CC BY
24
Правовое регулирование государственного прогнозирования сферы
образования в регионах Северо-Запада России Legal regulation state forecasting of sphere education in regions of NorthWest Russia
Шитова Лилия Шамильевна
доцент кафедры гуманитарных и социально экономических дисциплин ФГБОУ ВПО «Великолукская государственная академия физической
культуры и спорта» e-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассмотрены проблемы правового регулирование государственного прогнозирования, выделены основные проблемы функционирования целевых программ развития образования, обоснована необходимость использования программно-целевого метода управления региональными системами, изложены результаты анализа целевых программ развития образования в регионах Северо-Запада.
Abstract: The article considers the problems of legal regulation of state forecasting, identified the main problems in the functioning of target programs of development of education, the necessity of use of program-target method of managing regional systems, are presented the results of the analysis of development of education target programs in the North-West regions.
Ключевые слова: Государственное прогнозирование, региональные целевые программы, программно-целевое управление, бюджетирование ориентированное на результат.
Keywords: State forecasting, regional target programs, program-target management, performance budgeting.
Основным результирующим документом государственного прогнозирования является программа социально-экономического развития, что определено нормами действующего Федерального закона «О
государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» [1].
Названный закон определяет три типа документов, которые образуют последовательную логическую цепочку государственного прогнозирования и планирования, начиная с предвидения (прогнозирования) будущего через изложение концептуальных задач в свете имеющихся прогнозов до их конкретизации в рамках программных документов. Программа социально-экономического развития РФ, согласно данному Закону - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития РФ и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Можно сказать, что прогноз и концепция являются, в конечном счете, средством, стадиями формирования программы социально-экономического развития. Такая конструкция представляется одновременно лаконичной и достаточной для нужд государственного прогнозирования. Однако ряд обстоятельств делает ее недостаточно работоспособной и практически мало эффективной на региональном уровне.
Основным недостатком является то, что все нормы данного Закона ограничиваются федеральным уровнем власти. Таким образом, на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления эта работа ничем не регламентируется. Кроме того, в соответствии с Законом государственное прогнозирование осуществляется только в интересах органов государственной власти (определено по тексту Закона). Тем самым, необходимость участия и заинтересованности негосударственных структур и даже органов местного самоуправления в этой работе игнорируется полностью. При этом определения основных элементов системы государственного прогнозирования носят весьма расплывчатый характер, не позволяющий даже достаточно четко выявить их различия.
Следовательно, потребности регионального планирования удовлетворяются федеральным законодательством лишь в незначительной части. Это перекладывает ответственность за правовое регулирование
соответствующего круга вопросов на уровень субъектов РФ. Лишь немногие субъекты РФ, например, Московская и Мурманская области приняли собственные законы, аналогичные федеральному, соответственно повторив свойственные последнему недостатки. Многими регионами были приняты правовые нормы, регулирующие работы с региональными целевыми программами, которые в определенной степени также могут быть отнесены к документам государственного прогнозирования и планирования. Но в целом, в сфере регионального планирования ощущается острый дефицит правового обеспечения, ведущей к тому, что прогнозы, планы и программы либо не разрабатываются, либо разрабатываются бессистемно.
Государственные экономические программы как форма государственного регулирования экономики являются механизмом комплексного использования всех элементов регулирования. В названных программах ставятся краткосрочные, среднесрочные или долгосрочные цели, определяются условия их достижения и исполнители (ответственные), а также определяются средства и порядок финансирования мероприятий.
В настоящее время наблюдается снижение роли региональных программ в экономике РФ. В условиях слабо контролируемого государством процесса социально-экономического развития территориальные программы выступают в качестве инструмента, обеспечивающего скоординированное развитие разных подсистем (экономической, социально-демографической, экологической). При этом сфера образования, как утверждает М.В. Солинова, является своего рода лидером по использованию такого рода инструмента государственного стратегического управления, как целевая программа [2, с.1].
Анализ целевых программ развития образования в регионах Северо-Запада России в целом показал, что основными их недостатками являются аморфность ожидаемых результатов от их реализации, невозможность оценить экономическую эффективность, характеризующую объем и качество предоставленных услуг, отсутствие показателей, измерение которых
позволило бы проконтролировать реализованные мероприятия, степень достижения поставленных целей.
Анализ сметы расходов на реализацию программ и их исполнения позволяет контролировать лишь целевое использование средств бюджета, что не может являться критерием эффективности в концепции «управления результатами». Доступная информация о программах не позволяет сделать выводы о значимости произведенных расходов для общества и конечную социальную эффективность программных мероприятий.
Кроме того, к проблемам реализации целевых программ можно отнести несоответствие целей и закладываемых мероприятий, недостаточное обоснование включения расходов в целевые программы. Программы не содержат возможности для всестороннего, прозрачного контроля над эффективностью финансируемых мероприятий.
Важной составляющей системы контроля в концепции бюджетирования ориентированного на результат является оценка конечной социальной эффективности, но пока широкая практика внедрения способов оценки результативности отсутствует [3, ^145-148].
Таким образом, основные проблемы функционирования целевых программ развития образования следующие:
1. Слабый контроль со стороны заказчика программы и отсутствие надлежащего ведомственного контроля, актуальность которого существенно возросла по причине большей самостоятельности главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.
2. Утверждение и исполнение так называемой «программы», а фактически планов мероприятий, а также включение в программу неконтролируемых и необеспеченных ресурсами мероприятий.
3. Не проводится количественная оценка эффективности целевых программ (там, где это возможно), в том числе отдельных мероприятий программы.
4. Формальный характер нормативных правовых актов, регламентирующих порядок формирования, реализации, проведения оценки эффективности реализации целевых программ.
5. Отсутствует система четких и адекватных показателей для измерения результатов реализации программ и целевые значения для каждого из таких показателей, что не позволяет результативно осуществлять предварительную оценку программ (включая альтернативные программы) на этапе согласования проекта бюджета, мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ, оценку эффективности реализации программ по их выполнении.
6. Фактически не проработан важный вопрос оценки эффективности программ развития образования.
По нашему мнению, проблема оценки эффективности программ тесно связана с разработкой методики оценки эффективности и результативности оказания бюджетных услуг в целом. Объектами воздействия целевых программ зачастую являются учреждения бюджетной сферы, эффективность оказания бюджетных услуг которых в ходе реализации программных мероприятий должна возрастать.
Эффективность в классическом понимании является соотношением результата к затратам. Сложность оценки эффективности в бюджетном секторе (как эффективности бюджетных расходов, так и деятельности органов управления) состоит в том, что затраты и результаты, как правило, выражены в разных показателях. Таким образом, оценка эффективности бюджетных расходов возможна только при сопоставимости результата и затрат, что является непременным условием корректности расчета.
Рассмотрим выделенные проблемные зоны на примере региональных целевых программ в сфере образования. Нами проанализированы Постановление Правительства Республики Карелия от 4 июля 2011 года № 155-П О долгосрочной целевой программе «Развитие образования в Республике Карелия в 2011-2015 годах» (в ред.от 26 января 2012 года № 22-
П), Постановление Правительства Ленинградской области от 28 марта 2011 г. №71 О долгосрочной целевой программе «Приоритетные направления развития образования Ленинградской области на 2011-2015 годы» (в ред. Постановления Правительства Ленинградской области от 17.10.2011 № 332) и Постановление Администрации Псковской области от 06.12.2011 № 492 (ред. от 29.12.2012) «Об утверждении областной долгосрочной целевой программы «Развитие системы образования в Псковской области на 2012 -2014 годы» [4, 5, 6].
Анализ названных документов показал, что они составлены фактически по одной структуре, близкой к структуре федеральной целевой программы, что напрямую связано и их софинансированием из федерального бюджета (за исключением программы Республики Карелия, финансируемой из республиканских источников). Однако степень детализации, обоснованности и конкретности текстов программ значительно различаются. Рассмотрим формальный состав программ развития образования в названных регионах (таблица 1).
Таблица 1 - Анализ состава программ развития образования в регионах
Северо-Запада
Показатель Республика Карелия Ленинградская область Псковская область
1 2 3 4
Количество элементов в 11 15 10
паспорте программы
Срок реализации программы 5 лет 5 лет 3 года
Количество разделов в 6 7 8
содержательной части
программы
Уровень раскрытия детальное, конкретное, с без детализации
содержания разделов программы конкретное, обоснованное детализацией вопросов финансирования
Количество приложений к 2 10 3
тексту программы
Наличие подпрограмм 3 стратегических 2 направления. 6 задач, 34
(других структурных задачи, 5 В первом - 6 мероприятия, 58
элементов) направлений, 38 подпрограмм, 31 подмероприя-
задач (24 в первом мероприятие. тий
направлении, 2 во Во втором - 8
втором, 3 в третьем, 5 в четвертом, 4 в пятом), 43 мероприятия подпрограмм, 38 мероприятий. 14 подпрограмм, 69 мероприятий
Количество показателей эффективности программы По трем стратегическим задачам 5 общих показателей. По первой задаче 22 показателя, по второй - 9 , по третьей - 3 показателя 41 целевой показатель программы. Значение целевых показателей планируется по годам реализации программ 26 целевых показателей (индикаторов) представлены в рамках 6 задач. Показатели реализации программы представлены по годам
Наличие показателей результативности по каждому мероприятию программы в разрезе каждого года реализации программы в разрезе задач и мероприятий показатели эффективности и целевые индикаторы разрезе каждого года реализации в целом по программе целевые индикаторы в разрезе задач программы
Общий объем текста программы (без приложений, формат А4) 57 страниц 61 страница 10 страниц
Из представленных данных следует, что уровень проработки программы в Ленинградской области самый высокий. При этом обоснование использования программно-целевого метода наиболее содержательно представлено в программе Республики Карелия. Остановимся на этом подробнее.
Характеризуя сложившуюся проблемную ситуацию в сфере образования, авторы программы выделяют основные недостатки в развитии образования в Республике Карелия: уровни системы образования не согласованы между собой, эффективные связи между ними либо отсутствуют, либо выражены крайне слабо; нуждается в совершенствовании новый финансово-экономический механизм обеспечения развития, перехода к новым образовательным результатам, к региональной системе оценки качества образования, к эффективности использования ресурсов.
В программе Ленинградской области анализ необходимости использования программно-целевого подхода в целом по программе отсутствует, он приведен в разрезе подпрограмм.
Текст целевой программы Псковской области содержит перечисление проблемных ситуаций, которые в целом повторяют формулировки федеральной целевой программы (такие повторы имеют место и для других анализируемых программ).
Положительным моментом всех анализируемых программ является детальный количественный и качественный анализ итогов реализации предыдущих программ развития образования, осуществляемых в регионах.
Авторы целевой программы Республики Карелия отмечают, реализация мероприятий программы носит межуровневый и межведомственный характер и направлена на все субъекты системы образования, включая учреждения и организации, находящиеся в ведении различных органов исполнительной власти, и муниципальных органов управления образованием, что позволит проводить единую образовательную политику, обеспечит решение проблемы диспропорций в развитии муниципальных систем образования и формирование единого образовательного и информационного пространства. Реализация с помощью программно-целевого метода комплекса мероприятий республиканского масштаба, затрагивающих систему образования в целом, предусматривает создание централизованных механизмов их координации и распространения результатов на региональном, межведомственном и муниципальном уровнях, а также формирование системы индикаторов и показателей изменений в образовании и в социальной сфере в целом.
Особое место в программе Республики Карелия занимает анализ и управление рисками программной деятельности. Рискового анализа в других регионах целевые программы не содержат.
В связи с вышеизложенным, представляется целесообразным при осуществлении государственного прогнозирования развития образования
использование программно-целевого метода. Использование указанного метода необходимо для решения проблем развития образования в регионах в связи с тем, что они носят комплексный характер и требуют решения различных задач правового, финансового, информационного, организационного направлений, затрагивающих интересы различных групп населения; требуют реализации соответствующего комплекса мероприятий; носят межотраслевой и межведомственный характер с учетом содержания перечня задач, требующих консолидации и координации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти региона, органов местного самоуправления; носят длительный характер по осуществлению комплекса мероприятий, в отношении которых должен осуществляться мониторинг, контроль и оценка с позиции достижения целевых показателей, индикаторов, а также эффективности использования финансовых ресурсов.
Кроме того, использование программно-целевого метода управления образованием позволяет повысить степень достижения поставленных в региональных программах целей и тем самым сделать более результативней систему государственного прогнозирования в целом.
Список литературы
1. Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития Российской Федерации» (с изм. от 09.07.1999) //СЗ РФ.- 1995.- № 30.- Ст. 2871.
2. Солинова М.В. Совершенствование механизмов управления целевыми программами в сфере образования // Государственное управление. Электронный вестник. Выпуск №17. Декабрь 2008.
3. Федулова С.Ф. Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. //Вестник удмуртского университета, Вып. 1. - Экономика и право, 2011.
4. Постановление Правительства Республики Карелия от 4 июля
2011 года № 155-П О долгосрочной целевой программе «Развитие образования в Республике Карелия в 2011-2015 годах» (в ред.от 26 января
2012 года № 22-П)
5. Постановление Правительства Ленинградской области от 28 марта 2011 г. № 71 О долгосрочной целевой программе «Приоритетные направления развития образования Ленинградской области на 2011-2015 годы» (в ред. Постановления Правительства Ленинградской области от 17.10.2011 № 332)
6. Постановление Администрации Псковской области от 06.12.2011 № 492 (ред. от 29.12.2012) «Об утверждении областной долгосрочной целевой программы «Развитие системы образования в Псковской области на 2012 - 2014 годы».
