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. The authors analyze the normative legal acts regulating such activities and the preventive program developed in this area, which is aimed to the prevention of risks of harm to legally protected values during the implementation of federal state supervision in the field of road safety. The main preventive measures regulated at the legislative level are investigated. Based on the study of the content of the official websites of the territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in the sections devoted to federal state supervision in the field of road safety, the authors draw some conclusions about the compliance of the content of the websites with the requirements for transparency and publicity of information on ongoing preventive measures.
Ключевые слова: профилактика, контрольно-надзорная деятельность, обязательные требования, безопасность дорожного движения, профилактические мероприятия, официальный сайт.
Keywords: prevention, supervisory activities, mandatory requirements, road safety, preventive measures, official website.
Неотъемлемой частью новой системы контроля и надзора на сегодняшний день является профилактика, так как одна из основных целей реформы контрольно-надзорной деятельности заключается в переориентации деятельности органов контроля и надзора с поиска нарушений на их предотвращение и минимизацию причинения вреда охраняемым законом ценностям [1, с. 33-34].
В нормативных правовых актах и документах используются различные варианты обозначения проводимой органами контроля и надзора профилактической деятельности: профилактика нарушений обязательных требований, профилактика рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям и др. Мы считаем наиболее четко отражающим суть предмета понятие профилактики нарушений обязательных требований, которое используется в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) как в определении термина «государственный контроль (надзор)», так и в других статьях законодательного акта, а также в постановлении Правительства РФ от 26 декабря 2018 г. N 1680 «Об утверждении общих требований к организации и осуществлению органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами» (далее - постановление Правительства РФ N 1680).
Несмотря на то, что словосочетание «профилактика рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям» фигурирует в базовом документе в сфере профилактической деятельности, в ведомственных программах профилактики, его сложно признать корректным. Как отмечают С.М. Зырянов и А.В. Калмыкова, «профилактическая деятельность должна привести к снижению оцениваемого риска, но результатом должно быть непричинение вреда (ущерба)» [2, с. 40].
Правовые основы деятельности по профилактике нарушений обязательных требований составляют ряд нормативных правовых актов и документов, среди которых следует выделить Федеральный закон N 294-ФЗ и Стандарт комплексной профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, утвержденный протоколом заседания проектного комитета от 27 марта 2018 г. N 2 (далее - Стандарт профилактики).
Содержание профилактики нарушений обязательных требований согласно Стандарту профилактики состоит в реализации комплекса мер (информационных, организационных, правовых, социальных и др.), которые ориентированы на достижение ряда целей: предупреждение нарушений обязательных требований; предотвращение риска причинения вреда и снижение ущерба охраняемым законом ценностям, наносимого вследствие нарушений обязательных требований; устранение существующих и потенциальных условий, причин и факторов, способных привести к нарушению обязательных требований; формирование моделей социально ответственного, добросовестного, правового поведения подконтрольных субъектов; повышение прозрачности системы контрольно-надзорной деятельности.
В ч. 2 ст. 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ установлен перечень основных профилактических мероприятий, которые обязательны для проведения контрольно-надзорными органами. В большинстве своем такие мероприятия направлены на предоставление юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям актуальной информации по вопросам соблюдения обязательных требований и не требуют непосредственного взаимодействия инспекторского состава с подконтрольными субъектами. Например, размещение на официальных сайтах контрольно-надзорных ведомств в сети Интернет перечней нормативных актов и их частей, содержащих обязательные требования, или обобщенных отчетов о деятельности органа контроля (надзора) с выделением наиболее распространенных нарушений; распространение необходимой информации с помощью СМИ, проведения семинаров и конференций
Теория и практика 1Н11 правоохранительной деятельности а-Зй»
[3, с. 8]. Однако такое профилактическое мероприятие, как выдача предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, предусматривает взаимодействие контрольно-надзорных органов и юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), в отношении которых выносится предостережение, и осуществляется в рамках установленной административной процедуры.
При этом в нормативных правовых актах установлены не только общие для всех органов контроля и надзора требования к осуществлению профилактических мероприятий, но и специфические, относящиеся к деятельности конкретного контрольно-надзорного органа.
В Стандарте профилактики закреплены общие требования к реализации мер, направленных на профилактику нарушений, различного рода методические рекомендации по конкретным направлениям профилактической работы, а также обучающие материалы для инспекторского состава.
В соответствии с данным стандартом контрольно-надзорные органы разрабатывают ведомственные программы профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям по каждому виду осуществляемого ими контроля (надзора). Подобные документы характеризуются как увязанный по целям, задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс профилактических мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем, препятствующих соблюдению подконтрольными субъектами обязательных требований и направленных на выявление и устранение конкретных причин и факторов несоблюдения обязательных требований, а также на создание и развитие системы профилактики в контрольном органе.
МВД России разработана Программа профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по эксплу-
атации автомобильных дорог (их участков), в том числе в границах железнодорожных переездов, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств (далее - Программа).
Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения (далее - надзор в области БДД) по своему целевому назначению направлен на обеспечение соблюдения обязательных требований в области безопасности дорожного движения, установленных законодательством РФ. В соответствии с Положением о надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. N 716 (далее - постановление Правительства РФ N 716), данный вид надзора осуществляется как в отношении хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), так и в отношении граждан - участников дорожного движения. Тем не менее Программа предусматривает профилактические меры только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, разделенных на две категории: а) осуществляющие деятельность по эксплуатации автомобильных дорог (их участков), в том числе в границах железнодорожных переездов, транспортных средств; б) выполняющие работы и предоставляющие услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств.
Программа состоит из шести основных разделов и включает анализ текущего состояния подконтрольной среды и уровня развития профилактической деятельности, постановку целей и задач профилактики, перечень запланированных профилактических мероприятий, механизм реализации программы и оценку ее эффективности.
К основным целям Программы отнесены предотвращение рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям в области безопасности дорожного движения, снижение количества нарушений обязательных требований, создание инфраструктуры профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, формирование
модели социально ответственного и добросовестного поведения субъектов надзора, снижение количества дорожно-транспортных происшествий, а также количества погибших и раненых в них людей.
Оценивая содержание Программы в целом, следует отметить, что оно соответствует типовым требованиям, установленным в Стандарте профилактики, однако некоторые ее фрагменты вызывают определенные вопросы. Например, показатели результативности надзора в области БДД включают социальный и транспортный риск (количество погибших в ДТП на 100 тыс. населения и 10 тыс. транспортных средств соответственно) и установлены следующим образом:
социальный риск: 2018 - 15,8; 2019 -14,5; 2020 - 13,9 (2017 - 13,0);
транспортный риск: 2018 - 4,39; 2019 -3,98; 2020 - 3,9 (2017 - 3,4).
По нашему мнению, завышение ожидаемых в 2018-2020 гг. значений количества погибших в ДТП от значения 2017 года не позволяет считать эффективной проводимую деятельность. Кроме того, это не согласуется с поставленной в Стратегии безопасности дорожного движения на 2018-2024 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 января 2018 г. N 1-р, и других документах целью достижения к 2024 г. значения социального риска в 4 чел.
Программа реализуется путем осуществления профилактических мероприятий, установленных в разделе 3, в котором также определены сроки реализации и ответственные за их проведение. Более подробное описание особенностей проведения данных мероприятий содержится в плане-графике (приложение 2 Программы).
Требования к организации и осуществлению профилактических мероприятий урегулированы Федеральным законом N 294-ФЗ, а также постановлением Правительства РФ N 1680.
В Плане-графике Программы профилактические мероприятия разделены на четыре основных блока: размещение перечней правовых актов, информирование по вопро-
сам соблюдения обязательных требований, обобщение правоприменительной практики, предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.
Следует отметить, что выдача предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований является единственным профилактическим мероприятием, реализация которого регламентирована отдельным нормативным правовым актом федерального уровня - постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2017 г. N 166 «Об утверждении Правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения». Объявление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований представляет собой профилактическую меру, направленную на сокращение числа нецелесообразных внеплановых проверок подконтрольных субъектов при условии обеспечения необходимого уровня безопасности охраняемых законом ценностей.
Условиями вынесения предостережения являются:
- наличие у контрольно-надзорного органа сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученных в ходе реализации мероприятий по контролю (без взаимодействия с поднадзорным субъектом) либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из СМИ в случаях, если отсутствуют данные о том, что нарушение обязательных требований причинило вред жизни, здоровью граждан, безопасности государства, привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий [4, с. 76];
- юридическое лицо или индивидуальный предприниматель ранее не привлекались к
Теория и практика 1ВЯ1 правоохранительной деятельности
ответственности за нарушение соответствующих требований.
При наличии этих условий орган федерального надзора может объявить юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и обязать его принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.
Таким образом, на сегодняшний день сформирована правовая база, регулирующая общие вопросы осуществления профилактических мероприятий контрольно-надзорными органами. Однако в отраслевых документах, регламентирующих осуществление того или иного вида государственного контроля (надзора), профилактическая деятельность практически не упоминается. Не является исключением и федеральный государственный надзор в области БД Д. МВД России, как и другими ведомствами, принята Программа профилактики, поскольку принятие подобных программ является обязательным с 2018 г. для всех видов государственного и муниципального контроля (надзора). Тем не менее основной нормативный правовой акт в области федерального государственного надзора в области БДД - постановление Правительства РФ N 716 - не содержит упоминания о профилактической деятельности (в отличие от рискоориентированного подхода к проведению проверочных мероприятий, внедрение которого также является одним из важнейших направлений современной реформы контроля и надзора). То же относится и к соответствующим административным регламентам МВД России1. Данные обстоя-
тельства негативно сказываются на эффективности проведения профилактических мероприятий в рамках надзора в области БДД
В соответствии с постановлением Правительства РФ N 1680 информация о большинстве проводимых профилактических мероприятий должна быть размещена на официальном сайте контрольно-надзорного органа в сети Интернет. Программа профилактики предусматривает размещение на официальном сайте МВД России следующей информации:
- актуализированные перечни обязательных требований;
- результаты обобщения практики реализации надзора в области БДД;
- проверочные листы - списки контрольных вопросов, используемых при осуществлении надзора в области БДД.
Между тем на официальном сайте МВД России (URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/ Deljatelnost/plan_checks) в разделе «Контрольно-надзорная деятельность» отсутствует отдельный подраздел, посвященный профилактической деятельности или федеральному государственному надзору в области БДД, соответственно, не имеется необходимой информации о профилактических мероприятиях по данному виду надзора, а перечень правовых актов, содержащих обязательные требования, который должен проходить постоянную актуализацию, датирован 2018 г. (URL: https://media.mvd.ru/files/ embed/1452056).
Обращение к официальным сайтам территориальных органов МВД России, которые являются основными субъектами проведе-
1 Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и гражданами — участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и иных нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств и предметов их дополнительного оборудования, изменению их конструкции, перевозкам пассажиров и грузов : утв. приказом МВД России от 14 ноября 2016 г. N 727; Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог: утв. приказом МВД России от 30 марта 2015 г. N380.
ния профилактических мероприятий, также показывает отсутствие или недостаточность информации об осуществляемой профилактической работе. Например, среди сайтов территориальных органов МВД России в Уральском федеральном округе наиболее полно отражает информацию о контрольно-надзорной деятельности в области безопасности дорожного движения сайт, принадлежащий ГУ МВД России по Свердловской области (URL: https://66.xn--b1aew.xn--p1ai/ Dejatelnost): в нем выделен отдельный раздел, посвященный данному виду надзора, включающий четыре подраздела (планы и результаты плановых проверок ГИБДД; перечень субъектов надзора в области безопасности дорожного движения, зарегистрированных на территории Свердловской области, деятельность которых отнесена к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска; перечень нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения; сведения об осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения). Однако профилактической деятельности на рассматриваемом сайте также не уделено должного внимания.
Интернет-ресурс Управления МВД России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (URL: https://86.xn--b1aew. xn--p1ai/Dejatelnost/Plani_i_grafiki) в принципе не включает раздела, посвященного контрольно-надзорной деятельности, который заменен на «Планы и результаты проверок», и в нем отсутствуют сведения о профилактических мероприятиях. То же относится к сайту Управления МВД России по Ямало-Ненецкому автономному округу (URL: https://89.xn--b1aew.xn--p1ai/umvd/struktura).
На сайте Управления МВД России по Курганской области представлен достаточно большой объем информации о надзорной деятельности в области безопасности дорожного движения, однако данные по профилактической работе исчерпываются размещением
перечня правовых актов, содержащих обязательные требования, а отчетная информация охватывает только 2018 год.
Следует отметить сайт Управления МВД России по Челябинской области, на котором размещена разработанная в соответствии с Программой профилактики региональная Подпрограмма профилактики нарушений обязательных требований в области безопасности дорожного движения на территории Челябинской области на 2020 г. (URL: https:// media.mvd.ru/files/application/1729484). В этом документе проанализирована динамика аварийности в регионе за 2019 г. с указанием основных причин ДТП и выявленными недостатками транспортно-эксплуатационного состояния улично-дорожной сети. Особое внимание уделено контролю автобусных пассажирских перевозок, в том числе межрегиональных и международных, представлены результаты данной деятельности в виде привлечения к ответственности 2083 должностных и юридических лиц, осуществляющих эксплуатацию транспорта.
Аналогичная подпрограмма профилактики нарушений обязательных требований в области безопасности дорожного движения на 2020 г. принята в Тюменской области и размещена на официальном сайте Управления МВД России по данному субъекту Российской Федерации (URL: https://72. xn--b1aew.xn--p1ai/Dejatelnost/Plani_i_ rezultati_planovih_proverok/Plani_proverok_ juridicheskih_lic_GIBDD). Указанный сайт отличается наибольшей полнотой в размещении профилактической информации среди всех рассмотренных - из требуемых данных на нем отсутствуют лишь результаты обобщения практики осуществления федерального государственного надзора в области БДД, которые не представлены практически никакими территориальными органами.
Схожая ситуация в размещении данных о профилактической работе Госавтоинспекции наблюдается и в других федеральных округах. Например, на сайте ГУ МВД России по Краснодарскому краю (URL: https://23.xn--b1aew.xn--p1ai/action/planned_inspections) присутствует сразу два раздела, посвящен-
Теория и практика правоохранительной деятельности
ных контрольно-надзорной деятельности, тем не менее такого обязательного элемента, как перечень нормативных актов и их частей, содержащих обязательные требования, нет ни в одном из них. Однако следует положительно отметить тот факт, что на сайте, хотя бы в кратком виде, представлены результаты надзора в области БДД за 2016-2019 гг.
Если оценивать общую картину, то по наличию информации о контрольно-надзорной деятельности в области БДД по состоянию на конец января 2020 г. все сайты территориальных органов МВД России можно разделить на три группы:
1) содержательное наполнение соответствующих разделов практически полностью отсутствует (например, официальный сайт МВД России по Республике Дагестан. URL: https://05.xn--b1aew.xn--p1ai/slujba/Plani_i_ rezultati_planovih_proverok);
2) представлена фрагментарная или недостаточно актуальная информация (например, официальный сайт Главного управления МВД России по Республике Крым. URL: https ://82.xn--b1aew.xn--p1 ai/Dejatelnost/ Planovie_proverki);
3) имеется большое количество данных, однако они все еще не отвечают законодательно установленным требованиям (например, официальный сайт Главного управления МВД России по Ставропольскому краю. URL: https ://26.xn--b1aew.xn--p1 ai/Dejatelnost/ dejatelnost; официальный сайт Главного управления МВД России по Кабардино-Балкарской Республике. URL: https://07. xn--b1aew.xn--p1ai/activity/Plani_i_rezultati_ proverok).
Таким образом, проведенный обзор содержания официальных сайтов МВД России приводит к выводу о неполноте, недостаточной системности, актуальности размещаемой информации по надзору в области БДД в целом и профилактической деятельности в частности. Можно констатировать, что профилактика как направление контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции МВД России
является недостаточно развитым. Внедрение профилактики, как правило, выражается в составлении типовых отчетных документов и осложняется влиянием таких факторов, как слабое понимание сущности профилактической работы инспекторским составом, недостаток ресурсов для проведения полноценной профилактики. В результате проведение профилактических мероприятий не получает должного освещения в соответствии с принятыми программами профилактики и положениями нормативных правовых актов, устанавливающими требования к размещению и актуализации информации на официальном сайте контрольно-надзорного органа в сети Интернет. На наш взгляд, это противоречит современной государственной политике в рассматриваемой сфере и общему направлению реформы контроля и надзора.
Кроме того, несмотря на установление приоритета профилактики в контрольно-надзорной деятельности и постепенное формирование общих правовых основ профилактической работы, недостаточно разработанной является отраслевая нормативная база профилактики по конкретным видам контроля и надзора. В области безопасности дорожного движения предпринимаемые профилактические меры должны учитывать специфику надзорной деятельности Госавтоинспекции, установленных обязательных требований и всей подконтрольной сферы, иначе невозможно добиться их должного воздействия.
На основании вышеизложенного полагаем, что в основе дальнейшего развития профилактики как направления надзорной деятельности в области безопасности дорожного движения должны лежать повышение квалификации инспекторского состава Госавтоинспекции по вопросам проведения профилактической работы, развитие отраслевой нормативной базы профилактики, постоянный мониторинг проведения профилактических мероприятий и оценка их эффективности.
Библиографический список
1. Антонов, С.Н. Проблемы правового регулирования федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения / С.Н. Антонов // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). - 2018. - N 1 (41). - С. 70-77.
2. Головко, В.В. Обеспечение безопасности дорожного движения в государственной системе профилактики правонарушений / В.В. Головко, О.И. Бекетов, В.И. Майоров // Наука и практика. - 2016. - N 3 (68). - С. 33-39.
3. Зырянов, С.М. Подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-надзорных органов по предупреждению нарушений обязательных требований / С.М. Зырянов, А.В. Калмыкова // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2019. - N 3. - С. 31-65.
4. Майоров, В.И. Анализ основных изменений законодательства о контрольно-надзорной деятельности / В.И. Майоров, Е.С. Изюмова // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2017. - N 6. - С. 7-11.
