CC BY
91
Бюджетная политика
Удк 336.143
целевые программы как инструмент повышения эффективности расходов территориальных бюджетов
Н. В. ЗАМЯТИНА, кандидат экономических наук, консультант контрольно-счетной палаты Саратовской городской Думы E-mail: ZamyatinaNV@mail.ru
В статье рассматриваются вопросы модернизации государственных и муниципальных финансов, в том числе формирование «программного бюджета». Анализируется действующая практика осуществления бюджетных расходов в рамках целевых программ на примере Саратовской области и г. Саратова. Высказывается мнение о необходимости системного обновления методических подходов к организации бюджетного планирования в рамках программно-целевого метода и расширения практики применения долгосрочных целевых программ.
Ключевые слова: бюджет, ориентированный на результат, программный бюджет, оптимизация расходов, ведомственные целевые программы.
В настоящее время в Российской Федерации проводится одна из наиболее масштабных бюджетных реформ за последние десятилетия. Ключевым направлением реформы определен переход на систему организации бюджетного процесса и государственного управления, при которой планирование и исполнение расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.
Реформированию подвергнуты бюджетное законодательство, технология бюджетного процесса, организация деятельности учреждений бюджетной сферы. В результате реализации в 2000-х гг. ряда программных документов (Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 гг., Концепция повышения эффективности
межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг.) изменения претерпели многие вопросы государственного и муниципального управления, были заложены основы современной системы управления государственными и муниципальными финансами, было осуществлено поэтапное внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.
Формирование бюджета, ориентированного на результат, должно стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, а также сдерживающим фактором для их необоснованного роста. В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Расходы имеют четкую привязку к функциям, программам, услугам, видам деятельности, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ с позиций экономической эффективности и социальной значимости. Таким образом, внедрение новых механизмов создает условия для повышения качества финансового управления и эффективности деятельности публично-правовых образований по предоставлению государственных (муниципальных) услуг.
К бесспорным достоинствам новаций можно отнести:
— предоставление государственными и муниципальными структурами населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество
действительно заинтересовано (обеспечивается финансирование тех услуг, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей степени отвечает потребностям общества и характеризуется наилучшими показателями социальной эффективности при заданных бюджетных ограничениях);
— качественный пересмотр структуры бюджетных расходов на всех уровнях власти (происходит отказ от многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования их необходимости);
— повышение ответственности главных распорядителей и получателей бюджетных средств за конечный результат, под которым понимается не только предоставление заданного объема услуг или выполнение намеченного объема работ, но и направленность на достижение определенных качественных показателей.
В то же время при всех положительных тенденциях структура и динамика расходов бюджетов различных уровней слабо взаимосвязаны с целями государственной политики и разработанными в соответствии с ними региональными и муниципальными программами развития, остается много и других нерешенных вопросов. Начатые преобразования нуждаются в своем дальнейшем развитии, обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.
Для решения указанных задач в июне 2010 г. была принята Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов (как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления) программой определен программно-целевой принцип. Предлагается в 2010—2012 гг. обеспечить: внедрение программно-целевых принципов организации деятельности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг; переход к утверждению «программного» бюджета.
Программно-целевой метод планирования призван обеспечить прямую взаимосвязь между распределением ресурсов и планируемыми (фактическими) результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Внедрение программно-целевого принципа
ориентировано на консолидацию стратегических целей и всей совокупности мер для их достижения в рамках государственных программ. Государственными программами планируется охватить все сферы деятельности органов исполнительной власти и большую часть бюджетных ассигнований.
Формирование системы государственных программ на федеральном уровне будет осуществляться в соответствии с целями и ориентирами Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. и иных стратегических документов. Состав подпрограмм и планируемые результаты реализации подпрограмм будут определяться государственной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение — утверждаться федеральным законом о федеральном бюджете.
Формирование, утверждение и исполнение в программном формате федерального бюджета планируется начиная с 2012 г. В дальнейшем соответствующие новации предполагается распространить на региональный и местный уровни бюджета.
Переход к данной практике требует создания базовых условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам, в том числе изменения порядка составления и утверждения бюджетов, корректировки бюджетной классификации Российской Федерации, формирования статистических данных, являющихся базовыми для показателей результативности.
В настоящее время целевые программы уже широко используются как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях власти и являются важным инструментом осуществления структурной политики. Без целевых программ немыслимо решение таких вопросов, как развитие производственной и социальной инфраструктуры, преодоление кризисного состояния отдельных отраслей экономики, развитие социальной сферы и ЖКХ и т д. Практически во всех программах субъектов РФ, муниципальных образований приводится обширный перечень целей и задач регионального развития, охватывающих собой весь спектр вопросов социально-экономического развития.
Однако остается множество нерешенных вопросов в части эффективности программных расходов бюджета. В качестве основных причин можно выделить:
— расплывчатое, неконкретное формулирование целей большинства программ, что приводит к распылению средств, делает выполнение программы мало управляемым и почти бесконтрольным с позиций достижения этих целей процессом;
— недостаточную увязку между собой целей, задач и мероприятий программы, отсутствие комплексности намечаемых мер;
— отсутствие реальной координации между отдельными программами, задания которых часто взаимосвязаны, дублируют друг друга и т. п.;
— низкое качество планирования индикаторов оценки программных мероприятий;
— неэффективность механизмов ответственности заказчиков и исполнителей за реализацию программ.
Преодоление накопившихся трудностей и устранение принципиальных недостатков механизмов разработки и реализации целевых программ возможно лишь при системном обновлении методических подходов к организации этой деятельности.
Следует также отметить, что наметившаяся в последнее десятилетие тенденция увеличения доли различного рода программ в бюджетах всех уровней не привела в настоящее время к преобладанию данной формы расходов. Программно-целевой принцип формирования бюджета имеет и свои территориальные особенности. Отдельные регионы и муниципальные образования внедряют комплекс программных мероприятий, увязывая программы социально-экономического развития с долгосрочными и ведомственными целевыми программами, программами инвестиционного характера, другие регионы используют в работе только ведомственные целевые программы, третьи — ведомственные и долгосрочные.
В отдельных субъектах РФ работа по внедрению программных механизмов проводится в рамках программ реформирования региональных финансов. В Саратовской области областная целевая программа «Реформирование региональных финансов Саратовской области на 2008—2010 гг.» была принята в ноябре 2008 г Одной из целей программы является совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ. В рамках определенных в программе ориентиров проводится инвентаризация утвержденных в составе программныхдокументов социально-экономического развития территории целей и задач и отражение их в действующих ведомственных и долгосрочных целевых программах; внедряются элементы конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие ведомственные и долгосрочные целевые программы.
В 2010 г. за счет средств областного бюджета Саратовской области реализуется 42 областные целевые программы (включая долгосрочные) с объемом
финансирования 7 988,5 млн руб. Их доля в совокупных расходах областного бюджета составляет 13,4 %. Долгосрочные программы формируются по стратегически значимым направлениям развития Саратовской области со сроком реализации не менее пяти лет: развитие транспортного комплекса, повышение безопасности дорожного движения, создание системы оказания государственных услуг в электронном виде с использованием единой электронной карты и некоторые другие. Однако на их долю в 2010 г. приходится только 15,6 % всего объема реализуемых в регионе программ или 2,3 % расходной части бюджета. Ведомственные программы обеспечивают результативное исполнение полномочий органов государственной власти области и принимаются на срок не более трех лет.
На каждое мероприятие долгосрочной и ведомственной программы устанавливается целевой индикатор с объемом финансового обеспечения. Определение показателей результативности по каждому мероприятию и планируемой динамики их значений позволяет придать всем мероприятиям целевой характер и количественную определенность, необходимую для контроля.
Эффективность реализации программы оценивается ежегодно по утвержденной методике, которая позволяет не только определить текущую эффективность, но и сравнить ее в динамике за ряд лет. Разработка и использование индикаторов оценки бюджетных расходов является наиболее сложным вопросом формирования и реализации программ. Сложность их применения заключается в определении связей между затратами, результатами и общественным эффектом, полученными от предоставленной бюджетной услуги. Следует также отметить, что во многих случаях органы власти не располагают статистическими данными, по которым можно было бы проследить подобные взаимосвязи. Вместе с тем использование количественных индикаторов составляет основу программного метода бюджетных расходов.
Еще одним серьезным вопросом, требующим решения при программно-целевом финансировании, является, на взгляд автора, увязка мероприятий программы социально-экономического развития региона (муниципального образования) с мероприятиями долгосрочных и ведомственных целевых программ. Взаимосвязь и преемственность приоритетных направлений программы социально-экономического развития и мероприятий целевых программ способны обеспечить повышение эффективности деятельности региональных органов власти (органов местного самоуправления),
сокращение нерациональных, «непродуманных» расходов, и, соответственно, не допустить «распыление» бюджетных средств.
Таким образом, переход к «программному» бюджету требует как повышения качества организации бюджетного планирования программных расходов, их обоснованности, направленности на достижение количественно измеряемых результатов, взаимосвязи различных программных инструментов, так и повышения доли охвата программными мероприятиями бюджетных средств.
Например, по итогам проведенного министерством финансов Саратовской области мониторинга в 2009 г. только 3 муниципальных образования области (Аткарского, Перелюбского и Ртищевского районов) более 30 % расходной части своих бюджетов (за исключением субвенций на исполнение делегируемых полномочий) формировали и исполняли в рамках целевых программ, в 2-х муниципальных образованиях удельный вес программных расходов составил от 20 до 30 %, в 15 муниципалитетах — менее 5 %.
Расходы областного бюджета, осуществляемые в рамках целевых программ в 2010 г., включая реализацию областной адресной инвестиционной программы, составляют 8 951,0 млн руб., или 15,0 % расходной части областного бюджета. С учетом 8 561,0 млн руб. (14,3 % расходов областного бюджета), поступающих в область за счет федеральных целевых средств в рамках реализации национальных проектов в различных отраслях, федеральных целевых программ, других межбюджетных трансфертов целевой направленности, доля программно-целевых расходов составляет 29,3 % расходной части бюджета.
В г. Саратове количество реализуемых в 2010 г. целевых программ возросло по сравнению с 2009 г. более чем в 2 раза (с 17 в 2009 г. до 38 в 2010 г.). На их реализацию в бюджете областного центра предусмотрено 1 658,4 млн руб., или 14,8 % совокупных расходов бюджета города. Все реализуемые в городе программы — ведомственные, и направлены на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем бюджетных средств. Большую их часть составляют ведомственные программы по благоустройству территорий районов города (30,4 % общего объема расходов в рамках ведомственных целевых программ). Расходы! на ведомственные программы по приобретению специализированной дорожно-строительной и коммунальной техники для нужд города составляют 15,2 %, на ведомственные программы по обеспечению безопасности и укреплению материально-
технической базы муниципальных учреждений здравоохранения и образования — 22,5 %. Общий объем расходов городского бюджета, осуществляемый в рамках программных механизмов, включая инвестиционные расходы и целевые межбюджетные трансферты на реализацию федеральных и региональных целевых программ, составляет 5 321,1 млн руб., или 47,4 % расходов бюджета города.
Таким образом, как на областном, так и на муниципальном уровне предстоит большая работа по увеличению охвата бюджетных расходов различными программами. Однако приоритетным направлением деятельности видится качественный пересмотр самих программных механизмов. Так, муниципальной практике разработки и реализации ведомственных целевых программ присущ ряд существенных недостатков:
— во-первых, проекты ведомственных целевых программ воспринимаются как способ получения дополнительных ресурсов из бюджета принимаемых обязательств, а не как инструмент для оптимизации бюджета действующих обязательств;
— во-вторых, эти программы слабо коррелируют с ведомственными программами других главных распорядителей, осуществляющих расходы в данной сфере;
— в-третьих, мероприятия ведомственных целевых программ не всегда предусмотрены полномочиями главного распорядителя, наконец, показатели их результативности часто носят номинальный характер (количественные показатели оценки программ предусматриваются в минимальных размерах, не соответствующих объему бюджетных вложений, прогнозный рост этих показателей не может быть подтвержден статистическими данными в силу их отсутствия и т. д.).
Помимо необходимости устранения данных недостатков, следует заметить, что в целях повышения результативности бюджетных расходов и их оптимизации оценочные индикаторы мероприятий ведомственных целевых программ могли бы включать не только финансовые показатели и показатели общего объема произведенных услуг (выполненных работ), но и показатели, позволяющие оценить качество предоставленных услуг.
В соответствии с Положением о порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ в г. Саратове, такие программы утверждаются на срок до одного года. Однако в такой краткосрочной перспективе возможно решение только исключительно точечных проблем, проведение небольших мероприятий, например, по
организации летнего отдыха детей, по благоустройству территории, проведению текущего ремонта. Задачи по обновлению основных средств, в том числе транспорта, реконструкции и капитальному ремонту зданий, теплотрасс, автомобильных дорог в условиях их высокой изношенности целесообразно решать в рамках долгосрочных программ. Такие программы позволяют обеспечить последовательное планирование и реализацию необходимых мероприятий с учетом возможностей бюджета, координировать цели, задачи и действия различных главных распорядителей, и тем самым обеспечивать максимально эффективное использование выделенных ассигнований и результативность проводимых мероприятий. Большое количество ежегодно принимаемых разрозненных ведомственных программ не создает четко выстроенной линии реализации ведомственных приоритетов и, соответственно, не гарантирует повышения эффективности бюджетных расходов.
Поэтому в целях поступательного движения к программно-целевому методу планирования бюджетных расходов целесообразным видится расширение практики планирования бюджетных расходов в рамках долгосрочных целевых программ, ставящих перед собой стратегические задачи и позволяющих реализовывать какие-либо проекты с учетом достигнутых ориентиров и динамики за ряд лет. Ведомственным программам приоритет должен отдаваться при решении узкопрофильных задач, проведении небольших мероприятий, реализация которых может быть обеспечена в краткосрочном периоде. Положительное влияние на практику планирования и реализации ведомственных целевых программ оказало бы, по мнению автора, увеличение срока их реализации, например на 3—5 лет. Целесообразным видится также отказ от практики планирования данных программ в рамках бюджета принимаемых обязательств. Планирование ведомственных программ в пределах бюджетов действующих обязательств позволит главным распорядителям сконцентрироваться на приоритетах, более качественно и рационально подойти к формированию необходимых финансовых ресурсов, что позволит избежать непроизводительных расходов.
Общими требованиями к бюджетным целевым программам должны стать:
— четкая формулировка целей программы, соответствующих приоритетам государственной (муниципальной) политики, полномочиям и сферам ответственности органов исполнительной власти;
— описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации про-
граммы (индикаторов экономической и социальной эффективности);
— обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы.
Реализация мероприятий, направленных на совершенствование процедур формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ, позволит повысить эффективность бюджетных расходов и качество управления финансовыми ресурсами, а также действенность применяемых инструментов долгосрочного целевого планирования. С учетом необходимой модернизации расширение практики программно-целевого финансирования позволит оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить качество предоставляемых услуг.
В завершение необходимо отметить, что все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом. Повышение эффективности бюджетных расходов (именно это является основной причиной внедрения программно-целевых механизмов) невозможно без оптимизации функций органов власти, повышения доступности и качества государственных и муниципальных услуг, реорганизации действующей сети бюджетных учреждений, реформирования инструментов финансового контроля.
Постепенное внедрение комплекса взаимоувязанных элементов бюджетирования, ориентированного на результат, будет способствовать достижению поставленных задач бюджетной реформы, а значит и повышению качества государственных и муниципальных услуг и результативности бюджетных расходов, улучшению качества жизни населения.
Список литературы
1. Исаков А. Г. Критерии оценки целевых программ на уровне субъектов РФ // Финансы. 2010. № 1. С. 11-14.
2. Об областной целевой программе «Реформирование региональных финансов Саратовской области на 2008-2010 гг.»: закон Саратовской области от 27.11.2008 № 300-ЗСО.
3. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.
4. Фомина Р. Ф. Реформирование финансовой системы Омской области // Бюджет. 2010. № 9. С. 11-14.
