CC BY
75УДК 342.15
ББК 67.401
СТЕНЬКИН ДАНИИЛ СЕРГЕЕВИЧ
доцент, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и административного права Мордовского государственного университета имени Н. П. Огарёва, Саранск, Российская Федерация ORCID: 0000-0002-5675-6654 e-mail: [email protected]
DANIIL S. STENKIN
Associate Professor, Candidate of Legal Sciences,
Associate Professor, Department of State and Administrative Law,
N. P. Ogaryov Mordovian State University,
Saransk, Russian Federation
ORCID: 0000-0002-5675-6654
e-mail: [email protected]
РЕФОРМА КОНТРОЛЬНОЙ (НАДЗОРНОЙ) ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОПЫТ ЦИФРОВИЗАЦИИ
REFORM OF CONTROL (SUPERVISION) ACTIVITIES IN THERUSSIAN FEDERATION: EXPERIENCE OF DIGITIZATION
Аннотация. В настоящее время цифровизация государственного управления является общемировой тенденцией. Россия, как страна с высоким уровнем цифрового развития, реализовывает весьма конкурентные и амбициозные задачи, в том числе и в лоне реформы контрольно-надзорной деятельности, что позволяет вывести оказание государственных услуг и государственных функций на существенно новый уровень.
Актуальность исследования обуславливается статусом российской экономики, как одной из крупнейших экономик мира, внедрением комплексного круга информационных систем и сервисов, направленных на обеспечение современной и эффективной системы государственного контроля и надзора, повышением уровня цифрой культуры и грамотности, снижением неэффективных расходов, уменьшением процедурных сроков, ростом российской экономики и развитием бизнеса.
Abstract. Currently, digitalization of public administration is a global trend. Russia, as a country with a high level of digital development, is implementing very competitive and ambitious tasks, including within the framework of the reform of control and supervisory activities, which allows us to bring the provision of public services and government functions to a significantly new level.
The relevance of the study is determined by the status of the Russian economy, as one of the largest economies in the world, the introduction of a comprehensive range of information systems and services aimed at ensuring a modern and effective system of government control and supervision, increasing the level of digital culture and literacy, reducing ineffective costs, reducing procedural deadlines, increasing Russian economy and business development.
Основной целью исследования является изучение опыта цифрового развития системы контроля и надзора в России в рамках проводимой реформы контрольной-надзорной деятельности. Автор исследования пытается ответить на круг задач цифровизации органов контроля и надзора, а также проводит анализ внедряемых информационных систем и цифровых сервисов, приводя соответствующие примеры. Кроме того, автором рассматриваются этапы проводимой реформы, нормативная база, объясняются и анализируются механизмы цифровизации, приводятся актуальные примеры внедрения информационных систем, цифровых сервисов и цифровых облачных решений.
Используемые методы. В данной работе использовались следующие методы: общенаучные (диалектический, анализ, синтез) и специальные юридические методы (сравнительно-правовой, формально-юридический).
В качестве выводов приводятся результаты реформы контрольно-надзорной деятельности с позиции опыта внедрения цифровых процессов в органах государственного контроля и надзора, приводится анализ результатов проводимой реформы.
Ключевые слова: контрольная (надзорная) деятельность, ГИС ТОР КНД, государственные и муниципальные органы власти, уполномоченные органы власти, органы публичной власти, ЕРВК, контрольные (надзорные) органы, ЕПГУ, СМЭВ, контрольные (надзорные) мероприятия, нарушения, предписания, административная реформа, реформа, органы контроля и надзора, ЕРКНМ, интеграция, цифровая трансформация, цифро-визация, информационная система, цифровой сервис.
The main goal of the study is to study the experience of digital development of the control and supervision system in Russia as part of the ongoing reform of control and supervisory activities. The author of the study tries to answer the range of tasks of digitalization of control and supervision bodies, and also analyzes the information systems and digital services being implemented, giving relevant examples. In addition, the author examines the stages of the ongoing reform, the regulatory framework, explains and analyzes the mechanisms of digitalization, and provides current examples of the implementation of information systems, digital services and digital cloud solutions.
Methods used. In this work, the following methods were used: general scientific (dialectical, analysis, synthesis) and special legal methods (comparative legal, formal legal).
As conclusions, the results of the reform of control and supervisory activities are presented from the perspective of the experience of introducing digital processes in state control and supervision bodies, and an analysis of the results of the ongoing reform is provided.
Keywords: control (supervisory) activities, GIS TOR KND, state and municipal authorities, authorized authorities, public authorities, ERVK, control (supervisory) activities, EPGU, SMEV, violations, regulations, administrative reform, reform, control and supervision, integration, digital transformation, digitalization, information system, digital service.
ВВЕДЕНИЕ
В современном мире цифровизация таких базисных общественных сфер как: экономика, государственное и муниципальное управление, бизнес — это переход к новой парадигме, гарантирующий конкурентоспособность страны, улучшение качества жизни человека и общества, обеспечение роста экономики.
Впервые в России термин «Цифровизация» получил закрепление в Приказе Мин-комсвязи России от 01.08.2018 г. № 428 «Об утверждении Разъяснений (методических рекомендаций) по разработке региональных проектов в рамках федеральных проектов национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Цифровизация (Цифровое развитие) — это процесс организации выполнения в цифро-
вой среде функций и деятельности (бизнес-процессов), ранее выполнявшихся людьми и организациями без использования цифровых продуктов1. При этом процесс цифровизации предполагает внедрение в каждый отдельный аспект деятельности информационных технологий2. Иными словами, закрепленные постулаты в Приказе Минкомсвязи России от 01.08.2018 г. № 428 свидетельствуют о плановом переходе на рельсы цифровых технологий, постепенному полному переходу от использования печатных форм документов на цифровые аналоги.
Исследование данного вопроса не может обойти стороной анализ положений Постановления Правительства РФ от 21.04.2018 № 482 «О государственной информационной системе «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности»» и Приказ Минцифры России от 26.01.2021 № 29 «Об утверждении Единых функционально-технических требований по автоматизации видов регионального государственного контроля (надзора) в целях внедрения риск-ориентированного подхода». Принятие Вышеуказанных подзаконных нормативных правовых актов, в купе с вступлением в силу Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации, во многом определяет не только внедрение цифровых инструментов, но и внедрение цифровизации во всей системе государственного контроля (надзора) в целом.
Заявленная авторами тема научной статьи исследуется рядом авторов, таких как: Г. Д. Александров, У. Н. Гордиенко, С. М. Зырянов, П. П. Кабытов, А. В. Калмыкова, А. Н. Костюков, А. Ф. Ноздрачев, О. Е. Ста-
1 п. 3 Разъяснения (методические рекомендации) по разработке региональных проектов в рамках федеральных проектов национальной программы «Цифровая экономика российской федерации» (Утв. Приказом Минкомсвязи России от 01.08.2018 № 428).
2 См.: Там же.
родубова, Н. В. Худякова, Т. С. Черепанова, А. В. Якунина и др.
Д. А. Пашенцев, М. В. Залоило, О. А. Ива-нюк, А. А. Головина в своем исследовании проводят анализ Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» в контексте проводимой в РФ административной реформы и выделяют в качестве планируемых результатов цифровизации ряд задач [См.: 1]:
1) повышение эффективности государственного и муниципального управления,
2) снижение финансовых и бюджетных расходов,
3) улучшение обратной связи между органами власти и их структурными подразделениями,
4) улучшение способов обработки информации, обеспечение дополнительной безопасности путем шифрования,
5) обеспечение транспарентности процессов принятия решений,
6) доступность информации как для физических, так и для юридических лиц, которые осуществляют взаимодействие с государственными органами.
А. Ф. Ноздрачев, С. М. Зырянов, А. В. Калмыкова полагают, что целью цифровизации реформы контрольной-надзорной деятельности может являться достижение баланса между интересами подконтрольных лиц и хозяйствующих субъектов, а также интересами общества и государства в целом [См.: 2], поиска равновесия в триаде: бизнес — общество — государство.
Весьма справедливо мнение авторов А. Л. Гусевой, Н. В. Худяковой, о том, что новое законодательство3 является частью общей проводимой в России административной реформы, закрепляет правоотношения
3 Имеется ввиду вступление в силу как Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле(надзоре)и муниципальном контроле в Российской Федерации», так и широкого массива подзаконных актов в системе государственного контроля и надзора.
в области осуществления государственного и муниципального контроля, вводит новые контрольно-надзорные процедуры (профилактические, контрольные и надзорные мероприятия), расширяет модель управления рисками, предусматривает цифровизацию контроля и надзора [См.: 3, 4].
В настоящий момент в отечественной науке отсутствуют системные комплексные исследования по вопросам цифровизации органов контрольной (надзорной) деятельности, в которых бы раскрывался как процесс реформы контрольной-надзорной деятельности, так и внедрение современных информационных систем, облачных решений и цифровых сервисов.
Поэтому настоящая статья отличается от представленных источников вышеназванных авторов, обосновывается необходимостью дополнительного исследования по данной тематике, что в итоге и обуславливает актуальность и новизну настоящей работы.
МЕТОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Реализация поставленной цели научного исследования была достигнута автором с помощью использования как общенаучных методов (например: диалектический, анализ и синтез), так и специальных юридических методов (например: сравнительно-правовой и формально-юридический). Применение методологии общенаучных методов познания позволили автору настоящей статьи проанализировать как предмет исследования, проработать круг задач, выработать выводы во взаимосвязи с нормами федерального законодательства и подзаконных актов, исследуемых в работе. C помощью формально-юридического метода были проанализированы область и степень внедрения информационных систем и цифровых сервисов в отечественных органах контроля и надзора. Сравнительно-правовой метод использовался при изучении этапов реформы контрольной (надзорной) деятельности.
РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ
Россия занимает лидирующие позиции в мире в области внедрения цифровых технологий, улучшения качества связи и цифровизации органов власти и управления. На примере исследования консалтингового агентства McKinsey, среди ведущих городов мира4, столица Российской федерации — город Москва уже в 2018 г. занимал первенство по внедрению цифровых технологий и использованию инновационных решений.
Современные инновационные решения внедряются не только в сфере урбанистики, коммерческих онлайн-сервисов, услуг банковской деятельности, оказания государственных услуг в электронной форме, но также широко внедряются и в сферу государственных функций, в частности в контрольную (надзорную) деятельность.
Проводимая в Российской Федерации реформа контрольной (надзорной) деятельности предполагает переход системы контроля (надзора) на качественно новый уровень. Данный переход обуславливает не только риск-ориентацию, но и включение новых профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий, отмену широкого массива устаревших нормативно-правовых актов. Как пишет С. А. Агамагомедова, проявление максимума свободы контролируемых субъектов является базовым принципом контрольно-надзорной деятельности [См.: 5]. Нельзя не согласиться с мнением Н. В. Худяковой, результат реформы контрольной (надзорной) деятельности установил единообразие в отношении как к контрольным (надзорным) мероприятиям, так
4 Материалы доклада Центра по развитию инноваций McKinsey Innovation Practice «Инновации в России — неисчерпаемый источник роста» [Электронный ресурс] // URL: https://www.mckinsey. com/~/media/mckinsey/locations/europe%20 and%20middle%20east/russia/our%20insights/ innovations%20in%20russia/innovations-in-russia-report.pdf (дата обращения: 12.10.23).
со a
CD z
3 pi
LQ ^
CD —I
и расширил права хозяйствующих субъектов, установил гарантии защиты, снизил административное давление на бизнес [См.: 4].
Внедрение информационных систем и цифровых сервисов происходит не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ и продолжает оказывать влияние как на линейное, так и на функциональное управление в различных областях современного российского государства. Что касается органов государственной власти и местного самоуправления, то вопросы цифровизации ими активно уже используются с начала 2021 г. и по настоящее время.
Одним из первых цифровых механизмов, который появляется в системе государственного и муниципального управления, в частности в контрольной (надзорной) деятельности, является электронный документооборот. Нельзя не согласиться с У. Н. Гордиенко, что для эффективной реализации реформы необходимы дальнейшее введение и легитимизация электронного документооборота [6, С. 85]. В настоящее время системы электронного документооборота действуют в ряде субъектов РФ. Например, ГИС Санкт-Петербурга «ЕСЭДД», ГИС «Портал Цифровой Петербург», ГИС «Система классификаторов Санкт-Петербурга», «АИС СД г. Москвы», «Дело Web» и другие [См.: 7]. Указанные примеры информационных систем электронного делопроизводства позволяют осуществить разработку проекта нормативных актов и его согласование в онлайн формате с помощью специального онлайн-редактора [8, С. 329]. Системы электронного документооборота, как цифровые сервисы, позволяют осуществить сокращение сроков и трудозатрат, а также снизить неэффективные расходы в процессе работы с ними, при этом сам цифровой документооборот вытесняет бумажный, становится базой для закрепления, подтверждения и реализации основных прав
и свобод человека и гражданина с использованием электронной цифровой подписи [См.: 9].
В 2021 г. Минэкономразвития России в соответствии с ч. 10 ст. 30 Федерального закона № 248-ФЗ, Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2020 г. № 2041 был подготовлен доклад о текущем состоянии государственного контроля (надзора), муниципального контроля5. В рамках исследуемого доклада можно сделать вывод о значительном сокращении количества видов контроля (сокращено 95 шт.) и сокращении общего количества контрольных-надзорных мероприятий, далее — КНМ (с 1,5 млн. проверок в 2019 г. до 741 тыс. КНМ в 2021 г.)6 [10, С. 17]. Снижение общих затрат на проведение КНМ и сокращения избыточного числа КНМ является весьма знаковым показателем эффективности реформы контрольно-надзорной деятельности, проводимой в государстве. Применение нового подхода к учету контрольных и надзорных мероприятий позволил решить ряд задач.
1. Федеральный закон № 248 в комплексе с массивом подзаконных нормативно-правовых актов легитимизировали использование цифровых сервисов и информационных систем в рамках планирования и проведения контрольных и надзорных мероприятий, последующего досудебного обжалования.
2. На смену Единого реестра проверок (ЕРП) ключевой стала новая информационная система «Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий» (ЕРКНМ). Данная система позволяет
5 См.: Сводный доклад о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Российской Федерации в 2021 г. [Заглавие с экрана] // URL: https://www.economy.gov.ru/material/dokumenty/ svodnyy doklad o gosudarstvennom kontrole nadzore municipalnom kontrole v rossiyskoy federacii v 2021 godu.html (дата обращения: 21.11.2023 г.).
6 См.: Там же.
go a
CD z
3 pi
LQ ^
CD —I
зарегистрировать каждое контрольное мероприятие и информацию о нем, что позволяет избежать случаев превышения полномочий со стороны недобросовестных сотрудников, исключить вероятность проведения незаконных КНМ, проверить контролируемому лицу информацию о реестровой записи КНМ, удостовериться о ее действительности. 3. В ЕРКНМ широкое развитие приобрела система автоматизации, присвоения и использования проверочного QR-кода. Так, большинство полей ЕРКНМ заполняются с использованием специальных справочников, системы специальных фильтров, предлагающих инспектору выбор одного из значений с последующим автозаполнением в зависимости от конкретной ситуации. При помощи автоматического формирования реестровой записи в процессе работы с системой минимизируется роль человеческого фактора, а также значительно ускоряется работы контролирующих лиц. В рамках реализации Федерального закона № 248 используются следующие информационные системы и цифровые сервисы: Единый реестр видов контроля (ЕРВК), ЕРКНМ, ФГИС РОТ, ГАИС «Управление», ГИС ТОР КНД и ее аналог ГИС ПКНД и многие другие. В ходе реализации этапов административной реформы расширены возможности таких информационных систем и цифровых сервисов как: Единый портал государственных услуг (ЕПГУ), Региональный портал государственных и муниципальных услуг (РПГУ), ГИС ТОР КНД, ГИС ПКНД и др. Система, которая интегрирует между собой все остальные информационные системы с служит между ними неким условным «провайдером» и связующим элементом — ГИС «Система межведомственного документооборота» (СМЭВ). Аутентификация пользователей и распределение ролей осуществляется посредством Единой системы аутентификации (ЕСИА).
Появление указанных цифровых сервисов обеспечивает простоту и удобство работы сотрудников контрольной (надзорной) деятельности, снижению административной нагрузки на аппарат власти, снижение неэффективных расходов, а также интеграцию государственных цифровых процессов. При этом, внедрение цифровых механизмов, в купе с повышением мобильности работы инспекторов и сотрудников контроля и надзора, позволяют осуществлять контрольную-надзорную деятельность удаленно и без физической привязки к месторасположению объекта контроля. Например, в Московской области и г. Москва в сферах земельного контроля и жилищного надзора инспекторами используются такие мобильные приложения как: «Мобильный инспектор», «Проверки Подмосковья» [11, С. 92], а из информационных систем — ГИС ПКНД [см: 7].
В 2020-2021 гг. было завершено формирование законодательной базы контрольной (надзорной) деятельности, успешно внедрена система категорий рисков причинения вреда охраняемых законом ценностей, был интегрирован механизм досудебного обжалования, что, с одной стороны, позволило снизить число КНМ по отношению к числу проверок более чем в 2 раза, заявителем и подконтрольным лицам подавать жалобы на работу сотрудников контрольных-надзорных органов (КНО) посредством режима «online», в режиме 24/7, — с другой.
В 2022 г. соответствии с реализацией п. 14. Постановления Правительства РФ от 16 июля 2012 г. № 722 на базе ГИС ТОР КНД была внедрена система лицензирования. В соответствии с принятием Постановления Правительства РФ от 31.12.2019 № 1955, на основе созданной цифровой системы лицензирования при помощи электронной интеграции СМЭВ, ГИС ТОР КНД и других цифровых сервисов, в 2021-2022 гг. была внедрена Государственная информа-
ционная система мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации [7, С. 69]. Функционал системы направлен не только на маркировку и отслеживание продуктов потребления, таких как: бутилированной воды, табачной и алкогольной продукции, молочных изделий, но и позволяет вносить изменения в статус заявки по маркировке продукции, выгружать сведения о сертифицирующем документе, информацию из кассовых чеков и документов строгой отчетности, информацию о потребителях, информацию о нарушениях требований о маркировке, информацию о привлечении к ответственности за нарушения требований о маркировке и многое другое. В рамках межведомственного документооборота в ГИС мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке в работе Системы участвуют органы, обладающие контрольными-надзорными полномочиями, в том числе: ФНС России, ФТС России, ФАС России, Росалкогольрегулирование, Минсельхоз РФ, Росаккредитация, Роспо-требнадзор, Росстат, Россельхознадзор. [7, С. 69]. Рассматриваемая система является позитивным опытом внедрения цифровых сервисов, направленных на повышение качества реализуемой продукции, отсутствия контрафакта при ее реализации. С другой стороны, подобные системы могут ограничить возможности для начинающих предпринимателей, устанавливая дополнительные ограничения в сфере экономических интересов, снижая уровень ценовой конкуренции.
Подобным образом обстоят дела с внедрением и реализацией цифровых сервисов легкового такси. В 2023 г., в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2022 № 580-ФЗ7 внедрена Регио-
7 См.: Федеральный закон от 29.12.2022 № 580-ФЗ «Об организации перевозок пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации, о внесении изменений в отдельные законодательные акты
нальная информационная система легковых такси. Внедрение системы позволяет повысить безопасность, качество оказания услуг такси, стандартизировать общие требования, предъявляемые к как к автотранспортным средствам в пассажироперевоз-ках, так и к самим водителям таксопарка. С другой стороны, могут измениться тарифы услуг перевозки, в связи с появлением дополнительных ограничений и возможном снижении заинтересованности т.н. «таксистов-частников».
Внедрение цифровизации в органах власти не смогли обойти такую важную сферу, как предоставление и оказание государственных услуг. В настоящее время в России насчитывается более 200 государственных услуг, которые можно получить в электронном виде [13, С. 52], причем их количество постоянно растет, что обеспечивает удобство заявителей посредством использования ЕПГУ. Это, в свою очередь, снижает социальную напряженность и облегчает взаимодействие граждан и юридических лиц с органами публичной власти.
Помимо прагматичного подхода по сокращению бумажного документооборота современные тенденции оказания государственных услуг в электронной форме не могут обойти актуальные тенденции в российском обществе. В 2022-2023 году наблюдается тенденция на внедрение новых видов государственных услуг в электронной форме. Например, сервисов на портале Госуслуг по поддержке участников специальной военной операции (СВО) и членов их семей. Внедрение подобных сервисов позволяет сделать осуществление материальных и социальных выплат более удобным, повысить скорость предоставления услуги, предоставить социальные гарантии для
Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 02.01.2023, N 1 (часть I), ст. 27.
со a
CD z
3 pi
LQ ^
CD —I
участников СВО и членов их семей, а также снизить уровень социального напряжения в российских регионах [7, С. 69].
Отдельного момента заслуживают вопросы биометрии в рамках процессов цифровизации. Реализации Программы «Цифровое государственное управление» позволило создать и внедрить Единую биометрическую систему (далее — ЕБС). Якунина А. В. полагает, что целью создания ЕБС является повышение доступности и качества оказания электронных услуг [13, С. 52]. Это в свою очередь потребовало изменения в законодательстве. Новый подход к пониманию биометрических персональных данных был закреплен в ст. 11 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных».
За отсутствием достаточных данных о работе и функционировании Единой биометрической системе (далее — ЕБС), можно сделать следующие предположения. С одной стороны, государством планируется использование ЕБС в качестве метода аутентификации на государственных информационных ресурсах (например, на ЕПГУ) и направлено на повышение удобства и усиления уровня безопасности. С другой стороны, в обществе имеется определенная степень недоверия к сбору персональных данных и их использованию государственными структурами [7, С. 70]. Но как именно и для каких целей государством будет использована ЕБС? Протасов П. А. в своем исследовании высказывает определенные опасения по этому поводу [14, С. 143]. В отличие от логина и пароля биометрические персональные данные человека не так просто изменить, что, с учетом их возможной компрометации, обуславливает особое отношение и повышенный уровень безопасности при работе с ними.
К моменту написания статьи Правительством РФ подготовлен проект Распоряжения «Об утверждении Концепции совершенствования контрольной (надзорной)
деятельности до 2026 г. и плана-графика ее реализации»8. В указанном документе предполагается дальнейшее развитие системы управления рисками, в том числе: сервисов профилактики нарушений обязательных требований, индикаторов риска, цифровой трансформации, повышение компетенций сотрудников и совершенствование законодательства9. В рамках планирования контрольных и надзорных мероприятий осуществляется применение таких цифровых технологий и решений как: типовые облачные решения (например: «ГИС ТОР КНД»), работа в мобильных приложениях (например: «Мобильный инспектор», «Проверки Подмосковья» и т.д.), цифровые сервисы на основе массивов больших данных («Big Data»), геопространственные информационные системы (например модуль «Геоподложка» ГИС ТОР КНД), а также иные цифровые сервисы и цифровые решения). Как полагают П. П. Кабытов и О. Е. Старо-дубова, с одной стороны это позволяет достичь определенную степень релевантности и сократить сроки производства контрольных и надзорных мероприятий, с другой стороны — выбрать оптимальные категории риска и сбалансировать работу между органами исполнительной власти в рамках планирования и осуществления контроля и надзора [См.: 15].
Рассмотрим «pro» и «contra» последствий цифровизации органов контроля и надзора в частности и всей системы органов исполнительной власти в целом.
ПЛЮСЫ ЦИФРОВИЗАЦИИ
В качестве одного из плюсов цифровизации можно привести качественное повышение уровня квалификации государственных (муниципальных) служащих, работа которых
8 Концепция совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года // URL: https://pravdaosro.ru/wp-content/uploads/ 2023/11/1-021123.pdf
9 См.: там же.
сопряжена как с цифровизацией контроля и надзора, так и с работой цифровых сервисов в указанной области. Для примера можно упомянуть о появлении таких должностей как: ответственное за цифровую трансформацию в регионе (ведомстве) лицо; администратор информационной системы, методолог информационной системы, инспектор информационной системы и др. Кабытов П. П. и Стародубов О. Е. не без оснований полагают, что создание специальных новых структурных подразделений способствует оптимизации цифровых процессов [См.: 15, С. 121]. Нельзя не согласиться с их мнением, т.к. обучение цифровой трансформации сотрудников органов исполнительной власти действительно позволяет повысить необходимые компетенции для достижения необходимых показателей по цифровизация в соответствующем ведомстве и цифровой зрелости субъекта РФ. Процесс цифровизации приводит к созданию и внедрению государственных информационных систем и цифровых сервисов, например: всевозможные реестры, фонды и полноценные сложные системы, что позволяет управлять процессами управления более эффективно [см: 7]. Это, в свою очередь, достигается благодаря использования отечественной информационной системы межведомственного взаимодействия «СМЭВ», технологиям «Big data» и «Искусственного интеллекта».
Трудно не согласиться с тем, что цифровизация контрольной (надзорной) деятельности, как одна из форм модернизации в рамках проводимой в стране административной реформы, несет в себе не только набор плюсов, но и набор сложностей, которые человеку, обществу и государству еще только предстоит осознать или решить.
Вместе с тем, процесс цифровизации существенным образом позволяет сократить процессуальные сроки, повысив эффективность и качество работы контрольных (надзорных) органов, в том числе по сравнению
с использованием традиционных неавтоматизированных ручных методов.
Используя новые цифровые сервисы, основанные на технологии «Big data» и машинном обучении, в системе государственного контроля и надзора возможно обеспечить повышенный уровень эффективности и приемлемый уровень точности по сравнению с применением традиционных технологий [См: 7, С. 70]. Например, когда инспектор государственного контроля посредством использования модуля ГИС ТОР КНД «Геоподложка» может удаленно в автоматизированном порядке зафиксировать как очаги лесных пожаров, так и несанкционированные свалки находясь на расстоянии сотен километров от них [см: 7]. Незамедлительный эффект от внедрения такой системы, существенное снижения рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям весьма очевидны.
ПРОБЛЕМЫ ЦИФРОВИЗАЦИИ
С другой стороны, рядовые сотрудники контрольных (надзорных) органов и подконтрольные (проверяемые) субъекты не все оказались готовы к цифровой трансформации: на практике до сих пор наблюдаются определенная инерционность и низкая цифровая грамотность в этой области.
Минусы проводимой цифровизации в органах контроля и надзора, заключаются в следующем:
— трудоемкость, инертность и применение существенных финансовых затрат на первых периодах внедрения цифровых сервисов;
— процесс цифровизации не находит существенного понимания среди нижнего звена сотрудников органов исполнительной власти, что приводит как к снижению активности рядовых исполнителей, так и нежеланию обучаться и работать во внедряемых информационных системах;
— переход от бумажного на цифровой документооборот кратковременно на пе-
со a
cd z
з i
LQ ^
CD —I
реходном этапе приводит к излишнеи
нагрузке на сотрудников органов.
Разумеется, в сложных информационных системах, до сих пор существует вероятность сбоя из-за различных внешних и внутренних факторов. Как уже было отмечено выше, опыт цифровизации контрольной (надзорной) деятельности сопряжен не только множеством преимуществ, но и с рядом проблем. К числу вероятных рисков и возможных проблем, связанных с процессами цифровой трансформации, можно отнести следующее.
Одной и нерешенных до сих пор проблем является цифровое неравенство регионов Российской Федерации, что может препятствовать доступу к инфраструктуре и цифровым сервисам, имманентным успешной цифровой трансформации конкретного субъекта РФ или вида контроля (надзора). Во-первых, контрольные и надзорные органы сталкиваются со значительными финансовыми затратами в рамках внедрения новых информационных технологий и их последующей модернизации. Указанная проблема решается предоставлением государственных субсидий в рамках закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Другим существенным минусом цифровых сервисов и информационных систем может являться возможность сбоев. Как отработать алгоритм информационной системы на предмет возможной ошибки, которая способна привести к необоснованному отказу в получении государственной услуги или, например решит взыскать дополнительную пошлину с заявителя?
В РФ до сих пор дискуссируется этический вопрос по работе цифровых сервисов с технологией «Big Data», а также интеграцией в них персональных данных [См.: 16, С. 534]. Для обеспечения безопасного хранения и обработки с персональными данными в Российской Федерации была создана информационная система «Еди-
ный реестр операторов, осуществляющих обработку персональных данных», оператором указанной системы является Роском-надзор. В качестве наиболее потенциальных рисков при работе с персональными данными можно выделить вероятность их компрометации, возможность утечек. Для того, чтобы избежать подобных рисков внедрены государственные защищенные облачные информационные системы, межведомственное взаимодействие с которыми реализовано при помощи использования зашифрованных каналов связи, например ЕСИА, ЕПГУ, ГИС «ТОР КНД», ГИС «ПКНД», о которых речь шла ранее [См: 7].
Снижение, обозначенных выше рисков цифровизации контрольной (надзорной) деятельности обеспечивается детальной проработкой вопросов не только создания, внедрения цифровых сервисов и информационных систем, но и их последующим сопровождением и модернизацией сертифицированными и высококвалифицированными ^-специалистами, аналитиками данных, юристами и методологами. Компетенции вышеназванных специалистов требует наличие знаний на стыке специальностей, системного мышления, а их деятельность должна осуществляться исходя из принципов гуманизма, верховенства права, законности и профессионализма, что в результате обеспечит переход системы контроля и надзора на качественно новый уровень.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В качестве результатов данного исследования авторами исследуется нормативная база, регулирующая процессы цифровиза-ции в органах контроля и надзора, в контексте хронологической последовательности выделяются стадии проводимой в России реформы контрольной-надзорной деятельности, даются ответы на вопросы и задачи ее цифровизации. В ходе исследования автором была сделана попытка демонстрации наиболее свежих и актуальных примеров
go a
CD z
3 =
LQ ^
CD —I
внедряемых информационных систем, цифровых облачных решений и цифровых сервисов в сфере контрольной-надзорной деятельности. Автором статьи были выделены сильные и слабые стороны современного процесса цифровизации органов государственного контроля и надзора.
Цифровая трансформация в области контроля и надзора на текущий момент — ключевой фактор изменений процессов управления в рамках продолжающейся российской административной реформы. Общий процесс цифровой трансформация в скором времени позволит государственным учреждениям России не только значительно повысить качество работы, но и снизить финансовые затраты за счет процессов автоматизации, сократить неэффективные почтовые расходы бюджета, а также повысить квалификацию служащих. Процесс цифровизации существенным образом повлиял не только на практику реализации контрольных и надзорных полномочий, но и на предоставление государственных услуг.
Практическим результатом цифровизации органов контроля и надзора является полный переход видов государственного контроля (надзора), а также лицензионной деятельности на «цифровые рельсы» (кроме случаев, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну. В системе контроля и надзора находит свое внедрение широкий массив государственных автоматизированных информационных систем и цифровых сервисов, в том числе в форме облачных решений. Была сформирована и продолжает развиваться эффективная система межведомственного документооборота.
Процессы цифровизации в сфере контроля и надзора направлены в первую очередь на обеспечение соблюдения принципов транспарентности и законности, контроль за соблюдением обязательных требований, удобство пользователей
информационных систем в данной сфере, а также снижение возможных коррупционных факторов со стороны должностных лиц. Благодаря процессу цифровизации, органы контроля и надзора способны осуществить свои функции на качественно новом уровне, одновременно оптимизируя свою деятельность с целью снижения бюджетных затрат, повышая эффективность и результативность.
Вместе с тем, все еще существуют ряд проблем проводимой цифровизации, которые только предстоит решить, что лишний раз подчеркивает необходимость и актуальность исследований в рамках данной области. Среди наиболее значимых проблем внедрения цифровых механизмов в контрольной (надзорной) деятельности можно выделить следующие: 1) низкий уровень цифровой грамотности; 2) инертность и недоверие к государственным инициативам; 3) неразрешенные этические аспекты вопросов использования технологий «BigDаtа» и «Искусственного интеллекта; 4) опасения возможных утечек персональных и биометрических персональных данных, их защита от незаконного распространения.
Решением наиболее значимых проблем цифровизации в органах исполнительной власти заключается в следующем: 1) повышение цифровой грамотности; 2) снижение цифрового неравенства; 3) защита персональных данных. При этом, внедряемые информационные системы с применением технологий «BigData» и «Искусственного интеллекта не должны приносить вред человеку, нарушать его конституционные права и законные интересы, а персональные и биометрические данные не должны использоваться в противоправных целях.
Очевидно, что цифровизация государственного управления оказывает значительное влияние не только на проводимую в России реформу контрольной (надзорной) деятельности, но и на административную реформу в целом. В частности, этот процесс
в наибольшей степени повлиял на практику осуществления контрольных и надзорных органов и на предоставление государственных услуг. Благодаря процессу цифро-визации, государственные органы могут осуществлять государственные функции и предоставлять государственные услуги гражданам и организациям более эффек-
тивно, одновременно оптимизируя свою деятельность с целью снижения бюджетных затрат. Процессы цифровизации государственного контроля и надзора в России не окончены и только продолжают набирать обороты, что лишний раз подчеркивает необходимость и актуальность исследований в рамках выбранного направления.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Пашенцев Д. А., Залоило М. В., Иванюк О. А., Головина А. А. Цифровизация правотворчества: поиск новых решений: монография. — М.: Инфра-М, 2019. — 232 с.
2. Ноздрачев А. Ф., Зырянов С. М., Калмыкова А. В. Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Журнал российского права. — 2017. — № 9 (249). — С. 34-46. EDN: ZGFUJT, DOI: 10.12737/article_599d74421f88b5.06552344.
3. Гусева А. Л. Роль прокурорского надзора в обеспечении конституционного права на свободу предпринимательской деятельности: актуальные аспекты и проблемы // Право и государство: теория и практика. — 2022. — № 8(212). — С. 42-44. EDN: IPGLYU, DOI: 10.47643/1815-1337_2022_8_42.
4. Худякова Н. В. Надзор за соблюдением прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля. Законность. 2021. № 7 (1041). С. 24-26. ISSN: 0869-4486, EDN: FXYCOP.
5. Агамагомедова С. А. Свобода предпринимательства и ее ограничение при осуществлении государственного контроля и надзора // Безопасность бизнеса. — 2022. — № 2. — С. 8-12. EDN: ZVKSOM, DOI: 10.18572/2072-3644-2022-2-8-12.
6. Гордиенко У. Н. Тенденции развития контрольно-надзорной деятельности в рамках «регуляторной гильотины» // Административное право и процесс. — 2022. — № 10. — С. 85-88. EDN: CTVDMX, DOI: 10.18572/2071-1166-2022-10-85-88.
7. Стенькин Д. С., Чучадеев Д. А. Внедрение цифровых технологий в деятельность органов исполнительной власти (на примере контрольных и надзорных органов) // Российское право: образование, практика, наука. 2023. — № 4. — С. 64-75. DOI: 10.34076/2410_2709_2023_4_64.
8. Александров Г. Д. Цифровизация правотворчества органов власти в городе Москве // Актуальные проблемы права, экономики и управления: Сборник материалов студенческой научной конференции. В 2-х частях, Москва, 25 марта 2021 года / Отв. редактор Н. М. Ладнушкина. Том Часть I. Саратов: Издательство «Саратовский источник», 2021. — С. 327-330. EDN: RORFIQ.
9. Костюков А. Н., Черепанова Т. С. Влияние цифровой трансформации на конституционно-правовые основы Российской Федерации // Правоприменение. 2023. — Т. 7. — № 1. — С. 25-32. EDN: PGBCVU, DOI: 10.52468/2542-1514.2023.7(1).25-32.
10. Стенькин Д. С. Государственный контроль в Российской Федерации: учеб.- метод. пособие / Д. С. Стенькин. — Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2022. — 140 с.
11. Тихомиров Ю. А. Влияние цифровизации на компетенцию федеральных органов исполнительной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2018. — № 12. — С. 90-94.
12. Еремина Е. В., Румянцев М. Б. Специфика правотворческих полномочий исполнительной власти на региональном уровне // Вестник академии права и управления. — 2022. — № S3.1 (69). — С. 20-22. EDN: AFFGFB, DOI: 10.47629/2074-9201_2022_3.1_20_22.
13. Якунина А. В. Цифровизация предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций органами власти // Социальные новации и социальные науки: [электронный журнал]. - 2022. - № 1. - С. 50-57. URL: https://sns-journal.ru/ru/archive . EDN: ASYKZM, DOI: 10.31249/snsn/2022.01.04.
14. Протасов П. А. Биометрия в банковской системе РФ // Вестник Томского государственного университета. Экономика. - 2020. - № 49. - С. 141-148. - DOI: 10.17223/19988648/49/10. - URL: https://cyberleninka.ru/article/ n/biometriya-v-bankovskoy-sisteme-rf (дата обращения 12.10.2023).
15. Кабытов П. П., Стародубова О. Е. Влияние цифровизации на реализацию полномочий органов исполнительной власти. Журнал российского права. - 2020. - № 11. - С. 113-126. EDN: HJECYR, DOI: 10.12737/jrl.2020.136.
16. Минеева Т. Г., Иммаева Б. А. Инновации в деятельности органов исполнительной власти по автоматизации и цифровизации документационных процессов // Юридическая техника. - 2021. -№ 15. - С. 529-535.
REFERENCES
1. Pashencev D. A., Zaloilo M. V., Ivanjuk O. A., Golovina A. A. Cifrovizacija pravotvorchestva: poisk novyh reshenij: monografija. M.: Infra-M, 2019. 232 s.
2. Nozdrachev A. F., Zyrjanov S. M., Kalmykova A. V. Reforma gosudarstvennogo kontrolja (nadzora) i municipal'nogo kontrolja // Zhurnal rossijskogo prava. 2017. No 9 (249), P. 34-46. EDN: ZGFUJT, DOI: 10.12737/article_599d74421f88b5.06552344.
3. Guseva A. L. Rol' prokurorskogo nadzora v obespechenii konstitucionnogo prava na svobodu predprinimatel'skoj dejatel'nosti: aktual'nye aspekty i problemy // Pravo i gosudarstvo: teorija i praktika. 2022, No. 8 (212), P. 42-44. EDN: IPGLYU, DOI: 10.47643/1815-1337_2022_8_42.
4. Hudjakova N. V. Nadzor za sobljudeniem prav juridicheskih lic i individual'nyh predprinimatelej pri osushhestvlenii gosudarstvennogo kontrolja. Zakonnost'. 2021, No. 7 (1041), P. 24-26. ISSN: 08694486, EDN: FXYCOP.
5. Agamagomedova S. A. Svoboda predprinimatel'stva i ee ogranichenie pri osushhestvlenii gosudarstvennogo kontrolja i nadzora // Bezopasnost' biznesa. 2022, No. 2, P. 8-12. EDN: ZVKSOM, DOI: 10.18572/2072-3644-2022-2-8-12.
6. Gordienko U. N. Tendencii razvitija kontrol'no-nadzornoj dejatel'nosti v ramkah «reguljatornoj gil'otiny» // Administrativnoe pravo i process. 2022, No. 10, P. 85 - 88. EDN: CTVDMX, DOI: 10.18572/20711166-2022-10-85-88.
7. Sten'kin D, P., CHuchadeev D. A. Vnedrenie cifrovyh tekhnologij v deyatel'nost' organov ispolnitel'noj vlasti (na primere kontrol'nyh i nadzornyh organov) // Rossijskoe pravo: obrazovanie, praktika, nauka. 2023, No. 4, P. 64-75. DOI: 10.34076/2410_2709_2023_4_64.
8. Aleksandrov G. D. Cifrovizacija pravotvorchestva organov vlasti v gorode Moskve // Aktual'nye problemy prava, jekonomiki i upravlenija: Sbornik materialov studencheskoj nauchnoj konferencii. V 2-h chastjah, Moskva, 25 marta 2021 goda / Otv. redaktor N. M. Ladnushkina. Tom Chast' I. Saratov: Izdatel'stvo «Saratovskij istochnik», 2021, P. 327-330. EDN: RORFIQ.
9. Kostjukov A. N., Cherepanova T, P. Vlijanie cifrovoj transformacii na konstitucionno-pravovye os-novy Rossijskoj Federacii // Pravoprimenenie. 2023, T. 7, No. 1, P. 25-32. EDN: PGBCVU, DOI: 10.52468/2542-1514.2023.7(1).25-32.
10. Sten'kin D. P. Gosudarstvennyj kontrol' v Rossijskoj Federacii: ucheb.-metod. posobie / D. P. Sten'kin. -Saransk: Izd-vo Mordov. un-ta, 2022, 140 p.
11. Tikhomirov Yu. A. The influence of digitalization on the competence of federal executive authorities // Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2018. No. 12. P. 90-94.
12. Eremina E. V., Rumjancev M. B. Specifika pravotvorcheskih polnomochij ispolnitel'noj vlasti na regional'nom urovne // Vestnik akademii prava i upravlenija. 2022, No. S3.1 (69), P. 20-22. EDN: AFFGFB, DOI: 10.47629/2074-9201_2022_3.1_20_22.
13. Jakunina A. V. Cifrovizacija predostavlenija gosudarstvennyh uslug i ispolnenija gosudarstvennyh funk-cij organami vlasti // Social'nye novacii i social'nye nauki: [jelektronnyj zhurnal]. - 2022. - No. 1. -P. 50-57. URL: https://sns-journal.ru/ru/archive . EDN: ASYKZM, DOI: 10.31249/snsn/2022.01.04.
14. Protasov P. A. Biometrics in the banking system of the Russian Federation // Bulletin of Tomsk State University. Economy. - 2020. - No. 49. - P. 141-148. - DOI: 10.17223/19988648/49/10. - URL: https://cyberleninka.rU/article/n/biometriya-v-bankovskoy-sisteme-rf (accessed 10/12/2023).
15. Kabytov P. P., Starodubova O. E. Vlijanie cifrovizacii na realizaciju polnomochij organov ispolnitel'noj vlasti. Zhurnal rossijskogo prava. 2020. № 11. S. 113-126. EDN: HJECYR, DOI: 10.12737/jrl.2020.136.
16. Mineeva T. G., Immaeva B. A. Innovations in the activities of executive authorities in the automation and digitalization of documentation processes // Legal technology. 2021, No. 15, pp. 529-535.
Статья поступила в редакцию 22.11.2023; одобрена после рецензирования 04.02.2024; принята к публикации 21.02.2024. Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи. The article was submitted 22.11.2023; approved after reviewing 04.02.2024; accepted for publication 21.02.2024.
The author read and approved the final version of the manuscript.
