CC BY
44
36 (174) - 2013
Эффективность экономической политики
УДК 336.5.02
ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ПРОГРАММ В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ
«-» __ _ ,
(НА ПРИМЕРЕ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ)*
Н. А. ИСТОМИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов Е-mail: n_istomina_usue@mail. ш М. С. ПЕЧЕРКИНА, студентка института финансов Е-mail: maria09.06@mail. ш Уральский государственный экономический университет
В статье отражены основные тенденции, характерные для современного этапа планирования (формирования) государственных программ в субъекте Федерации (на примере Свердловской области). Приведены аналитические данные по государственным программам, сформулированы авторские рекомендации по отдельным проблемам.
Ключевые слова: регион, государственная программа, формирование, бюджет, Свердловская область.
Постановка и решение задачи установления взаимосвязи между параметрами бюджетов всех уровней и необходимыми результатами социально-экономического развития с 2010 г. определили начало нового этапа в развитии бюджетного планирования — формирование (планирование) программных бюджетов. Программный бюджет представляет собой совокупность крупных модулей — программ
* Статья подготовлена в рамках научно-исследовательской работы, финансируемой Министерством образования и науки РФ «Теория и методология функционирования бюджета субъекта Федерации» на 2012—2014 годы.
(государственных или муниципальных). Государственные программы формируются на уровне РФ и субъектов Федерации, муниципальные программы — на уровне муниципальных образований.
В соответствии с актуальными перспективами бюджетной политики формирование программ следует рассматривать как базовый процесс бюджетного планирования, что подтверждается следующим:
- состав государственных (муниципальных) программ определяется стратегией социально-экономического развития территории, следовательно, первичны не планирование распределения бюджетных ресурсов по направлениям и текущее содержание учреждений, а установление целей социально-экономического развития, в соответствии с которым и должно проводиться планирование (распределение) бюджетных ассигнований;
- названия и содержание программ непосредственно отражают приоритетные социально-экономические результаты развития территорий, которые должны быть достигнуты в определенный период, следовательно, при распределении бюджетных ре-
сурсов непосредственные субъекты планирования должны учитывать эти результаты, ориентироваться на них;
- наиболее значимые приоритеты определяют наиболее крупные по объемам финансовых ресурсов государственные (муниципальные) программы. Таким образом, для получения финансовых ресурсов по другим направлениям (в рамках менее приоритетных программ) необходимо обеспечить максимально обоснованное, качественное планирование, которое позволит выиграть в конкуренции за бюджетные средства.
В 2010 г. в нашей стране были приняты правовые акты, регламентирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации. Начиная с проекта федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации.
При методической поддержке Минфина России началось формирование государственных программ как основы программной структуры бюджетов на региональном уровне.
Свердловская область приступила к планированию (формированию) государственных программ в 2012 г. Правительством Свердловской области было принято постановление от 24.09.2012 № 1041-ПП «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Свердловской области» [5]. Губернатор Свердловской области Е. В. Куйвашев в соответствии с федеральными установками поставил задачу выйти на программный бюджет в 2014 г. [2].
До начала перехода на формирование государственных программ в субъектах Федерации наиболее существенный опыт был накоплен в формировании (планировании) региональных целевых программ. Следовательно, успешный переход к программной структуре бюджета требует четкого представления об отличиях целевых программ от государственных программ (табл. 1).
Анализ табл. 1 позволяет выделить принципиальную субъектную (институциональную особенность) формирования государственных программ в Свердловской области: разработка, утверждение и реализация государственных программ Свердловской области осуществляются фактически в форме ведомственной программы. Государственная
программа должна быть связана с осуществлением полномочий ответственным исполнителем и обеспечивать улучшение показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Таким образом, можно установить взаимосвязь между стратегическими целями, приоритетами социально-экономического развития субъекта Федерации и составом органов исполнительной власти региона (главных распорядителей).
В случае если приоритеты социально-экономического развития территории могут быть реализованы существующими органами исполнительной власти региона, то формирование государственных программ и их реализацию, контроль и формирование отчетности обеспечивают действующие органы исполнительной власти.
В том случае если приоритеты социально-экономического развития территории установлены таким образом, что не могут быть реализованы существующими в настоящее время органами исполнительной власти региона, то формируются новые органы исполнительной власти, проводится реорганизация существующей структуры правительства региона для достижения необходимых ориентиров развития.
Наиболее стандартной ситуацией при формировании государственных программ по ведомственному принципу является соответствие установленных приоритетов социально-экономического развития действующей структуре органов исполнительной власти. На начальной стадии определяются главные распорядители, которые будут формировать государственные программы. Если перечень стратегических приоритетов не может быть реализован в рамках существующей структуры органов власти региона, проводится работа по реорганизации таким образом, чтобы обеспечить соответствие набора приоритетов развития (определяющих состав государственных программ) существующим (созданным) органам исполнительной власти региона.
В 2013 г. в Свердловской области ведомственная структура расходов бюджета представлена 38 главными распорядителями. Из них формировать государственные программы не будут 12 главных распорядителей:
- Законодательное собрание;
- управление делами губернатора и правительство;
- аппарат уполномоченного по правам ребенка;
- счетная палата;
Таблица 1
Сравнительная характеристика требований к содержанию областных целевых программ (ОЦП) и государственных программ (ГП) в Свердловской области [4, 5]
Параметр Областная целевая программа Государственная программа
Определение Увязанный по задачам, ресурсам и срокам комплекс мероприятий, обеспечивающих решение проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Свердловской области, а также инновационное развитие экономики Комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретных целей и задач, описываемых измеряемыми целевыми показателями. Направлена на осуществление государственной политики, достижение целей и задач социально-экономического развития, повышение эффективности расходов областного бюджета
Подпрограммы Возможно наличие
Основание для разработки Стратегические документы Стратегические документы
Осуществление разработки и текущего управления Заказчиком (заказчиком-координатором) — исполнительным органом государственной власти Ответственным исполнителем — исполнительным органом государственной власти
Утверждающяя инстанция Постановлением Правительства РФ Ответственным исполнителем
Бюджетные ассигнования Утверждаются законом о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей программе целевой статье расходов бюджета Все бюджетные ассигнования по ответственному исполнителю, в том числе на исполнение публичных обязательств, предоставление субсидий и др.
Срок Определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ Срок, на который составляется и утверждается областной бюджет.
Представление проекта В министерство экономики Свердловской области для подготовки заключения
Отчет Доклад о ходе реализации квартальный и годовой, по завершении — доклад о выполнении целевой программы за весь период ее реализации Ежегодно отчет о выполнении
Учет программ Министерство экономики осуществляет ведение реестра областных целевых и государственных программ
Наличие заключений Общественное обсуждение и экспертиза счетной палаты Не предусмотрено
Оценка эффективности Предусмотрена Предусмотрена
- региональная энергетическая комиссия;
- избирательная комиссия;
- уставный суд;
- администрация Восточного управленческого округа;
- администрация Южного управленческого округа;
- администрация Горнозаводского управленческого округа;
- администрация Западного управленческого округа;
- администрация Северного управленческого округа.
Структура государственной программы Свердловской области представлена на рисунке.
В государственную программу включаются все бюджетные ассигнования по ответственному исполнителю, в том числе:
- ассигнования, включенные в областные целевые программы (подпрограммы областных це-
левых программ, мероприятия областных целевых программ);
— ассигнования на обеспечение выполнения полномочий государственного органа, обеспечение выполнения функций подведомственных казенных учреждений;
— ассигнования на предоставление субсидий на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), иные цели и бюджетные инвестиции подведомственным бюджетным и автономным учреждениям;
— ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов;
— ассигнования на исполнение публичных обязательств;
— ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;
Стратегическая цель 1
Подпрограмма 1
I
Цели, задачи, целевые показатели
Мероприятия
— ассигнования на предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
— ассигнования на иные мероприятия [5].
Проект государственной программы представляется в Министерство экономики Свердловской области для подготовки заключения о соответствии государственной программы целям социально-экономического развития Свердловской области. Также проект программ направляется в Министерство финансов Свердловской области для подготовки заключения о возможности включения программы в проект закона Свердловской области об областном бюджете (в части объема бюджетных ассигнований).
Однако при разработке государственных программ Свердловской области (см. табл. 1), в отличие от целевых программ, не предусмотрена общественная экспертиза и экспертиза со стороны счетной палаты Свердловской области. На первом этапе внедрения программного подхода, когда отрабатываются технологии, способы информационного и иного обеспечения формирования программ, данное положение следует признать обоснованным, так как не все государственные программы могут быть подвергнуты экспертизе в короткий срок, а задача перейти на программные бюджеты поставлена уже на 2014 г.
Однако в будущем представляется целесообразным вернуться к вопросу о необходимости проведения дополнительных экспертиз проектов государственных программ, чтобы усилить их общественную значимость, открытость, обеспечить контроль за реализацией программ.
Государственная программа Свердловской области содержит паспорт программы, а также следующие разделы:
1) характеристика проблем, на решение которых направлена государственная программа;
2) цели и задачи государственной программы, целевые показатели;
3) план мероприятий государственной программы;
Государственная программа. Паспорт Ответственный исполнитель
Характеристика проблем, на решение которых направлена программа
I
Подпрограмма 2
Областная
целевая Заказчик-координатор
программа
Подпрограмма
Мероприятия
Ресурсное обеспечение. Описание системы управления реализацией
Структура государственной программы Свердловской области [5]
4) ресурсное обеспечение государственной программы;
5) описание системы управления реализацией государственной программы.
Каждый главный распорядитель бюджетных средств разрабатывает государственную программу в объеме средств, предусмотренных ему на очередной финансовый год и плановый период. Утвержденные государственные программы Свердловской области представлены в табл. 2.
Безусловно, установление приоритетов социально-экономического развития и межведомственное распределение государственных программ для формирования — не единственные усилия, которые должны быть предприняты в субъектах Федерации для качественного перехода к программному бюджету.
По мнению экспертов, необходимо решение ряда текущих задач:
— внесение изменений в нормативно-правовые акты, касающиеся уточнения порядка формирования государственного задания, а также упорядочения затрат в составе нормативных затрат на оказание государственных услуг;
— доработка ведомственных перечней государственных услуг (работ) с целью унификации подходов к формулированию услуг и формирования их исчерпывающего перечня, что обеспечит быстрое и четкое формирование государственного задания на основе сопоставимых критериев;
— переход при финансовом обеспечении учреждений от «индивидуальных» нормативных за-
7х"
15
Таблица 2
Перечень утвержденных государственных программ Свердловской области на 2013—2015 гг. (по состоянию на 01.04.2013), тыс. руб.
Ответственный исполнитель Наименование программы Объем финансирования из областного бюджета
2013 2014 2015
Министерство финансов Управление государственными финансами Свердловской области на 2013—2015 годы 10 744 716,6 11 457 170,8 12 582 486,1
Министерство социальной политики Социальная поддержка и социальное обслуживание населения в Свердловской области на 2013—2015 годы 30 393 824,3 32 772 540,4 35 557 718,6
Министерство природных ресурсов и экологии Обеспечение рационального и безопасного природопользования на территории Свердловской области на 2013—2015 годы 573 715,8 517 902,7 546 348,5
Департамент ветеринарии Обеспечение эпизоотического и ветери-нарно-санитарного благополучия Свердловской области на 2013—2015 годы 390 877 400 654,8 421 284,1
Департамент по труду и занятости Содействие занятости населения Свердловской области на 2013—2015 годы 2 212 878,2 2 142 916,8 2 103 493,5
Министерство по управлению государственным имуществом Повышение эффективности управления государственной собственностью Свердловской области на 2013—2015 годы 2 797 132,9 779 396,9 540 508,7
Департамент общественной безопасности Обеспечение общественной безопасности на территории Свердловской области на 2013—2015 годы 1 551 997,4 1 747 016,1 1 657 957,1
Департамент лесного хозяйства Развитие лесного хозяйства на территории Свердловской области на 2013—2015 годы 946 522,2 542 389,3 542 905,3
Министерство агропромышленного комплекса и продовольствия Развитие агропромышленного комплекса и потребительского рынка Свердловской области на 2013—2015 годы 3 536 464,5 4 055 550,6 4 265 723,6
Министерство экономики Совершенствование социально-экономической политики на территории Свердловской области на 2013—2015 годы 1 415 404,6 1 780 672,4 2 228 499,5
Министерство энергетики и ЖКХ Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Свердловской области на 2013—2015 годы 4 184 112,6 4 638 781,8 4 874 682,8
Всего... 48 002 929,5 28 062 452,2 15 523 446,0
Источник: составлено авторами по данным министерства финансов Свердловской области.
трат на расчет прозрачных и объективных единых нормативных затрат, что не исключает возможности учета территориальной или отраслевой специфики (возможности применения повышающих коэффициентов); эти действия могут способствовать повышению конкуренции среди учреждений, а следовательно, обеспечат и повышение качества оказания услуг;
— обеспечение методического сопровождения реформ государственных учреждений;
— проведение инвентаризации сети государственных учреждений на предмет основных видов деятельности, определенных учредительными документами, качества оказания услуг (выполнения работ), оптимального состава имущества, необходимого для оказания услуг (выполнения работ), соот-
ношения основного и вспомогательного персонала и качества его подготовки [3].
Формирование государственных программ, как и другие процессы бюджетного планирования, на современном этапе предполагает внедрение программных продуктов. В настоящее время в Свердловской области реализуется пилотный проект по автоматизации формирования реестра государственных программ, а также в части формирования и ведения государственных программ на примере двух ответственных исполнителей (Министерство здравоохранения и Министерство социальной политики Свердловской области). В проекте предусмотрено формирование паспорта государственной программы, приложений, а также формирование реестра государственных программ.
Работа по формированию государственных программ в Свердловской области в 2013 г. находится на финальной стадии. Включение программ в проект закона об областном бюджете на 2014 г. и плановый период 2015—2016 гг. будет осуществлено Министерством финансов Свердловской области в ходе формирования бюджета.
В ходе проведенного исследования были выявлены некоторые проблемы, постановка и решение которых могут повысить качество программного планирования как базового процесса бюджетного планирования в регионе:
Первое. Недостаточная связь сроков разработанных государственных программ с идеологией долгосрочного планирования.
Для того чтобы реализовать идеологию, вложенную в государственные программы, а также признавая невозможность быстрого решения проблем, решаемых в рамках государственных программ, необходимо формировать программы не на два или три года. Горизонт планирования должен составлять минимум 5—9 лет, а в перспективе — больше. В этом случае определение конечных результатов, действительно, будет базироваться на фундаментальных основах.
Данный подход наталкивается на сложности, связанные с недостаточным уровнем технологий бюджетного прогнозирования и ограничением периода формирования регионального бюджета тремя годами. В связи с необходимостью решения данного вопроса и меньшей, чем на федеральном уровне, предсказуемостью условий деятельности региональных органов власти рекомендуется разрабатывать и утверждать государственные программы региона на меньший период — 7 лет.
Это предложение также базируется на необходимости учета при формировании государственных программ тех целевых ориентиров, которые содер-
жатся в долгосрочных документах РФ, Уральского федерального округа и Свердловской области, таких как:
1) прогноз долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2030 г.;
2) стратегия социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2020 г.;
3) стратегия социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 г.
Второе. Отсутствие или слабая проработанность показателей конечных результатов в некоторых государственных программах.
Конечные результаты характеризуют целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере. Их наличие в программе является ее важным отличительным преимуществом.
Рассмотрим данную ситуацию на конкретном примере. Министерством агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области разработана государственная программа «Развитие агропромышленного комплекса и потребительского рынка Свердловской области на 2013—2015 годы». Конечные результаты в программе прописаны не по всем целям, которые планируется достичь к концу реализации программы. Авторами предлагается внести ряд корректив (табл. 3).
Работа по формированию обоснованных показателей государственных программ, безусловная увязка приоритетов развития государства и регионов с параметрами государственных программ, гарантированное финансовое обеспечение каждой программы на весь срок ее реализации в совокупности с иными необходимыми решениями должны
Таблица 3
Предлагаемые дополнения конечных результатов государственной программы «Развитие агропромышленного комплекса и потребительского рынка Свердловской области на 2013—2015 годы» [3]
Сфера Существующий вариант Предложения
Уровень и качество жизни Результаты отсутствуют Доходы работников сельскохозяйственных организаций должны вырасти к 2015 г. в 0,6 раза относительно уровня 2009 г.
Экономика Результаты отсутствуют Увеличение годового объема производства сельскохозяйственной продукции за 2010—2015 гг. в 0,4 раза к уровню 2009 г. Рост физического объема инвестиций в основной капитал к 2015 г в 0,6 раза к уровню 2009 г. в сопоставимой оценке. Увеличение рентабельности сельскохозяйственной продукции до 2,6 % к 2015 г
создать предпосылки для успешной реализации каждой программы и совокупности программ в целом. Следовательно, стадия бюджетного планирования (формирования) государственных программ, в частности в субъекте Федерации, — одна из самых важных составляющих бюджетного планирования.
Формальный подход к содержанию программ, достижение результатов, заложенных в программах, только «на бумаге» могут стать теми серьезными негативными ограничителями, которые способны свести «на нет» саму идеологию государственных программ. Поэтому крайне важно рассматривать формирование государственных программ как базовый процесс бюджетного планирования, концентрировать для его успешного завершения (в каждом отдельном периоде) необходимые финансовые, правовые и институциональные усилия.
Список литературы
1. Макарова С. Н. Совершенствование инструментов формирования программного бюджета // Финансы и кредит. 2012. № 25.
2. Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Свердловской области на 2013 год и плановый период 2014—2015 годов: выступление губернатора Свердловской области на заседании законодательного собрания Свердловской области 10.07.2012 // Областная газета, 2012. 11 июля. URL: http://www. oblgazeta. ru/newspaper/archive/2012-7/501.
3. Об утверждении государственной программы «Развитие агропромышленного комплекса и потребительского рынка Свердловской области на 2013—2015 годы: приказ Министерства агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области от 09.11.2012 № 339.
4. Об утверждении порядка разработки и реализации областных целевых программ: постановление правительства Свердловской области от 17.09.2010 № 1347-ПП.
5. Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Свердловской области: постановление правительства Свердловской области от 24.09.2012 № 1041-ПП.
Conferences
агентство маркетинговых коммуникаций
5 декабря 2013 г. в Москве CNews Conferences и CNews Analytics проведут конференцию
«Электронный бизнес: потребности и возможности»
Информационная поддержка - Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ».
Основные вопросы конференции:
• какие услуги в интернете наиболее востребованы сегодня;
• какие онлайн-решения могут понадобиться в будущем;
• насколько безопасны онлайн-сервисы;
• готовы ли российские компании к конкуренции со стороны западных игроков;
• какие проблемы возникают у провайдеров и потребителей онлайн-услуг.
За дополнительной информацией, а также по вопросам участия обращаться по телефонам: +7 (495) 363-11-11 (доб. 3477) либо e-mail: [email protected], Елена Забродина
http://events.cnews.ru
