CC BY
26
УДК 336.5.02
исследование опыта
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
в субъекте российской федерации
(на примере свердловской области)
Н. А. ИсТОМИНА,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: n_istomina_usue@mail. ru
Уральский государственный экономический университет
В статье исследованы тенденции становления и развития программно-целевого планирования в Свердловской области — одном из крупнейших регионов РФ. Рассмотрены основные понятия программного подхода, виды программ, основные требования к их содержанию. Описаны направления взаимодействия участников процесса формирования и реализации целевых программ. Представлены обобщающие аналитические выводы, характеризующие развитие программного подхода в регионе за пятнадцать лет.
Ключевые слова: целевая программа, планирование, бюджет, регион, Свердловская область, становление, развитие, тенденция, правовая база.
В современных условиях развития бюджетных отношений в РФ особое значение уделяется вопросам реальной бюджетной (финансовой) самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований. Практически во всех аспектах функционирования бюджетного сектора органами государственной власти РФ закреплены только общие, рамочные принципы, тогда как детализация, нормативно-правовое обеспечение вопросов относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Это в полной мере относится к программно-целевому (программному) подходу как технологии бюджетного планирования.
Порядок разработки, реализации и оценки результатов региональных и муниципальных программ всегда являлся объектом пристального
внимания со стороны соответствующих органов власти и управления. За последние годы в регионах нашей страны был накоплен значительный опыт нормативно-правового регулирования в сфере программного планирования и финансирования, а также осуществлена реализация многочисленных региональных программ. В условиях перехода к программной структуре расходов федерального бюджета (а впоследствии — и бюджетов других уровней бюджетной системы) исследование эволюции программного подхода на субфедеральном уровне позволит обобщить наиболее важные и интересные положительные результаты, достигнутые в регионах РФ, оценить готовность регионов к внедрению принципов программного планирования и исполнения бюджетных расходов, выработать рекомендации по созданию условий для расширенного внедрения программно-целевых технологий.
В статье исследуется опыт формирования и реализации программ субфедерального уровня в Свердловской области — субъекте РФ.
Появление первых нормативно-правовых документов, посвященных разработке и реализации целевых программ в Свердловской области, относится к 1995—1996 гг. Это, в частности, связано с тем, что к этому времени уже было разработано федеральное постановление в сфере программно-целевого планирования, а также некоторые федеральные стандарты и требования к разработке и реализации региональных программ РФ, принятых Минэкономики России [1].
В 1995 г. было принято постановление главы администрации Свердловской области «О порядке разработки, утверждения и финансирования целевых программ развития Свердловской области» [1]. В нем было определено, что программы являются, во-первых, важнейшим средством государственного воздействия на экономику, а во-вторых, эффективным способом решения приоритетных задач и достижения стратегических целей социально-экономического развития региона.
Приоритетные проблемы для программно-целевого решения, определенные областными нормами 1995 г., приведены на рис. 1.
Очевидно, что данный комплекс проблем охватывал все наиболее важные вопросы, которые необходимо было решить в субъекте РФ в целях создания условий для стабильного среднесрочного и долгосрочного развития. По сути, именно эти вопросы являлись особо значимыми в целом по РФ в первые годы формирования независимого государства и новых принципов экономической деятельности.
Ссылку на конкретные приоритеты регионального развития (в экономике, в социальной сфере, в области базовых функций органов власти) следует признать достаточно нетипичным элементом программного планирования за период 1995—2010 гг. В дальнейшем будет предусмотрено наличие перечня и описания региональных приоритетов не в документах о порядке разработки и реализации программ, а в иных, более глобальных, документах.
Рис. 1. Приоритетные проблемы для программно-целевого решения, установленные в Свердловской области в 1995 г.
По назначению (характеру решаемой проблемы) в 1995 г. в Свердловской области было решено формировать следующие виды программ:
• социальные;
• производственно-технические;
• конверсионные;
• экологические;
• инвестиционные;
• инновационные и др.
По периоду действия (степени готовности) были установлены следующие виды программ:
• действующие (программы, которые уже осуществляются на территории области, переходят на очередной год, имеют законодательное или нормативное основание для реализации и финансирования);
• разработанные (программы, существующие в проекте, требующие решения об их включении в перечень программ, и, следовательно, о реализации);
• новые (программы, требующие разработки, согласования и утверждения).
Подобная классификация программ являлась достаточно нестандартной и может быть оценена как собственная региональная новация Свердловской области.
Так как для успешного решения соответствующей проблемы программно-целевым методом необходимо обеспечить четкое взаимодействие всех сторон участников процесса разработки и
реализации программ, в Свердловской области уже в 1995 г. были установлены функциональные обязанности и порядок предоставления сведений всеми субъектами в рамках программного подхода (рис. 2).
Как видно из рис. 2, базовыми участниками процесса разработки и реализации программ являлись правительство (администрация) региона, входившие в его состав Комитет по экономике и финансовое управление, государственные заказчики и разработчики программ. В ходе жизненного цикла каждой программы (который можно пред- 39
ставить следующим образом: предложения о разработке — проект — утверждение — выделение ассигнований — реализация — отчетность) регламентировались цели и задачи, этапы, затраты, конечные результаты, социально-экономическая эффективность и другие необходимые аспекты.
Как будет показано далее, в комплексе региональных мероприятий по разработке и реализации целевых программ основное системообразующее положение занимает орган экономического планирования и управления экономическим развитием региона. На начальном этапе этот орган носил название Комитет по экономике, в дальнейшем был преобразован в Министерство экономики и труда Свердловской области.
Развитие программно-целевого планирования в Свердловской области связано с уточнением порядка разработки и реализации целевых программ развития в 1996 г. В частности, в 1996 г. в перечень приоритетных проблем для программно-целевого решения были добавлены следующие проблемы (задачи):
• развитие внешнеэкономической деятельности;
• поддержание научно-техни-
Рис. 2. Функциональные обязанности и порядок предоставления сведений субъектами в рамках программного подхода в Свердловской области (в соответствии с нормами 1995 г.): 1 — предложения о разработке программ; 2 — экспертиза заявок (предложений) на разработку программ; 3 — преставление рекомендуемого перечня программных разработок; 4 — принятие решения о разработке программ, утверждение государственных заказчиков и разработчиков программы; 5 — разработка проектов программы в соответствии с установленными требованиями; 6 — направление разработанных проектов программ в Комитет по экономике (комитет проводит экспертизу проектов, государственный заказчик при необходимости дорабатывает проект); 7 — вынесение итоговых проектов программ на рассмотрение правительства области, которое утверждает программы; 8—подача заявки на включение в перечень программ; 9 — направление окончательного перечня программ в составе прогноза социально-экономического развития; 10 — выделение бюджетных ассигнований на реализацию программ; 11 — отчетность о ходе реализации программ
ческого потенциала [2].
Также были установлены четкие сроки реализации программ. Краткосрочными были признаны программы продолжительностью до 2 лет, среднесрочными — от 3 до 5 лет, долгосрочными — программы свыше 5 лет. В качестве этапов разработки и реализации программ были закреплены 4 этапа (в которых были систематизированы действия, введенные в 1995 г.):
I. Разработка программы;
II. Экспертиза программы;
III. Утверждение программы;
IV. Реализация программы и контроль за ходом ее выполнения.
Наиболее важным элементом, введенным в программное планирование в регионе в 1996 г., стали примеры программных результатов, поскольку
40 -
установка плановых результатов и оценка степени их достижения являются базовыми действиями в рамках программного подхода. К числу программных результатов, в частности, были отнесены:
1) производство важнейших видов конечной программной продукции (оказание услуг);
2) ввод в действие производственных мощностей и объектов непроизводственной сферы (в соответствующих единицах);
3) показатели, характеризующие развитие науки, техники и степень их технологического применения;
4) повышение качества продукции и т. п.
На следующем этапе становления программного подхода в Свердловской области, который был связан с принятием в 2001 г. областного за-
Понятие Государственная целевая программа Свердловской области - нормативный правовой акт Свердловской области, в котором устанавливается план мероприятий, направленных на комплексное решение задач, связанных с осуществлением полномочий органов государственной власти Свердловской области, порядок осуществления этих мероприятий, а также предполагаемый объем расходов на их реализацию
Виды
Краткосрочные программы Долгосрочные программы
Финансирование рассчитано на срок в переделах одного финансового года Финансирование рассчитано на срок более одного финансового года
Форма п эинятия
Нормативно-правовые акты, утверждаемые правительством Свердловской области Нормативно-правовые акты, утверждаемые законами Свердловской области
Рис. 3. Понятие и виды областных целевых программ Свердловской области,предусмотренные нормами 2001 г. [3]
кона «О государственных целевых программах Свердловской области», было введено понятие «государственная целевая программа Свердловской области» (синоним понятия «областная государственная целевая программа»), предусмотрено ведение реестра программ, а также уточнены виды программ, разрабатываемых и реализуемых в регионе (рис. 3).
Из анализа рис. 3 видно, что понятие «среднесрочные программы» как самостоятельный вид из правовой базы региона было исключено. Фактически долгосрочными стали считаться все программы, финансирование которых рассчитано на срок более 1 года. Этот момент следует рассматривать как определенное противоречие классической классификации разнообразных объектов по срокам, в которой объекты, проекты на период менее 5 лет признаются среднесрочными.
В областной закон 2001 г. не были включены конкретные приоритетные проблемы, которые должны решаться путем реализации областных программ. Для расширения набора возможных вопросов (проблем) закон уточнил, что приоритетные задачи определяются в соответствии с разнообразными региональными документами, решениями (в частности, с прогнозами и программами социально-экономического развития и бюджетным посланием губернатора Свердловской области).
В табл. 1 сопоставлены субъекты, которые могли вносить предложения (заявки) о разработке
проектов программ, на основе правовых документов Свердловской области 1995—1996 и 2001 гг.
Интересно отметить, что в качестве субъекта-инициатора разработки программ, финансируемых за счет областного бюджета, с 2001 г. стали выступать федеральные органы власти (включая территориальные органы федеральных органов власти). Также важно, что решение о необходимости разработки проектов программ может быть принято правительством области по поручению губернатора региона или по своему усмотрению.
Очевидно, что с принятием закона в 2001 г. программное планирование в Свердловской области получило новый содержательный, качественный импульс для развития. Требования к программам стали более конкретными, распределение обязанностей более детальным, статус участвующих субъектов — более определенным.
В частности, с 2001 г. были установлены требования к основным характеристикам областных программ, а также к планам мероприятий по их выполнению (рис. 4).
Помимо рассмотренных особенностей, в 2001 г. в правовое пространство региона в части программного планирования было введено требование об обязательной (внутренней) финансово-экономической и правовой экспертизе областных целевых программ (точнее — проектов нормативных правовых актов об их утверждении). В частности, в рамках финансово-экономической экспертизы была предусмотрена оценка:
• приоритетности целей и задач, решаемых в рамках программы;
• социально-экономических последствий программы;
• эффективности, обоснованности и целесообразности предполагаемых расходов.
Таблица 1
Субъекты — инициаторы разработки целевых программ Свердловской области в 1995 — 2001 гг. [1, 2, 3]
1995 — 1996 гг. 2001 г.
1. Управления, комитеты, департаменты правительства области 1. Палаты (депутаты Палат) Законодательного Собрания Свердловской области
2. Государственные органы исполнительной власти 2. Областные исполнительные органы государственной власти
3. Органы местного самоуправления 3. Федеральные органы государственной власти
4. Предприятия и организации 4. Органы местного самоуправления. Учитываются обращения организаций (научных, образовательных), союзов коммерческих организаций, граждан
Требования к основным характеристикам областных программ Требования к планам мероприятий по выполнению областных программ
1. Задачи, для решения которых разрабатывается программа. 1. Наименование этапов реализации и мероприятий каждого этапа.
2. Результаты, которые предполагается достичь, и их социально-экономические последствия. 2. Результаты, которые предполагается достичь в ходе выполнения отдельных этапов программы, и их социально-экономические последствия, результаты осуществления отдельных мероприятий.
3. Продолжительность выполнения программы.
4. Краткая характеристика и сроки реализации отдельных этапов программ. 3. Основные виды товаров, работ, услуг, приобретение которых необходимо на каждом этапе.
5. Объем расходов (в целом и по этапам). 4. Сроки выполнения отдельных этапов, а также мероприятий, осуществляемых на каждом этапе.
6. Главный распорядитель средств областного бюджета - орган исполнительной власти, организующии выполнение программы.
5. Виды и размер расходов, необходимых для достижения результатов на каждом этапе (в том числе, для осуществления отдельных мероприятий)
7. Субъекты, осуществляющие выполнение работ (оказание услуг) в рамках программы
Рис. 4. Требования к основным характеристикам областных программ и к планам мероприятий по их выполнению, введенные в 2001 г. в Свердловской области [3]
Рис. 5. Функциональные обязанности и порядок предоставления сведений субъектами в рамках программного подхода в Свердловской области (в соответствии с нормами 2007 г.): 1 — предложения о разработке проектов областных программ; 2 — направление поручений губернатора о разработке программ и прямых решений правительства области; 3 — оценка необходимости принятия программ, подготовка предложений об объемах бюджетных ассигнований из областного бюджета; 4 — направление проекта перечня областных программ, подлежащих разработке; 5—принятие решения о разработке проектов областных программ; 6—разработка проектов областных программ; 7 — передача проектов программ для подготовки проектов постановлений об утверждении областных целевых программ; 8 — передача проектов долгосрочных программ для проведения экспертизы; 9 — принятие постановления правительства области об утверждении областных государственных целевых программ; 10 — ведение реестра областных государственных целевых программ; 11 — организация реализации областных государственных целевых программ; 12 — подготовка или подготовка и передача в Министерство экономики и труда области сведений о ходе реализации программ; 13 — предоставление информации о финансировании областных программ; 14 — направление ежегодного доклада о реализации мероприятий областных программ в текущем году; 15 — направление информации о выполнении долгосрочных целевых программ в отчетном финансовом году; 16 — ежегодное рассмотрение вопросов о ходе и результатах выполнения всех областных программ, расходы на которые выделялись в отчетном году
42 -
Правовая экспертиза программ предполагает оценку соответствия программ законодательству РФ и региона, оценку наличия связи между задачами, для решения которых разрабатывается программа, и полномочиями органов государственной власти области, а также оценку эффективности правового механизма реализации программ [3].
На правовой платформе, созданной в 2001 г., программно-целевое планирование и реализация областных программ Свердловской области функционировали до 2007 г. Определенные уточнения в порядок предварительного рассмотрения предложений о разработке проектов целевых программ и ведения реестра программ были внесены в июне 2007 г. [4], однако данные изменения были признаны утратившими силу уже в ноябре этого же года.
Наиболее существенная работа по корректировке областного механизма программно-целевого планирования началась в регионе в 2007 г., в том числе в связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ. Результатом этой работы стало новое Положение об областных государственных целевых программах [5].
Следует отметить, что по содержанию понятия «областная государственная целевая программа», видам программ, составу приоритетных задач, для решения которых разрабатываются региональные программы, а также по действиям основных участников процесса разработки и реализации программ документ 2007 г. не содержит кардинальных отличий от норм 2001 г. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в областном положении по-
Таблица 2
Подходы к сущности понятия «ведомственная программа» в соответствии с правовыми актами правительств РФ и Свердловской области
Правовой акт Подход к сущности понятия «ведомственная программа»
Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ 2004 г. Под ведомственной программой понимается «утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе, на исполнение действующих... законов и иных нормативных правовых актов)» [6]
Положение о ведомственных программах Свердловской области 2008 г. Ведомственная целевая программа — утверждаемый главным распорядителем средств комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретных задач, стоящих перед ним, описываемых измеряемыми индикаторами [7]
явилось требование об обязательной ежегодной оценке эффективности программ и регламентация возможности сокращения и досрочного прекращения их реализации.
Функциональные обязанности и порядок предоставления сведений субъектами в рамках программного подхода на уровне Свердловской области в соответствии с нормами 2007 г. представлены на рис. 5.
Наиболее важной особенностью процесса разработки и реализации целевых программ с 2007 г. становится участие контрольного органа — Счетной палаты Законодательного Собрания Свердловской области — в работе над областными программами путем проведения экспертизы разработанных проектов программ. Такое участие создает возможности для более объективной оценки проектов программ, особенно в части формулировок результатов программных мероприятий, повышения уровня качества программно-целевого планирования в целом, создания условий для минимизации вероятности неэффективного использования средств областного бюджета.
На этом этапе инициатором постановки проблемы для решения программным методом, как и в 2001 г., может выступать губернатор Свердловской области.
Развитие программного планирования в Свердловской области было связано с созданием правовой базы, разработкой и реализацией особого вида программ — ведомственных целевых программ. Это понятие было введено и качественно обосновано Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 (далее — Концепция).
Подходы к сущности понятия «ведомственная программа» в соответствии с указанной Концепцией и Положением о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ в
Свердловской области, утвержденной постановлением правительства Свердловской области от 21.05.2008 № 481-ПП, приведены в табл. 2.
Очевидно, что трактовка понятия «ведомственная программа» на федеральном уровне и на уровне Свердловской области не имеет существенных различий. Областной подход более четко ориентирован на измеряемость конкретных задач (результатов) программ.
Особенностями ведомственных программ в соответствии с требованиями правового акта Свердловской области являются:
1) четкая связь с осуществлением полномочий главного распорядителя;
2) исключение дублирования мероприятий ведомственных программ и областных целевых программ;
3) ведомственная программа не может быть разделена на подпрограммы;
4) программа разрабатывается на срок не более 3 лет;
5) решение о разработке программы и расчет расходов областного бюджета на ее реализацию осуществляется главным распорядителем средств областного бюджета [7].
Основные направления взаимодействия субъектов в процессе разработки и реализации ведомственных программ Свердловской области приведены на рис. 6.
Особого внимания заслуживает такой аспект контрольной деятельности в ходе реализации ведомственных программ, как мониторинг результативности. Это достаточно новое бюджетное понятие, которое реализует теоретико-практические подходы бюджетирования, ориентированного на результаты.
Мониторинг результативности ведомственных программ в Свердловской области в соответствии с нормами 2007 г. направлен на решение следующих задач [7]:
Рис. 6. Функциональные обязанности и порядок предоставления сведений субъектами в процессе разработки и реализации ведомственных программ Свердловской области (в соответствии с нормами 2008 г.): 1 — разработка проекта ведомственной программы; 2 — представление проекта программы для заключения о соответствии программы целям социально-экономического развития области и установленным требованиям к содержанию; 3 — представление проекта программы для заключения о возможности включения в закон (проект закона) об областном бюджете; 4, 5 — передача заключений для доработки проекта программы; 6 — передача копии заключения на проект программы; 7 — рассмотрение разногласий по ресурсному обеспечению программы; 8 — возможное вынесение разногласий по целям и индикаторам программы на рассмотрение рабочей группы правительства области по повышению эффективности государственного управления; 9 — утверждение программы; 10 — передача программы для включения в реестр программ; 11 — предоставление реестра программ для учета в расходах областного бюджета; 12—мониторинг реализации программ; 13 — контроль результативности в форме мониторинга; 14—предоставление информации о ходе реализации программы и отчетов о реализации
1) определение фактически произведенных бюджетных расходов и реальных сроков выполнения программы;
2) определение достигнутых показателей программы (промежуточных фактических значений);
3) определение результативности программы;
4) выявление факторов, негативно влияющих на реализацию программы (это проводится при отклонении фактических результатов от планируемых более чем на 10 % с одновременной разработкой мероприятий по повышению результативности).
Формирование нормативно-правовой базы и практика разработки и реализации как ведомственных, так и областных целевых программ в 2007—2008 гг. в Свердловской области позволили повысить качественный уровень программной деятельности в регионе. Это позволяет утверждать, что в этот период в регионе были созданы определенные условия для расширенного развития программной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Это тем более важно, что такое развитие предусмотрено документами федерального уровня, принятыми в 2010 г., важнейшим из которых является Программа
Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р (далее — Программа) [10].
Переход к программной структуре расходов федерального бюджета, введение в оборот нового термина «государственная программа», иные новации, заложенные в Программе, обусловили необходимость дальнейшего совершенствования региональной нормативно-правовой базы программного планирования в Свердловской области. Последним по времени принятия документом, который будет определять порядок разработки и реализации областных целевых программ на среднесрочную перспективу, является постановление правительства Свердловской области от 17.09.2010 № 1347-ПП «Об утверждении Порядка разработки и реализации областных целевых программ» [8].
Сравнительный анализ ключевого понятия «программа», предусмотренного региональными нормами 2001 и 2010 г. (табл. 3), позволяет сделать вывод о том, что в документе 2010 г. более четко показана специфика программы как инструмента решения приоритетных проблем развития региона, подчеркнут комплексный характер областных программ.
Важно отметить, что понятие «областная целевая программа» в том виде, как оно было введено в 2010 г., наиболее близко по содержанию к понятию «государственная программа», введенному Правительством РФ также в 2010 г. [9]. Единый подход к ключевым понятиям в области государственных и муниципальных финансов (в перспективе — законодательное закрепление понятийного аппарата в Бюджетном кодексе РФ или федеральном законе) является одним из условий успешного внедрения новых технологий и подходов на всех уровнях власти и управления.
В Свердловской области с 2010 г. по сравнению с нормами 2001 г. существенно сокращен круг субъектов, которые могут выступать инициаторами разработки концепций областных целевых программ. В качестве таких субъектов могут выступать в настоящее время только исполнительные органы государственной власти Свердловской области и
Таблица 3
Базовые понятия в области программного подхода в Свердловской области в соответствии с региональными нормами 2001 и 2010 гг. [3, 8]
Региональная норма Сравнительный анализ ключевого понятия «программа»
Норма 2001 г. Государственная целевая программа Свердловской области — нормативный правовой акт Свердловской области, в котором устанавливается план мероприятий, направленных на комплексное решение задач, связанных с осуществлением полномочий органов государственной власти Свердловской области, порядок осуществления этих мероприятий, а также предполагаемый объем расходов на их реализацию
Норма 2010 г. Областная целевая программа — увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Свердловской области, а также инновационное развитие экономики
администрация губернатора Свердловской области [8]. Из перечня инициаторов исключены федеральные органы власти и органы местного самоуправления.
Обоснование необходимости решения той или иной задачи (проблемы) программными методами с 2010 г. осуществляется с учетом:
1) приоритетов и целей стратегии социально-экономического развития региона;
2) направлений структурной, научно-технической и инновационной политики;
3) прогнозов развития общеобластных потребностей и финансовых ресурсов;
4) результатов анализа экономического, социального и экологического состояния области;
5) внешнеэкономических условий.
Определенный интерес представляет детально
проработанный в областном документе 2010 г. порядок разработки проекта и утверждения областных целевых программ. Собственно порядок предусматривает пять этапов.
I. Разработка проекта концепции программы.
II. Принятие решения о разработке проекта и утверждение концепции программы.
III. Разработка проекта программы, состоящего из следующих разделов:
а) характеристика проблемы;
6) основные цели и задачи с указанием сроков, этапов, целевых индикаторов и показателей, характеризующих ход выполнения;
в) мероприятия и их ресурсное обеспечение;
г) механизм реализации, включая механизм управления.
IV. Согласование проекта программы.
V. Утверждение программы.
Основные направления функционального взаимодействия участников программного планирования в рамках описанных этапов представлены на рис. 7.
Предусмотренное согласование проектов программ (операция 9, рис. 7) с ведущими министерствами Свердловской области осуществляется по мероприятиям и расходам на каждую программу, в частности:
• с Министерством экономики и Министерством строительства и архитектуры — в части капитальных вложений;
• с Министерством промышленности и науки — в части научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;
• с Министерством финансов — в части прочих нужд.
Такое согласование направлено на четкую увязку реализуемых в рамках программы мероприятий с приоритетами, целями, задачами Свердловской области в соответствующих сферах, а также на более рациональное использование средств областного бюджета.
Следует отметить также, что областным порядком 2010 г. предусмотрены два функциональных статуса органов исполнительной власти в ходе разработки и утверждения проектов областных программ:
1) заказчик;
2) заказчик-координатор (который осуществляет общий контроль и руководство деятельностью заказчиков). Такой «куратор» вводится для программ, имеющих более одного заказчика.
Заказчики программ несут ответственность как за разработку проектов программ и проведение необходимых согласований, так и за предоставление сведений о ходе реализации и итогах каждой программы в соответствии с установленными сроками. Кроме того, общий контроль осуществляет министерство экономики Свердловской области (табл. 4).
Такое четкое и детальное распределение ответственности (по субъектам и срокам) за предоставление сведений о ходе и итогах реализации областных программ введено в Свердловской области впервые.
Рис. 7. Функциональные обязанности и порядок предоставления сведений субъектами в процессе разработки проектов и утверждения областных целевых программ Свердловской области (в соответствии с нормами 2010 г.): 1 — инициатива (обоснование необходимости) разработки концепции областной программы; 2 — оформление проекта концепции в виде постановления правительства области; 3 — разработка концепции целевой программы; 4 — согласование концепции с различными заинтересованными исполнительными органами государственной власти; 5 — утверждение концепции программы, принятие решения о разработке программы; 6 — подготовка задания на формирование программы, координация действий разработчиков; 7 — разработка перечня целевых индикаторов и показателей для мониторинга реализации программ; 8 — оформление проектов программ в виде постановлений правительства области; 9—согласование проектов программ с ведущими министерствами области; 10 — направление проекта целевой программы для внутренней экспертизы; 11 — передача проекта программы для экспертизы в контрольный орган; 12 — утверждение целевых программ
С одной стороны, это логично связано с требованиями Министерства финансов РФ, в целом Правительства РФ по обеспечению эффективного контроля за использованием бюджетных средств; с другой — полностью соответствует реализуемой в регионе экономической и бюджетной политике, позволит более оперативно принимать решения о перераспределении ресурсов (в случае существенных проблем в процессе реализации программ).
Проведенный анализ нормативно-правовой базы областных программ, сформированной в регионе в 2010 г., позволяет утверждать, что Свердловская область обладает базовой правовой платформой в области формирования и реализации целевых программ, а также развивает программно-целевое
планирование в целом в соответствии с общегосударственными задачами в этой сфере.
Такая ситуация стала возможной благодаря длительному процессу становления и развития программного подхода в регионе в 1995—2010 гг. По мнению автора, ключевыми тенденциями этого процесса являются:
1) переход от прямой закрепленности проблем (региональных приоритетов), в соответствии с которыми разрабатываются региональные программы, к закреплению связи между стратегией социально-экономического развития региона, иными стратегическими документами и составом программ, предлагаемых к разработке и реализации;
2) корректировка сроков, на которые разрабатываются областные программы. Во многом такая корректировка была связана с внесением изменений в федеральное бюджетное законодательство, тем не менее нельзя считать положительным обстоятельством тот факт, что в процессе развития из правового и практического оборота были исключены указания на конкретные сроки реализации областных программ. Четкая согласованность между видом программы (среднесрочная, долгосрочная) и рекомендуемым (минимальным, максимальным периодом ее реализации) обеспечила бы большую прозрачность процесса, обеспечила бы, в том числе, однозначное понимание характера участия контрольных органов в работе над программами;
3) уточнение состава субъектов, которые могут выступать в качестве инициаторов выдвижения проблем для решения программным методом, и конкретизация порядка информационного и функционального взаимодействия всех остальных участников процесса разработки и реализации программ. Важно отметить, что в процессе развития правовой базы программ возросла роль разнообразных экспертиз и согласований, начиная с концепции программ, заканчивая ее окончательной версией. Участие различных структур в этой
Таблица 4
Порядок предоставления сведений о ходе реализации и результатах областных целевых программ Свердловской области в соответствии с нормами 2010 г. [8]
Сроки Ответственный субъект Содержание предоставляемых сведений
В течение 25 дней после окончания отчетного периода Заказчики (заказчики-координаторы) Информация и доклады о ходе реализации программ — в администрацию губернатора и Министерство экономики
Не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным Министерство финансов Информация о финансировании программ за счет средств областного бюджета — в Министерство экономики
До 25 мая — по итогам I квартала Министерство экономики Доклад о ходе реализации целевых программ — в правительство Свердловской области
До 25 августа — по итогам II квартала
До 25 ноября — по итогам III квартала
До 25 марта — по итогам предыдущего года
До 1 марта текущего года — в отношении целевой программы, срок реализации которой заканчивается в отчетном году Заказчик (заказчик-координатор) Доклад о выполнении целевой программы и эффективности использования финансовых средств за весь период ее реализации — в правительство области, Министерство экономики и Министерство финансов
Список литературы
1. О порядке разработки, утверждения и финансирования целевых программ развития Свердловской области: постановление главы администрации Свердловской области от 06.06.1995 № 295.
2. О порядке разработки, утверждения и реализации целевых программ развития Свердловской области: постановление правительства Свердловской области от 21.06.1996 № 498-П.
3. О государственных целевых программах Свердловской области: закон Свердловской области от 28.12.2001 № 92-ОЗ.
4. Об установлении порядков предварительного рассмотрения предложений о разработке проектов государственных целевых программ Свердловской области и ведения реестра государственных целевых программ Свердловской области: постановление правительства Свердловской области от 09.06.2007 № 538-ПП.
5. Об утверждении Положения об областных государственных целевых программах: постановление правительства Свердловской области от 30.11.2007 № 1185-ПП.
6. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.
7. Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных программ в Свердловской области: постановление правительства Свердловской области от 21.05.2008 № 481-ПП.
8. Об утверждении Порядка разработки реализации областных целевых программ: постановление правительства Свердловской области от 17.09.2010 № 1347-ПП.
9. Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588.
10. Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101 -р.
- 47
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность
деятельности призвано обеспечить выбор в качестве решаемой задачи действительно важного для региона элемента социально-экономических отношений, повысить степень объективности принятия окончательного решения, ввести многоуровневую ответственность органов власти за окончательный результат использования бюджетных средств;
4) появление и развитие ведомственных программ, которые наряду с более глобальными областными программами должны будут стать инструментом достижения целей социально-экономического развития региона, но по отдельным направлениям. Безусловно, формирование и реализация ведомственных программ — вопрос более закрытый (в сравнении с областными программами), поэтому в этом вопросе остается достаточно много открытых тем, требующих решения;
5) совершенствование требований к содержанию программ, описанию отдельных разделов, требований к оценке результатов. Эта работа будет продолжаться и в дальнейшем, так как программно-целевые технологии постоянно совершенствуются в соответствии с требованиями времени и задачами, устанавливаемыми на федеральном уровне.
Программное планирование, реализация программ — важнейший сегмент региональных экономических, социальных, бюджетных отношений, который позволит обеспечить устойчивое развитие субъектов РФ, эффективное решение актуальных проблем регионов при условии постоянного взаимодействия всех участников, объективного учета возникающих проблем и разработки согласованных действий по их решению.
