CC BY
118
ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ БУХГАЛТЕРСКОГО (БЮДЖЕТНОГО) УЧЕТА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОСНОВЕ ПРИМЕНЕНИЯ ВЕБ-ОРИЕНТИРОВАННЫХ РЕШЕНИЙ
Аннотация. В статье рассматриваются возможные варианты централизации бухгалтерского (бюджетного) учета, в том числе на основе применения облачных технологий. На основании анализа организационных структур финансовых органов субъектов Российской Федерации авторами систематизированы применяемые схемы централизации бюджетного (бухгалтерского) учета, сформулированы общие принципы для всех рассматриваемых субъектов. Определены роль и место финансового органа в процессе централизации учетных функций. Определяется перечень мероприятий, необходимых, по мнению авторов, для успешного внедрения централизованных технологий бухгалтерского (бюджетного) учета, одним из которых является создание проектного офиса технологических решений.
Ключевые слова. Централизация учетных функций, облачные технологии, электронный бюджет, централизованная бухгалтерия.
Ermolenko A.V., Yurgenson O.A.
CENTRALIZATION OF ACCOUNTING (BUDGETARY) REGISTERED IN THE REGIONS OF THE RUSSIA ON THE BASIS OF WEB SOLUTIONS
Abstract. The article discusses such a direction of centralization in the public administration sector as the accounting (budget) centralization based on using of cloud technologies. The relevance of the chosen topic is primarily related to the currently implemented concept of the electronic model of public administration, the most important element of which is the electronic budget. Based on the analysis of the organizational structures of the financial bodies of the regions, the authors systematized the applied schemes for accounting (budget) centralizing, formulated general principles for all the subjects in question. The role and place of the financial body in the process of centralization of accounting functions is determined. In conclusion, a list of activities necessary for the successful implementation of accounting (budget) centralization technologies, one of which is the creation of a project office of technological solutions, is determined.
Keywords. Centralization of accounting functions, cloud technologies, electronic budget, centralized accounting.
В связи с переходом на международные стандарты финансовой отчетности в секторе государственного управления и быстро развивающимся в последние годы процессом создания электронного государства, тема централизации бухгалтерского (бюджетного) учета в секторе государственного управления
ГРНТИ 10.21.51
© Ермоленко А.В., Юргенсон О. А., 2018
Анна Владимировна Ермоленко - начальник отдела предварительного контроля департамента казначейского исполнения бюджета комитета финансов Ленинградской области, аспирант Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Ольга Александровна Юргенсон - заместитель начальника отдела предварительного контроля департамента казначейского исполнения бюджета комитета финансов Ленинградской области, аспирант Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Контактные данные для связи с авторами (Юргенсон О.А.): 191311, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 67 (Russia, St. Petersburg, Suvorovskiy av., 67). Тел.: 8 (906) 261-30-30. E-mail: waitaletter@yandex.ru. Статья поступила в редакцию 06.11.2018.
является особенно актуальной. Централизация учетных процессов в субъектах Российской Федерации обусловлена прежде всего законодательными новациями в области финансового управления. Финансовый сектор системы государственного управления интегрируется в электронную модель государственного управления наряду с проектами по электронному здравоохранению, образованию, государственным услугам и т.д. Однако важно, по нашему мнению, определить, что подразумевается под словосочетанием «централизация бухгалтерского (бюджетного) учета» сегодня: это совершенно новое направление или это очередной цикл повторения опыта 20-летней давности по созданию и формированию централизованной бухгалтерии путем централизация различных функций государственных и муниципальных учреждений?
Не случайно, на одном из заседаний Московского финансового форума 2018 года проходила панельная дискуссия с темой, нетипичной для тематики форума: «Централизация бухгалтерского учета в секторе государственного управления», где участники дискуссии задавались вопросом: что на сегодняшний день представляет собой централизация бухгалтерского учета. Ответ на этот вопрос был однозначный: сегодняшняя централизация бухгалтерского учета хоть и совпадает с заявленными направлениями централизованной бухгалтерии 20-летней давности, однако отличается тем, что должна происходить исключительно на базе веб-ориентированных решений (облачных технологий автоматизации), а именно на базе Государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее - Электронный бюджет) посредством Единого портала бюджетной системы Российской Федерации.
При этом Электронный бюджет - это не просто «процесс» перевода всей информации в электронный вид. Важнейшая его функция заключается в трансформации бизнес-процессов, процессов сбора, обработки и анализа информации. Управление процессами в режиме реального времени, единая информационная среда, открытость бюджета для всех граждан страны, региона или муниципалитета -эти задачи требуют централизованных веб-ориентированных решений. Такие решения сегодня объединяют под общим названием «облачные». Смысл облачных технологий состоит в том, чтобы обеспечить повсеместный сетевой доступ по требованию к общему пулу вычислительных ресурсов (например, сетям передачи данных, серверам, устройствам хранения данных, приложениям и сервисам) с любого устройства (компьютера, планшета, смартфона и т.д.) независимо от местоположения пользователя с минимальными затратами [1].
Важной положительной характеристикой облачных серверов является независимость от используемой программной платформы. Этот момент особенно важен, принимая во внимание разнообразие программных продуктов, используемых в регионах. Как отмечает Е.Е. Черникова, директор департамента информационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными финансами и информационного обеспечения бюджетного процесса Министерства финансов Российской Федерации, «электронный бюджет сегодня представляет собой парадигму, среду и образ жизни и мысли, в которой во главу углу ставится такие параметры, как однозначный электронный документооборот, который должен обеспечивается однократным вводом информации. Что же для этого надо? Для этого нужны разработанные унифицированные формы электронных документов, единые электронные справочники и классификаторы, которые должны быть составлены и доступны для всех участников процесса и заинтересованных пользователей».
Одним из приоритетных направлений деятельности Казначейства России на 2018 год, согласно Публичной декларации целей и задач Казначейства России, определено такое направление как: «Централизованное ведение бюджетного (бухгалтерского) учета и формирование бюджетной (бухгалтерской) отчетности публично-правовых образований органами Федерального казначейства». Перед органами Федерального казначейства, в рамках централизованного ведения бюджетного (бухгалтерского) учета и формирования бюджетной (бухгалтерской) отчетности публично-правовых образований, поставлена задача по формированию заинтересованными пользователями (участниками и неучастниками бюджетного процесса) документированной систематизированной информации об объектах учета и составлению бухгалтерской (финансовой) отчетности на этой основе посредством облачных технологий автоматизации на базе Электронного бюджета.
В свою очередь, на финансовые органы возложена задача должным образом обеспечить и выстроить организацию исполнения бюджета таким образом, чтобы вся необходимая информация была интегрирована в Электронный бюджет. В этом контексте важным представляется определить взаимо-
действие и роль каждого из участников процесса централизованного ведения бюджетного (бухгалтерского) учета и формирования бюджетной (бухгалтерской) отчетности публично-правовых образований субъектового уровня. В феврале 2018 года Министерством финансов Российской Федерации были составлены Методические рекомендации по разработке и реализации Программы оптимизации расходов бюджета субъекта Российской Федерации (далее - Методические рекомендации) [2]. Одним из пунктов в части раздела «Оптимизация расходов на текущее содержание органов власти, в том числе на основе сокращения численности государственных и муниципальных служащих в субъекте Российской Федерации» предусмотрены следующие основные варианты:
1. Возможность централизации бюджетного учета в части полномочий получателей бюджетных средств и бухгалтерского учета органов исполнительной власти на базе государственного казенного учреждения, подведомственного финансовому органу, либо создание централизованной бухгалтерии для органов власти с малой численностью сотрудников (условно обозначим данный вариант как классическая схема централизации).
2. Создание единой централизованной информационной системы учета и отчетности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждениях региона (условно обозначим как вариант схемы централизации на основе информационных технологий).
В рамках установленных Министерством финансов Российской Федерации методических рекомендаций, описанных выше, в Ленинградской области также был утвержден План мероприятий по реализации Программы оптимизации расходов областного бюджета Ленинградской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, согласно которому установлены в том числе следующие направления мероприятий:
1. Создание Единой информационной системы ведения бюджетного (бухгалтерского) учета в органах государственной власти Ленинградской области на базе облачных технологий автоматизации;
2. Централизация бюджетного (бухгалтерского) учета в государственных учреждениях Ленинградской области на основе создания Единой информационной системы ведения бюджетного (бухгалтерского) учета в органах государственной власти и государственных учреждениях Ленинградской области на базе облачных технологий автоматизации.
Необходимо отметить, что в Ленинградской области опыт по созданию централизованной бухгалтерии уже есть. Так, в 1994 году, в период формирования областного казначейства Правительства Ленинградской области, по инициативе финансового органа (департамента финансов Правительства Ленинградской области) произошло создание централизованной бухгалтерии на базе Управления делами Правительства Ленинградской области, которое работает и существует в составе Правительства Ленинградской области по настоящее время.
Смысл создания централизованной бухгалтерии путем объединения бухгалтерий министерств и ведомств в то время заключался в осуществлении департаментом финансов в соответствии с функциональными обязанностями должного контроля за расходами бюджета в части финансирования расходов по содержанию органов исполнительной власти. При этом, расходы на содержание органов исполнительной власти (по разделу 1000 бюджетной классификации Российской Федерации) сосредоточены в одних руках - централизованной бухгалтерии Управления делами Правительства Ленинградской области. Таким образом, в одном органе объединились две функции: финансирования и расходования средств областного бюджета Ленинградской области.
Если обратиться к современным примерам по централизации бюджетного (бухгалтерского) учета у других субъектов Российской Федерации, то в рамках повышения эффективности расходов бюджетов регионами применяются различные технологии. В укрупненном плане схемы централизации учета в регионах можно разделить следующим образом: централизация путем создания региональных центров учета (Ярославская область, Республика Карелия); объединение функций региональных казначейств с централизованными бухгалтериями (Вологодская и Омская области); использование единого сервиса учета без создания централизованной бухгалтерии (Московская область на первом этапе).
Различия подходов заключаются в методологических особенностях, организационных и технических возможностях, а также в имеющемся у многих регионов опыте создания отраслевых центров учета и выбранном разработчике программного продукта. Но, несмотря на различия в применяемых схемах, все регионы, централизуя учетные функции, решают общие задачи сокращения расходов. Наиболее показательным примером централизации является опыт Вологодской области. В регионе
применяется решение с использованием единых централизованных механизмов методологического, информационного, технологического обеспечения процесса ведения бухгалтерского (бюджетного), управленческого учета и формирования отчетности для всех участников бюджетного процесса региона, а также для государственных и муниципальных учреждений.
Для реализации решения применяются современные технологические и прикладные платформы автоматизации финансово-хозяйственной деятельности бюджетной сферы, базирующиеся на использовании облачных технологий. В. Артамонова, начальник департамента финансов Вологодской области, отмечает [3], что благодаря внедрению юридически значимого электронного документооборота, унификации и стандартизации применяемых документов выполнены задачи по повышению качества ведения бухгалтерского учета и формирования отчетности, повышению производительности труда бухгалтеров. Наряду с важнейшими задачами, такими как повышение прозрачности учетных процессов, скорости выполнения учетных функций, внедрение единых принципов работы сотрудников, решение проблемы кадрового дефицита, унификация порядка проведения контрольных мероприятий, была поставлена и решена не менее важная задача - это сокращение затрат на ведение учета путем оптимизации численности сотрудников.
Вопрос оптимизации численности сотрудников за счет сокращения затрат на ведение учета тесно переплетается с законодательным регулированием состава разрешенных к передаче полномочий финансового органа, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Так, бюджетные полномочия по организации исполнения бюджета установлены за финансовыми органами. Здесь на первый план выходит вопрос о целесообразности и законности передачи централизованной бухгалтерии, которая является учреждением, конкретных функций от органа исполнительной власти, в рамках установленных полномочий, таких как принятие и учет бюджетных и денежных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств и подтверждение исполнения денежных обязательств, учитывая, что необходимость в осуществлении данных полномочий за финансовым органом сохраняется.
Согласно разъяснениям Минфина России (см. письмо от 11 марта 2016 г. № 02-07-05/13954), при определении состава функций, передаваемых централизованной бухгалтерии от учреждения, необходимо учитывать, что законодательством Российской Федерации не предусмотрена передача функций иному учреждению, в том числе централизованной бухгалтерии, по принятию и исполнению обязательств учреждения в результате его финансово-хозяйственной деятельности, а также передача планово-экономических функций. Анализ организационных структур финансовых органов субъектов Российской Федерации, в которых реализовано обеспечение исполнения полномочий посредством централизации, демонстрирует общие подходы для всех субъектов:
1. Полномочия по исполнению бюджета осуществляются исключительно структурными подразделениями финансового органа, без изменения организационной структуры и штатной численности;
2. Полномочие по осуществлению контроля в сфере закупок не включается в перечень передаваемых на исполнение полномочий.
В данном контексте возможны риски, состоящие в том, что объем расходов, который потребуется для создания и дальнейшего содержания государственного казенного учреждения при передаче полномочий получателей бюджетных средств и бухгалтерского учета органов исполнительной власти (классическая схема централизации), не соответствует экономическому эффекту от сокращения численности работников учреждения (органов исполнительной власти). Большинство субъектов Российской Федерации выбирают наиболее экономный вариант схемы централизации на основе информационных технологий. По мнению авторов, вариант схемы централизации на основе информационных технологий (облачных технологий) является преимущественным по ряду причин:
во-первых, экономический эффект достигается за счет минимизации расходов на эксплуатацию автоматизированных систем учета, используемых в учреждениях (органах исполнительной власти);
во-вторых, интеграция единой бухгалтерской системы позволяет обеспечить качественной информацией для контроля ключевых финансовых показателей в режиме реального времени и принятия управленческих решений. Оптимизация процессов управления обязательствами субъекта Российской Федерации будет достигнута за счет полного контроля финансовым органом и главными распорядителями средств бюджета в отношении подведомственной сети процедур формирования и исполнения показателей утвержденных бюджетных смет и планов финансово-хозяйственной деятельности, кон-
троля на принятие и исполнение принятых учреждением бюджетных обязательств, что, в свою очередь, позволит уменьшить необоснованную дебиторскую (кредиторскую) задолженность подведомственной сети.
В заключение следует отметить, что для принятия регионами комплексного и обоснованного решения о централизации учета и создании централизованных бухгалтерий необходимо предварительно изучить текущее состояние дел, создать модель будущей информационной системы, и, что особенно важно, рассчитать и оценить ожидаемые эффекты, такие как: экономический эффект в виде прямой экономии и оптимизации расходов; возможность оперативного контроля и управления единым графиком документооборота как в самих учреждениях, так и между обслуживаемыми учреждениями и централизованными бухгалтериями; необходимость обеспечения сквозного прохождения юридически значимых документов между участниками бюджетного процесса; корреляцию статистических данных и показателей качества и трудоемкости текущей операционной деятельности специалистов и, как следствие, существенное увеличение вариантов по оптимизации процессов и штатной численности.
Как вариант, при принятии решения о централизации возможно рассмотреть создание на временной или постоянной основе проектного офиса технологических решений, который осуществляет поддержку реализации процессов управления проектом. Так, в Ленинградской области, прежде чем закрепить основные направления по централизации учета в Плане мероприятий по реализации Программы оптимизации расходов областного бюджета Ленинградской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, была проведена работа по комплексному исследованию, включающая в том числе анализ программного обеспечения, возможности электронного документооборота, уровень владения навыками применения компьютерной техники сотрудниками финансового органа, а также составлен табель рабочего времени сотрудников, осуществляющих полномочия финансового органа по исполнению расходов бюджета и контроль по закупкам.
Особое внимание следует уделить также рискам, связанным с нарушением конфиденциальности. Принимая во внимание нормы законодательства и приведенные выше аргументы, распределение полномочий в процессе централизации учетных функций в секторе государственного управления на региональном уровне может быть осуществлено таким образом, чтобы ввод данных в информационную систему осуществлялся учреждением самостоятельно, а доступ и процесс ввода обеспечивался финансовым органом. Эффективность реализации не только данной схемы, а всей централизации во многом зависит от работоспособности Электронного бюджета.
ЛИТЕРАТУРА
1. Широкова Е.А. Облачные технологии // Современные тенденции технических наук: материалы Международной научной конференции (Уфа, октябрь 2011 г.). Уфа: ЛЕТО, 2011. С. 30-33.
2. Методические рекомендации по разработке и реализации Программы оптимизации расходов бюджета субъекта Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.minfm.m/m/document/?id_ 4=122126 (дата обращения 15.08.2018).
3. АртамоноваВ.Н. Централизация учета: опыт Вологодской области // Бюджет. 2015. № 12.
