CC BY
70
Богославцева Л.В.
к.э.н. доцент кафедры «Финансы»
Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)
Эл.почта: kafedra finance@mail.ru
ПЕРСПЕКТИВЫ ВНЕДРЕНИЯ ПРОГРАММНОГО БЮДЖЕТА
КАК ИННОВАЦИОННОГО МЕТОДА БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
В статье раскрыты преимущества и недостатки применения программного бюджета в практике зарубежных стран. Обосновано значение программного бюджета в целях реализации государственных приоритетов, минимизации затрат и повышения эффективности бюджетных расходов. Разработаны рекомендации по внедрению программного бюджета как рыночного инструмента бюджетного планирования и прогнозирования на всех уровнях бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Ключевые слова: программный бюджет, бюджетное планирование и
прогнозирование, бюджетные реформы, эффективность бюджетных расходов.
В Российской Федерации проблема повышения эффективности бюджетных расходов стала актуальной с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса [1]. Предложения по развитию новой модели результативного бюджетирования в России содержатся в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, Программах социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, в нормативных актах Министерства финансов Российской Федерации и предполагают ее дальнейшее внедрение на региональном и местном уровне.
Возросшая практическая значимость и вместе с тем недостаточная теоретическая разработанность этой проблемы предопределили необходимость исследования перспектив внедрения новых технологий бюджетного планирования в условиях повышения эффективности бюджетных расходов.
Как известно, одной из целей бюджетной политики, реализуемой Правительством Российской Федерации на современном этапе внедрения «бюджетирования, ориентированного на результаты» (БОР), является повышение эффективности расходов бюджета, что в свою очередь призвано обеспечить повышение качества государственных и муниципальных услуг.
Для достижения поставленной цели в Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012-го года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р [1],
предусмотрен переход к формированию бюджетов в разрезе государственных (муниципальных) программ. Фактически речь идет не только об изменении инструментов и методов бюджетного планирования, но и о совершенно новом для отечественной практики программном формате бюджета.
В современных условиях преодоления последствий финансового кризиса не существует государства, которое не было бы заинтересовано в поиске наиболее эффективных инструментов повышения результативности бюджетных расходов. Следовательно, изучение опыта зарубежных стран по данному вопросу представляет особый интерес, поскольку внедрение программного бюджета в государственный сектор является важной задачей бюджетной политики Российского государства на среднесрочный период.
В мировой практике накоплен теоретический и практический опыт развития программного бюджетирования. В частности, в целях повышения эффективности бюджетных расходов в западных странах был разработан метод - планирование, программирование, бюджетирование (ППБ), применяемый в крупных корпорациях и адаптированный в государственном секторе при составлении государственных бюджетов в форме образования и использования государственных и муниципальных денежных фондов в разрезе социально-экономических программ.
Вместе с тем применение программного бюджета в практике зарубежных стран уже на ранних стадиях выявило и определенные затруднения, которые были связаны с достаточно жесткими требованиями, предъявляемыми программированием к срокам и объемам бюджетного финансирования, что в свою очередь ограничило возможность маневра бюджетными средствами государственными и муниципальными органами власти.
С учетом особенностей программного бюджетирования метод ППБ стал использоваться в иностранных государствах в трансформированном варианте: с одной стороны, программы применялись, наряду с другими зарекомендовавшими себя методами бюджетного планирования и прогнозирования, такими, как: нормативный, индикативный; с другой стороны, создавались условия корректировки программ со стороны финансовых органов и органов власти.
В странах, перешедших к программному представлению бюджета, сформировалась особенная программная структура бюджета, подчиненная целям государственной политики и потребностям бюджетирования, ориентированного на результат.
В зависимости от целей использования программного бюджета выделяют следующие типы моделей программного бюджетирования [4]:
1) программный бюджет как инструмент стратегического планирования;
2) программный бюджет как инструмент улучшения системы управления государственными финансами;
3) программный бюджет как инструмент учета полных затрат в бюджетной деятельности;
4) программный бюджет, применяемый для анализа бюджетной политики и оценки эффективности расходования бюджетных расходов.
Сочетание вышеперечисленных типов моделей программного бюджетирования создает условия не только для целевого использования бюджетных средств, но и для повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.
Учитывая зарубежный опыт, можно предположить, что переход к новым технологиям планирования программного бюджета в России будет достаточно сложен и трудоемок и потребует определенных затрат на обновление нормативной, информационной и материальной базы, а также на подготовку и переподготовку специалистов-финансистов. Не случайно 2011-й год является подготовительным этапом последовательного перехода
от традиционной структуры расходов бюджета (по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов бюджетов) к принципиально новой программной структуре бюджета (по долгосрочным и ведомственным целевым программам), что потребует внесения изменений в бюджетную классификацию.
Согласно ст. 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная классификация является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Внедрение программно-целевого принципа, бюджетного планирования повлечет к изменению, прежде всего, бюджетной классификации расходов, в том числе по функциональным разделам, отражающим направление финансовых ресурсов на выполнение основных функций государственных и муниципальных органов власти.
Функциональные разделы бюджетной классификации расходов традиционно являются едиными и используются при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней. Безусловно, потребуется время не только для изменения функциональных кодов расходов на программные, но и для изменения методологии планирования и отражения бюджетных ассигнований по новым кодам расходов программного бюджета.
В то же время в переходный период необходимо обеспечить сопоставимость данных о бюджетных ассигнованиях в различных форматах бюджетов, обусловленных различием кодов бюджетной классификации. В связи с этим бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в переходный период должны формироваться и по традиционным, и по программным кодам бюджетной классификации.
В целях повышения прозрачности и функциональности бюджетов уже с 2011-го года был изменен порядок отражения отдельных расходов по кодам бюджетной классификации, что представлено в таблице 1.
Таблица 1
Структура и динамика расходов федерального бюджета по функциональным разделам традиционной классификации расходов*,
млрд. рублей
2011-й год 2012-й год 2013-й год
Функциональные разделы КБК Проект %% к предыду щему году Проект %% к предыду щему году проект %% к предыду щему году
ВСЕГО 10 385,1 101,7 10 844,6 104,4 11 749,1 108,3
- Условно утвержденные - - 271,1 - 587,5 -
-Без учета условно утвержденных, 10 385,1 101,7 10 573,5 101,8 11 161,6 105,6
в том числе:
01 Общегосударственные вопросы 809,1 96,5 753,8 93,2 723,4 96,0
02 Национальная оборона 1 433,5 113,4 1 573,3 109,8 2 025,6 128,7
03 Национальная безопасность и 1 192,2 108,7 1 187,2 99,6 1 170,9 98,6
правоохранительная деятельность
04 Национальная экономика 1 611,8 101,8 1 615,7 100,2 1 554,7 96,1
05 Жилищно-коммунальное хозяйство 202,0 102,2 83,3 41,2 74,9 89,9
06 Охрана окружающей среды 14,5 116,9 14,7 101,4 14,1 95,9
07 Образование 492,5 113,7 492,3 100,0 492,2 100,0
08 Культура и кинематография 74,5 111,0 74,4 99,9 74,4 100,0
09 Здравоохранение 375,6 110,2 395,9 105,4 356,1 89,9
10 Социальная политика 3 059,6 90,8 3 265,4 106,7 3 515,5 107,7
11 Физическая культура и спорт 75,8 101,3 62,9 83,0 56,9 90,5
12 Средства массовой информации 58,8 96,1 60,6 103,1 54,4 89,8
13 Обслуживание государственного и 386,2 137,8 505,2 130,8 584,8 115,8
муниципального долга
14 Межбюджетные трансферты 598,8 101,3 488,6 81,6 463,7 94,9
общего характера
Источник: www.minfin.ru
* разделы приведены в сопоставимом виде
Министерство финансов Российской Федерации при формировании проекта федерального бюджета на 2011-2013 годы учитывало следующие изменения:
- отнесение межбюджетных трансфертов федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и государственным внебюджетным фондам Российской Федерации по их функциональной направленности на соответствующие разделы классификации расходов бюджетов;
- обособление в отдельные разделы функциональной классификации расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации (из раздела «Общегосударственные вопросы»); физическую культуру и спорт (из раздела «Здравоохранение»), поддержку средств массовой информации (из раздела «Культура, кинематография и средства массовой информации»), а также отнесение расходов на развитие туризма, имущественные взносы в государственные корпорации «Олимпстрой» и «Роснанотехнология» в раздел «Национальная экономика».
Следует отметить, что изменения в отражении расходов бюджетов по разделам функциональной классификации приближены к международным стандартам, но не обеспечивают в полной мере формирования новой структуры бюджета с позиции программного подхода.
Именно разработка программной классификации представляет значительную трудность в практической реализации перехода на новую структуру бюджета. Это положение предопределено сложностью традиционного кода классификации расходов бюджетов, который состоит из кода главного распорядителя бюджетных средств, кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов, а также кода классификации операций сектора государственного управления, где:
> главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) - орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, местного самоуправления, местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющее право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств;
> раздел (Рз) отражает направление финансовых ресурсов на выполнение основных функций государства;
> подраздел (ПРз) конкретизирует направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов;
> целевая статья (ЦС) обеспечивает привязку бюджетных ассигнований к конкретным направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса в пределах подразделов классификации расходов бюджетов;
> программа (Пр) отражает принадлежность расходов к соответствующему закону, иному нормативно-правовому акту, устанавливающему выплату;
> подпрограмма (ППр) конкретизирует виды выплат в рамках закодированного на уровне программы закона, иных нормативноправовых актов;
> вид расходов (Вр) детализирует направление финансирования расходов бюджетов как по целевым статьям, так и по целевым программам расходов бюджетов;
> классификация операций сектора государственного управления (КОСГУ) относится к расходам бюджета. (Таблица 2)
Таблица 2
Извлечение из бюджетной росписи структуры кода бюджетной классификации по расходам
Наименование показателя Главные распоря- дители Раздел Под- раздел Целевая статья расходов Целевая статья; программа, Подпрограмма Вид расходов Код операций сектора государственного управления (КОСГУ)
Разряды классификации
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10; 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Центральный аппарат 951 01 04 002 0400 500 -
Выполнение функций органами местного самоуправления 951 01 04 002 0400 500
Оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда 951 01 04 002 0400 500 210
Заработная плата 951 01 04 002 0400 500 211
Прочие выплаты 951 01 04 002 0400 500 212
Начисления на выплаты по оплате труда 951 01 04 002 0400 500 213
Оплата работ, услуг 951 01 04 002 0400 500 220
Услуги связи 951 01 04 002 0400 500 221
Коммунальные услуги 951 01 04 002 0400 500 223
Работы ,услуги по содержанию имущества 951 01 04 002 0400 500 225
Прочие работы, услуги 951 01 04 002 0400 500 226
Увеличение стоимости материальных запасов 951 01 04 002 0400 500 340
С 2012-го года предусматривается изменить бюджетную классификацию в части формирования структуры и содержания целевой статьи и вида расходов бюджетов. Они должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Эти изменения повлекут за собой корректировку и отдельных позиций классификации операций сектора государственного управления.
На рис.1 отражены предполагаемые изменения кода классификации бюджетных расходов в условиях внедрения программного бюджета.
_1
2.
_3_
_4.
_5.
6_
7.
Главный распорядитель бюджетных средств
Раздел
Подраздел
Ведомство
Раздел
Подраздел
II
в ® §
1 8 ІЗ
2 а, 5
^ ий
8 8 у
= = -
£ Й «
» н ^
о С 05
НО о о оэ н о о
©
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
9.
10.
Целевая статья
11.
12.
13.
14.
15.
Госпрограмма
ВЦП
Услуга
Резерв
Вид расходов
16.
Новый вид расходов
17.
III
IV
18.
19.
20.
Код операций сектора государственного управления
18.
19.
20.
Код операций сектора государственного управления
V
I
Рис. 1. Возможное направление изменения кода классификации
бюджетных расходов
Надо отметить, что реформировать целевую статью и вид расхода необходимо вместе на уровне программ - подпрограмм. В вид расходов целесообразно заложить смысл вида бюджетных ассигнований и тип получателя средств, а в целевую статью - цель финансирования государственных и ведомственных программ.
Главным преимуществом программного бюджета становится бюджетирование «от нуля», то есть необходимость всякий раз доказывать, что именно такой набор мероприятий позволит достичь поставленной цели при наименьших затратах.
В 2011-м году одновременно с традиционным проектом федерального бюджета на 2011-2013 годы в Государственную Думу РФ были впервые представлены объемы бюджетных ассигнований, распределенные по государственным программам.
Таблица 3
Аналитическое распределение расходов федерального ^ бюджета по госпрограммам [1], млрд. руб.
Наименование 2010-й год 2011-й год 2012-й год 2013-й год
Проект В % к пред. году Проект в % к пред. году проект в % к пред. году
Всего (открытая часть) 761,2 880,3 115,6 806,6 91,6 750,0 93,0
в том числе по приоритетным направлениям:
Новое качество жизни (11 программ) 150,6 172,3 114,4 138,9 80,6 101,5 73,1
Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ) 436,5 541,7 124,1 572,9 105,7 579,3 101,1
Обеспечение национальной безопасности (2 программы) 33,9 37,6 111,1 24,5 65,1 30,4 124,0
Сбалансированное региональное развитие (4 программы) 121,2 113,5 93,6 54,2 47,8 33,3 61,5
Эффективное государство (5 программ) 12,9 15,1 116,8 16,2 107,1 5,6 34,3
При формировании бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ, учитывая имеющиеся бюджетные ограничения, был осуществлен пересмотр перечня и состава действующих программ и ассигнований по бюджетным инвестициям в объекты государственной собственности, не включенные в эти программы. В результате в 2011-м году планируется реализация 43 действующих федеральных программ, в 2012-м году - 37, в 2013-м году - 26. Снижение общего объема ассигнований на реализацию федеральных целевых программ обусловлено не только сокращением количества программ, но завершением некоторых программ в 2011-2012 годах.
В 2011-2013 годах продолжится реализация ряда инвестиционных проектов, имеющих общефедеральное и региональное значение, с учетом принятых решений Правительства Российской Федерации.
При этом общий объем Инвестиционного фонда Российской Федерации в 2011-2013 годах составит 149,7 млрд. рублей, в том числе в 2011-м году - 57,3 млрд. рублей, из них на завершение региональных проектов 6,6 млрд. рублей.
Указанные средства позволят завершить инвестиционные проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства и направленные на социально-экономическое развитие Российской Федерации в части создания и развития инфраструктуры, в том числе социальной, имеющей общегосударственное значение.
При этом существенно (с 57,3% в 2010-м году до 77,2% в 2013-м году) возрастет доля бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ, направленных на инновационное развитие и модернизацию экономики (Таблица 4).
Таблица 4
Бюджетные ассигнования на реализацию федеральных целевых программ и непрограммной части федеральной адресной __________инвестиционной программы, млрд. рублей ___________
Показатели 2010-й год 2011-й год 2012-й год 2013-й год
проект в %% к предыду щему году проект в %% к предыду щему году Проект в %% к предыд ущему году
ФЦП и непрограммная часть ФАИП, всего 1183,6 1 364,8 115,3 1 142,2 83,7 1 080,6 94,6
Расходы на ФЦП, всего 823,4 981,8 119,2 901,8 91,9 853,8 94,7
в том числе:
по действующим ФЦП 823,4 826,4 100,4 734,3 88,6 689,9 94,0
по новым ФЦП 155,4 167,5 107,8 163,9 97,9
Непрограммная часть ФАИП 360,2 383,0 106,3 240,4 62,8 226,9 94,4
Таким образом, в качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предусматривается дальнейшее развитие программно -целевого принципа построения бюджета.
В Ростовской области также разработана и реализуется региональная Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012-го года, направленная на достижение целей и реализацию
приоритетов, установленных Стратегией социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020-го года. Интересно отметить, что состав подпрограмм и планируемые результаты их реализации определяются областной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение утверждаются законом об областном бюджете. Кроме того, в рамках областных программ решениями Г лавы администрации (губернатора) Ростовской области могут предусматриваться и приниматься выходящие за пределы лимитов бюджетных обязательств расходные обязательства. Указанный порядок формирования бюджетных расходов возможно создаст условия для заключения долгосрочных государственных контрактов по конкретным проектам и объектам.
Дальнейшее совершенствование программно-целевого метода осуществления бюджетного процесса предполагает завершение в 2012-м году перехода к формированию программной структуры расходов областного бюджета.
В целях подготовки трехлетнего областного бюджета Ростовской области на 2012 - 2014 годы до начала его формирования предстоит обеспечить разработку и принятие областных программ на этот период, а также внесение изменений в действующие областные программы с учетом следующих основных принципов:
- охват областными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответствующих бюджетных ассигнований и других материальных ресурсов, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей областных программ;
- формирование областных программ, исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
- установление для областных программ измеримых конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;
- проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации областных программ, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики, а также установление ответственности должностных лиц за реализацию областных программ.
Для реализации изложенных принципов потребуется с учетом вносимых изменений в федеральное законодательство рассмотреть необходимость внесения изменений в правовые акты Ростовской области, в порядок разработки и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ Ростовской области, Положение о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования как инструмента управления на уровне органов исполнительной власти Ростовской области.
Аналогичные меры по разработке муниципальных программ и формированию местных бюджетов с помощью инструментов программно -целевого бюджетного планирования должны быть реализованы органами местного самоуправления муниципальных образований.
При этом в долгосрочных целевых программах целесообразно предусматривать и другие, кроме бюджетных, инструменты достижения заданных целей: правовое регулирование, проведение структурных реформ, контроль, использование имущества, меры налоговой, таможенной и тарифной политики, соглашения с субъектами Российской Федерации.
Совершенствование в рамках нового формата бюджета различных инструментов программно-целевого планирования (федеральных целевых программ, приоритетных национальных проектов, проектов Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации), а также
создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям бюджета - все это позволит более четко определить приоритеты, цели и результаты использования бюджетных средств, установить индикаторы, характеризующие их достижение, организовать на постоянной основе мониторинг эффективности бюджетных расходов
В условиях программного бюджетирования расширяются границы взаимодействия участников бюджетного процесса и, как следствие, актуализируется проблема разработки регламентов обмена информацией финансовых органов с другими министерствами и ведомствами.
В регламентах целесообразно отразить степень агрегированности представляемых материалов, позволяющих анализировать программные бюджетные расходы с точки зрения достигнутых результатов в соответствии индикаторами результативности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.
Таким образом, внедрение и применение программного бюджета на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации предполагают учитывать следующие требования:
1. Программный бюджет является важнейшим инструментом БОР, позволяющим перейти от традиционных методов планирования и исполнения бюджета, ориентированных на затраты (ресурсы), к бюджетированию, ориентированному на результат. [3]
2. Реализация концепции программного бюджета должна сопровождаться разработкой и внедрением новых методов, инструментов и процедур на всех этапах бюджетного процесса.
3. Переход к программному бюджету открывает новые возможности для повышения гибкости в управлении бюджетными ресурсами в целях реализации государственных приоритетов, способствует минимизации затрат и повышению эффективности предоставления государственных услуг.
4. При переходе на программный бюджет одной из сложных задач является разработка программной классификации, призванной обеспечить определение целей и направлений государственных расходов, мониторинг хода и результатов реализации программ, четкие права и ответственность в управлении ресурсами.
5. Одной из проблем практической реализации программного подхода к бюджету является разработка системы показателей результатов и формирование достоверной информационной базы.
Вышеизложенное позволяет констатировать, что внедрение нового программного формата бюджета должно обеспечить повышение эффективности бюджетных расходов не только на федеральном, но и на региональном уровне. Переход к долгосрочным целевым программам в качестве инструмента формирования программного бюджета должен учитывать социально-экономическое развитие отдельных регионов, отражать целостную систему стратегического планирования, увязывать отраслевые и региональные стратегии с приоритетами развития российской экономики и с возможностями бюджетной и финансовой системы.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации -
www.minfin.ru.
2. Программа повышения эффективности бюджетных расходов в Ростовской области на период до 2012г, утвержденная постановлением администрации Ростовской области от 09.09.2010 № 170.// Официальный сайт администрации Ростовской области -http://www.donland.ru
3. Богачева О.В., Лавров А.М., Ястребова О.К. Международный опыт программного бюджетирования // Финансы, 2010, № 12, с. 14
4. From Line item to program Budgeting. Global Lessons and Korean Case. Edited by John M. Korean Institute of Public Finance, p.18
