CC BY
77
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
Рекреация и туризм
специфика и проблемы планирования целевых показателей социально-экономического развития туризма в России*
наталья Владимировна Рубцова
кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента, маркетинга и сервиса, Байкальский государственный университет экономики и права, Иркутск, Российская Федерация [email protected]
история статьи:
Принята 17.08.2015 Одобрена 31.08.2015
УДК 338.48
JEL: L83, R5, R28, R58
Ключевые слова: целевые программы, целевые показатели, сфера рекреации и туризма, региональный и муниципальный уровни управления
Аннотация
предмет. Статья посвящена проблемам планирования целевых показателей развития туризма в Российской Федерации.
Цели. Разработка предложений по гармонизации целевых программ развития сферы рекреации и туризма и по формированию согласованной системы целевых индикаторов развития данной сферы.
методология. Использован однофакторный дисперсионный анализ. результаты. Предложены решения, направленные на построение согласованной системы целевых показателей развития с феры рекреации и туризма на региональном и муниципальном уровнях управления.
Выводы. Сделан вывод о том, что в практике планирования целевых показателей развития сферы рекреации и туризма на разных уровнях управления имеется ряд недостатков. Предложенные разработки позволят более обоснованно подойти к решению проблем управления сферой рекреации и туризма на региональном, межрегиональном и местном уровнях.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2015
В последние годы сфера рекреации и туризма в Российской Федерации вступила в новый этап своего развития. Совместные усилия органов законодательной и исполнительной власти, туристического бизнеса, науки и образования обусловили принятие ряда нормативных правовых актов (целевых программ, подпрограмм и концепций) на разных уровнях управления, направленных на стимулирование и развитие данной сферы деятельности. Соответствующие нормативные правовые акты призваны стать важным инструментом и правовой базой государственной, региональной и муниципальной поддержки сферы рекреации и туризма.
Вместе с тем согласно государственной программе «Управление государственными финансами» до 2020 г. основным ожидаемым результатом должен стать перевод большей части расходов федерального бюджета на принципы программно-целевого
планирования (с 2016 г. - не менее 90%)х. В условиях программно-целевого планирования и управления бюджетом российские регионы вынуждены покрывать значительную часть финансирования разрабатываемых ими целевых программ развития за счет средств федерального бюджета. В частности, В.С. Миронов отмечал, что 2012 г. в России было реализовано более 1,5 тыс. региональных целевых программ, при этом в среднем на один субъект РФ приходилось около 30. Следует отметить, что федеральный центр неоднократно предпринимал усилия по регламентации региональных целевых программ, претендующих на получение федеральных бюджетных средств. В частности, в 2002 г. унификацию процесса разработки целевых программ на региональном уровне стремилось внедрить Министерство экономического развития РФ, разработавшее типовой макет региональных программ социально-экономического развития, а также порядок их согласования с федеральным
* Работа выполнена при финансовой поддержке государственного задания № 2014/52 в рамках проекта № 1841 «Активизация ресурсного потенциала Прибайкальского региона как фактора его устойчивого социально-экономического развития».
1 Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами» до 2020 г.: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.032013 № 293-р.
центром2. В 2007 г. с похожей инициативой выступило упраздненное Министерство регионального развития РФ. В 2010 г. постановлением Правительства РФ был утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ»3, в котором содержались общие требования к политике субъектов РФ в соответствующей сфере (включая общую характеристику участия субъектов РФ в реализации государственной программы). Однако представленные в данном документе требования к выбору целевых индикаторов и показателей были разработаны лишь в отношении государственных целевых программ, т.е. программ федерального уровня. Таким образом, в настоящее время проблема, которая рассматривается в данной статье, не потеряла своей актуальности, поскольку не существует какого-либо нормативного документа, изданного на федеральном уровне и регламентирующего порядок выбора регионами и муниципалитетами целевых показателей. Каждый субъект Федерации формирует индикаторы самостоятельно. Следовательно, вопросы разработки единой системы федеральных, региональных и муниципальных целевых программ, содержащих соответствующие целевые показатели, а также механизма гармонизации данных программ на горизонтальном и вертикальном уровнях остаются открытыми.
Изучению названных вопросов посвящены работы многих отечественных исследователей. В частности, в аспекте федерального уровня управления они рассматривались А.Н. Петровым, К.В. Шуртаковым, С.Ю. Малковым, Ю.В. Коссе (2012) [1]; в аспекте регионального уровня - В.В. Курченковым, И В. Митрофановой (2005) [2], Л.В. Шульгиной, В.М. Жеребиным, А.А. Кулиным (2008) [3], И.Н. Логиновым (2012) [4], М.И. Яндиевым (2012)4, О Б. Ивановой, С.Н. Рукиной (2012) [5], А.А. Ануфриевой (2013) [6], В.А. Плотниковым, Г.В. Федотовой (2014) [7]; в аспекте муниципального уровня - Ж.А. Мингалевой, Н.П. Паздниковой (2009) [8], И.Н. Путилиной, Р.А. Шичиях (2011) [9], А.М. Мокаевым, Р.Ю. Заифововым (2013) [10] и другими авторами.
2 Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08. 2010 № 588.
3 Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08. 2010 № 588.
4 Яндиев М.И. Оценка эффективности реализации целевых программ субъектов Федерации // Финансы. 2013. № 2. С. 24-28.
Вместе с тем абсолютное большинство работ посвящено проблемам эффективности реализации целевых программ и разработке конкретных методик ее оценки. Существующие публикации акцентируют внимание на ключевых недостатках рейтинговых методик оценки эффективности целевых программ, но практически не рассматривают аспекты, связанные с гармонизацией целевых программ на горизонтальном и вертикальном уровнях управления, вопросы обоснованного выбора целевых показателей, характеризующих социально-экономическое развитие регионов.
Следует отметить, что применительно к целевым программам, направленным на развитие сферы рекреации и туризма, данные вопросы также остаются непроработанными.
сущность и роль целевых показателей развития сферы рекреации и туризма. Под целевым показателем обычно понимается индикатор, позволяющий судить о состоянии или изменении, степени достижения целей конкретной деятельности. Функции целевых показателей развития сферы рекреации и туризма в российских нормативных правовых актах заключаются в следующем:
- помочь интерпретировать изменения, происходящие в сфере рекреации и туризма в период, а также после реализации соответствующего нормативного акта, осуществлять оценку социально-экономической эффективности его реализации, способствуют последующей разработке планов (программ, концепций, стратегий и пр.) развития сферы рекреации и туризма;
- способствовать обоснованию принимаемого решения в процессе планирования в рамках соответствующего нормативного акта, что способствует выработке оптимального направления развития сферы рекреации и туризма, снижающего риски и затраты на ее развитие;
- выявлять недостатки и/или движущие факторы развития сферы рекреации и туризма, определить направления воздействия и эффекта на экономические, социальные, культурные, природные и другие аспекты регионального развития сферы рекреации и туризма;
- облегчить доступ к информации для разных категорий пользователей, способствовать постоянному усовершенствованию механизмов развития сферы рекреации и туризма за счет введения регулярного мониторинга состояния территориальной ситуации;
Таблица 1
Целевые показатели развития сферы рекреации и туризма в рамках соответствующих федеральных нормативных правовых актов
Программа Целевые показатели
Го сударственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма на 2013-2020 гг.» 1. Численность лиц, размещенных в коллективных средствах размещения. 2. Уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления туристских услуг. 3. Объем платных услуг, оказанных населению в сфере внутреннего и въездного туризма (включая услуги турфирм, гостиниц и аналогичных средств размещения), а также выездного туризма (в части услуг, оказанных резидентами российской экономики выезжающим в зарубежные туры туристам). 4. Количество средств размещения, классифицированных в соответствии с системой классификации гостиниц и иных средств размещения. 5. Количество иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию. 6. Доля субъектов Российской Федерации, утвердивших государственные программы развития сферы туризма
Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 гг.)» 1. Численность граждан Российской Федерации, размещенных в коллективных средствах размещения. Численность иностранных граждан, размещенных в коллективных средствах размещения. 2. Площадь номерного фонда коллективных средств размещения. 3. Инвестиции в основной капитал средств размещения (гостиницы, места для временного проживания). 4. Количество койко-мест в коллективных средствах размещения. 5. Количество лиц, работающих в коллективных средствах размещения. 6. Количество лиц, работающих в туристских фирмах. 7. Объем платных туристских услуг, оказанных населению. 8. Объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения
Источник: авторская разработка.
Примечание. Приведены только целевые показатели, отражающие развитие сферы рекреации и туризма.
- облегчить обмен информацией, что способствует снижению рисков при первоначальном и последующем планировании;
- предотвращать возникновение организационно-управленческих, экономических, технологических и территориальных проблем развития сферы рекреации и туризма, способствовать повышению ответственности за развитие данной сферы, так как речь идет об общественном процессе, в который вовлечено местное население.
Таким образом, целевые показатели являются важной и неотъемлемой составляющей соответствующих нормативных правовых актов, выступают теми индикаторами, на основе которых принимается решение о приоритетных путях, формах и организационно-управленческих механизмах развития сферы рекреации и туризма, а также проводится оценка социально-экономической эффективности реализации программы.
Специфика планирования целевых показателей в программах развития сферы рекреации и туризма
на разных уровнях управления. В первую очередь предлагается рассмотреть целевые показатели развития сферы рекреации и туризма, присутствующие в федеральных нормативных правовых актах. Начиная с 2010 г. на федеральном уровне были приняты два нормативных правовых акта, направленных на развитие сферы рекреации и туризма в регионах РФ:
- федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 гг.)»5.
- государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма на 2013-2020 гг.»6.
Целевые показатели данных нормативных актов представлены в табл. 1. В рассматриваемых
5 Об утверждении федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 гг.)»: постановление Правительства РФ от 02.08.2011 № 644.
6 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 гг.: постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 317.
программах некоторые целевые показатели совпадают, хотя интерпретации в них разные. Кроме того, общим для данных нормативных правовых актов можно назвать использование целевых показателей в качестве индикаторов социально-экономической эффективности развития сферы рекреации и туризма, при оценке которой определяется степень соответствия фактических значений целевых показателей их запланированным значениям.
Следует отметить, что для оценки социально-экономической эффективности развития сферы рекреации и туризма в федеральных целевых программах используются преимущественно абсолютные количественные целевые показатели, ключевыми из которых можно назвать «численность лиц, размещенных в коллективных средствах размещения» и «объем платных туристских услуг и услуг гостиниц и аналогичных средств размещения, оказанных населению» (что подтверждается их присутствием в каждом из нормативных правовых актов, а также использованием в качестве основы при принятии решений о распределении бюджетных средств финансирования (государственной поддержки)7). При рассмотрении региональной и муниципальной практики планирования целевых показателей социально-экономического развития сферы рекреации и туризма в рамках соответствующих нормативных правовых актов было изучено 75 документов (1 концепция и 74 целевые программы, из которых 42 региональных и 33 муниципальных). В частности, были рассмотрены нормативные правовые акты 43 регионов РФ8(Архангельской, Астраханской, Белгородской, Волгоградской, Вологодской, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Иркутской, Калужской, Кировской, Костромской, Курской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Нижегородской, Новгородской, Орловской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Свердловской, Смоленской, Тамбовской, Тверской,
7 Приказ Министерства культуры РФ от 06.06.2014 № 1006 «Об утверждении порядка проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации на получение в 2014 г. государственной поддержки (гранта) реализации лучших событийных региональных и межрегиональных проектов в рамках развития культурно-познавательного туризма в рамках подпрограммы "Туризм" государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры и туризма"».
8 Хотя РФ и включает в свой состав 85 субъектов, соответствующие нормативные акты были приняты лишь в некоторых из них. Часть нормативных актов в настоящее время утратила силу, однако в рамках данного исследования они также представляли интерес и были изучены, поскольку содержали необходимую информацию.
Тульской, Челябинской, Ярославской областей; республик Алтай, Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Республики Дагестан, Республики Карелии, Республики Коми, Кабардино-Балкарской и Чувашской республик; Пермского, Краснодарского, Ставропольского и Хабаровского краев).
Общим для большинства региональных целевых программ развития является использование в качестве ключевого целевого показателя «величина турпотока» (также используются другие аналогичные показатели: «число лиц, обслуженных туристскими фирмами», «количество прибытий туристов», «лица, размещенные в коллективных средствах размещения» и пр.). Данный показатель присутствует в 40 региональных нормативных правовых актах из 42. Использование этого показателя в качестве ключевого соответствует действующим федеральным программам аналогичной направленности. Довольно часто в качестве целевых показателей рассматриваются:
- «занятость в туристской сфере (туристские предприятия и коллективные средства размещения)» - присутствует в 26 документах из 42;
- «объем платных туристских услуг и услуг коллективных средств размещения, оказанных населению» - присутствует в 24 из 42 и является ключевым в федеральных программах развития сферы рекреации и туризма
В отличие от региональных в муниципальных целевых программах развития сферы рекреации и туризма отсутствуют ключевые целевые показатели, характерные для большинства целевых программ. Распространенными целевыми показателями на муниципальном уровне являются следующие:
- «величина турпотока» - присутствует в 19 нормативных правовых актах из 33;
- «занятость в туристской сфере» - присутствует в 15 нормативных правовых актах из 33;
- «объем платных туристских услуг и услуг коллективных средств размещения, оказанных населению» и «поступление налогов от предприятий сферы рекреации и туризма» присутствуют в 12 нормативных правовых актах из 33.
В целом набор популярных целевых показателей социально-экономического развития сферы рекреации и туризма муниципальных программ
соответствует набору показателей региональных программ аналогичной направленности.
Вместе с тем изучение региональных и муниципальных нормативных правовых актов, направленных на развитие сферы рекреации и туризма, позволило выявить ряд особенностей планирования целевых показателей социально-экономического развития сферы рекреации и туризма.
Первая особенность заключается в том, что существует относительно малое число ключевых показателей (т.е. целевых показателей, присутствующих во всех нормативных правовых актах), а также гораздо большее число «специфических» показателей (целевых показателей, используемых исключительно в одном нормативном правовом акте). По мнению автора, значительная дифференциация используемых целевых показателей свидетельствует о бессистемном подходе к их планированию. Отсутствие общего подхода затрудняет проведение бенчмаркинга - межрегиональных сравнений социально-экономической эффективности развития сферы рекреации и туризма в результате реализации целевых программ. Такие сравнения могут способствовать выявлению результативных механизмов социально-экономического развития сферы рекреации и туризма, формированию базы успешных управленческих практик. Однако как таковое использование специфических целевых показателей, по мнению автора, целесообразно, поскольку регионы и муниципалитеты могут более конкретно определять актуальные задачи развития сферы рекреации и туризма на своей территории. Тем не менее целевые показатели программ муниципальных образований не могут быть полностью оторваны от целевых показателей региональных и федеральных программ аналогичной направленности, регионов - от «материнских» федеральных программ, что обусловливает целесообразность использования перечня обязательных целевых показателей.
Вторая особенность заключается в том, что существует полное или частичное несовпадение целевых показателей с показателями социально-экономической эффективности развития сферы рекреации и туризма в ряде региональных и муниципальных нормативных правовых актов (Рязанской, Тверской, Архангельской областей и Ставропольского края; Владимира, Калуги, Тамбова, Хабаровска, Чебоксар). Это свидетельствует о некоторой несогласованности планируемых
и ожидаемых результатов от реализации соответствующих целевых программ.
Третья особенность заключается в том, что в некоторых нормативных правовых актах присутствуют неконкретные (нечеткие) формулировки целевых показателей, например: «оказание содействия органам местного самоуправления в развитии туристской инфраструктуры» (Воронежская область), «решение социальных задач по удовлетворению потребностей различных категорий российских граждан в активном и полноценном отдыхе, укреплении здоровья, приобщении к культурным ценностям, а также задач по патриотическому воспитанию молодого поколения» (Калужская область); «разнообразие туристского предложения на внутреннем туристском рынке» (Калужская область); «формирование интереса местного населения к культуре и истории области, повышение коэффициента доступности туристских услуг для населения» (Вологодская область); «совершенствование и расширение туристской инфраструктуры» (Рязанская область); «создание комфортной информационной среды» (Рязанская область); «создание условий для развития сферы услуг» (Рязанская область); «повышение интеграции объектов туристско-рекреационной инфраструктуры города в туристский оборот» (Архангельск); «формирование современного ГТК (гостинично-туристского комплекса)» (Москва); «формирование привлекательного туристического имиджа города» (Смоленск); «эффективность культурно-духовного воспитания населения и гостей на основе развития различных видов туризма» (Белгород); «конкурентоспособный туристско-рекреационный комплекс» (Тамбов) и др., что, затрудняет проведение объективной оценки социально-экономической эффективности реализации соответствующих программ.
Четвертая особенность заключается в том, что на региональном и муниципальном уровнях существует разное количество планируемых целевых показателей развития сферы рекреации и туризма -от 2 до16 (на региональном уровне управления) и от 1 до 30 (на муниципальном уровне управления). При этом большая часть рассмотренных региональных и муниципальных нормативных правовых актов содержит не более четырех целевых показателей (33 и 32% соответственно), а в 56% региональных и 61% муниципальных целевых программах показателей не больше 6 (табл. 2).
В большинстве региональных и муниципальных целевых программ развития используется достаточно
Таблица 2
Количество целевых показателей в региональных и муниципальных программах развития сферы рекреации и туризма
Доля нормативных правовых актов, % региональный муниципальный уровень уровень
4 и менее 33 32 5-6 23 29 7-8_12_16
9-10_25_20
Более 10 7 13
Источник: авторская разработка.
ограниченный набор показателей, т.е. имеет место «осторожное» планирование при принятии соответствующих управленческих решений. При этом муниципальные целевые программы характеризуются большей разнородностью: как со значительным количеством целевых показателей, так и лишь с одним показателем.
Пятая особенность заключается в том, что период действия целевых программ развития сферы рекреации и туризма разный и колеблется от 1 года до 8 лет. При этом отсутствуют программы с периодом действия 2 года (табл. 3).
Большая часть рассмотренных региональных нормативных правовых актов (65%) имеет долгосрочный горизонт плана (свыше 5 лет), что соответствует практике планирования федеральных целевых программ аналогичной направленности, сроки действия которых 8 лет. Сопоставление данной особенности с характеристикой популярности числа целевых показателей позволяет сделать вывод о
Таблица 3
период действия региональных и муниципальных целевых программ развития сферы рекреации и туризма
период Доля нормативных правовых актов, % действия, региональный муниципальный лет уровень уровень
1 5 10
2_0_0_
3_18_35_
4_10_10_
5_25_19_
6_20_13_
7_10_6_
8 10 6
Источник: авторская разработка.
присутствии определенного несоответствия, а именно: с одной стороны, наблюдается тенденция использования ограниченного числа целевых показателей, с другой - долгосрочного периода планирования.
В рассмотренных муниципальных нормативных правовых актах распределение среднесрочных (3-4 года) и долгосрочных (свыше 5 лет) целевых программ примерно одинаковое (45 и 44% соответственно). Вместе с тем это свидетельствует о тенденциях «осторожного» планирования - использовании ограниченного числа целевых показателей и долгосрочного периода плана (как на региональном уровне).
В рамках выявленных особенностей особый интерес представляло исследование наличия взаимосвязи между числом используемых показателей и периодом реализации региональных и муниципальных целевых программ развития сферы рекреации и туризма. Данная задача сводится к проверке гипотез о равенстве математических ожиданий с помощью дисперсионного анализа на уровне значимости а = 0,05 (с надежностью 0,95):
Г0: а1 = а2 =... = am - «срок реализации региональной программы развития не связан с количеством запланированных в ней целевых индикаторов»;
Г1 :а1 = а2 = ... = am - «срок реализации муниципальной программы развития не связан с количеством запланированных в ней целевых индикаторов».
Проверка гипотез осуществлялась посредством однофакторного дисперсионного анализа. Поскольку количество региональных и муниципальных целевых программ развития сферы рекреации и туризма с одинаковым периодом действия различно, были сформированы две случайных выборки. Для регионального уровня управления выборка включала характеристики четырех программ по каждому периоду. Для муниципального - характеристики двух программ по каждому периоду (табл. 4).
Кроме того, для выполнения условия однородности выборки были исключены целевые программы со сроком реализации один год. Поскольку и на региональном, и на муниципальном уровнях отсутствуют программы со сроком реализации два года, то проверялись только среднесрочные и долгосрочные целевые программы.
Результаты дисперсионного анализа представлены в табл. 5 и 6. Данные, представленные в табл. 5, свидетельствуют о том, что наибольшее число
Количество
целевых показателей
Таблица 4
Исходные данные для проведения однофакторного дисперсионного анализа
Период действия Количество целевых показателей Количество целевых показателей
целевой программы, в нормативном правовом акте в нормативном правовом акте
лет (региональный уровень) (муниципальный уровень)
3 5 9 1 2 7 13
4 5 10 4 4 5 10
5 9 10 30 4 9 10
6 13 4 12 10 5 10
7 4 1 5 6 7 6
8 4 6 6 6 9 8
Источник: авторская разработка. Таблица 5
Основные статистические характеристики выборок по результатам дисперсионного анализа
Период действия целевой Объем выборки Сумма выборочных Выборочные Значение
программы, лет значений средние значения дисперсии
Региональный уровень
3 4 27 6,75 21,58333333
4 4 24 6 7,333333333
5 4 32 8 7,333333333
6 4 38 9,5 11
7 4 23 5,75 1,583333333
8 4 27 6,75 4,916666667
Муниципальный уровень
3 2 10 5 32
4 2 14 7 18
5 2 40 20 200
6 2 16 8 32
7 2 6 3 8
8 2 12 6 0
Источник: авторская разработка.
Таблица 6
Результаты дисперсионного анализа программ регионального уровня
Источник вариации общая сумма квадратов SS Число степеней свободы df «средний квадрат» MS отношение межгрупповой и внутригрупповой дисперсии F значение вероятности (Р-значение) Критерий Фишера снедекора (F-критическое)
Между группами 39,375 5 7,875 0,879069767 0,514762017 2,772853153
Внутри групп 161,25 18 8,958333333
Всего... 200,625 23
Источник: авторская разработка.
целевых показателей присутствует в региональных программах с периодом действия 6 лет (среднее значение составляет 9,5), в муниципальных программах - с периодом действия 5 лет (среднее значение равно 20). Наибольший разброс количества показателей (наибольшая дисперсия) наблюдается в региональных целевых программах с периодом действия 3 года, в муниципальных программах - с периодом действия 5 лет. При этом внутригрупповой
разброс показателей для регионального уровня значительно выше межгруппового. Следовательно, в региональных программах с одинаковым сроком реализации разброс в количестве показателей выше по сравнению с общей совокупностью программ. Внутригрупповой разброс показателей для муниципального уровня меньше межгруппового. Следовательно, в муниципальных программах с одинаковым сроком реализации разброс в
количестве показателей ниже по сравнению с общей совокупностью программ.
Анализ данных, представленных в табл. 6, 7, позволяет сделать вывод о том, что ^-статистика меньше ^-критического значения (соответственно 0,879 и 2,773 - для регионального уровня и 1,513 и 4,387 - для муниципального). Следовательно, можно утверждать, что различия между группами данных носят случайный характер, т.е. на уровне значимости а = 0,05 (с надежностью 0,95) гипотезы Г0 и Г1 принимаются. Р-значение подтверждает вероятность того, что расхождение между группами случайно. Величина вероятности составляет 0,514 для регионального уровня и 0,312 - для муниципального. Следовательно, отклонение между группами носит случайный характер. Таким образом, срок реализации региональных и муниципальных целевых программ развития сферы рекреации и туризма не связан с количеством запланированных в них целевых индикаторов.
Таким образом, полученные в ходе дисперсионного анализа результаты позволяют констатировать, что выбор количества целевых показателей в региональных и муниципальных программах развития сферы рекреации и туризма носит случайный характер и не зависит от срока ее реализации.
Обобщение приведенных характеристик (малое число ключевых показателей, значительное число «специфических» показателей, неконкретные формулировки, неоднозначность количества показателей в целевых программах с одинаковым сроком реализации) позволяет констатировать отсутствие системного подхода и общих принципов планирования целевых показателей в региональных и муниципальных целевых программах развития сферы рекреации и туризма. Это происходит, по мнению автора, из-за невысокого профессионализма составителей данных программ, из-за формального подхода к их составлению
либо из-за сознательного нежелания нести в будущем какую-либо ответственность за результаты исполнения программы.
На муниципальном уровне можно отметить бульшую согласованность по количеству целевых показателей в программах с одинаковым сроком реализации. Вместе с тем разный набор и количество целевых индикаторов не позволяют проводить бенчмаркинг -сопоставление и сравнение эффективности решения определенных задач при реализации целевых программ в различных регионах и муниципальных образованиях. Кроме того, использование в расчетах показателей, некорректно отражающих цели, влечет за собой получение результатов, не соответствующих действительности при проведении оценки эффективности целевой программы.
Основные проблемы планирования целевых показателей развития сферы рекреации и туризма и пути их решения. Отсутствие системности в использовании целевых показателей обусловливает, по мнению автора, ряд проблем, снижающих впоследствии объективность и качество оценки социально-экономической эффективности развития сферы рекреации и туризма в ходе реализации соответствующих нормативных правовых актов.
Проблемами планирования целевых показателей в федеральных целевых программах являются:
1) несовершенство показателей, т.е. использование в большинстве своем абсолютных, а не относительных показателей, при этом с выраженным акцентом на оценке экономической стороны эффективности развития сферы рекреации и туризма, а не на социальной. В настоящее время в мировой практике имеется значительное число относительных показателей, характеризующих развитие и конкурентоспособность сферы рекреации и туризма, отражающих как экономический, так и социальный характер происходящих изменений [11-20];
Таблица 7
результаты дисперсионного анализа программ муниципального уровня
Источник вариации Общая сумма квадратов SS Число степеней свободы df «Средний квадрат» MS Отношение межгрупповой и внутригрупповой дисперсии F Значение вероятности (Р-значение) Критерий Фишера снедекора (F-критическое)
Между группами 365,6667 5 73,13333 1,513103 0,312086 4,387374
Внутри групп 290 6 48,33333
Всего... 655,6667 11
Источник: авторская разработка.
2) отсутствие целевых значений качественных показателей, что, с одной стороны, существенно затрудняет проведение оценки социально-экономической эффективности развития сферы рекреации и туризма, с другой - позволяет отчитываться об успешной реализации программы при любых достигнутых значениях фактических показателей;
3) нецелесообразность использования в качестве целевого показателя «доля субъектов Российской Федерации, утвердивших государственные программы развития сферы туризма». Во-первых, субъекты РФ характеризуются различными природно-климатическими, культурно-историческими, социально-экономическими и прочими условиями, и, следовательно, существует значительная дифференциация формальных возможностей для развития сферы рекреации и туризма в регионах РФ и принятия соответствующих нормативных правовых актов. Во-вторых, в некоторых субъектах РФ соответствующие долгосрочные целевые программы уже приняты ранее срока вступления в силу федеральной программы, что является препятствием для выполнения данного показателя рядом регионов.
Можно обозначить 8 проблем планирования целевых
показателей в региональных и муниципальных
целевых программах развития сферы рекреации и
туризма:
1) несогласованность целевых программ на горизонтальном и вертикальном уровнях управления;
2) малое число или полное отсутствие ключевых показателей, соответствующих федеральным нормативным правовым актам аналогичной направленности;
3) значительное число «специфических» показателей. Сами по себе специфические показатели на региональном и муниципальном уровнях уместны. Однако их количество должно быть обосновано, в том числе наличием показателей первого уровня (ключевых показателей) и выделением основных стратегических задач;
4) неконкретные формулировки и отсутствие целевых значений показателей;
5) неоднородность набора и количества показателей в целевых программах, в том числе с одинаковым сроком реализации;
6) несовершенство показателей (использование в большинстве своем абсолютных, а не относительных показателей);
7) несоответствие целевых показателей показателям социально-экономической эффективности развития сферы рекреации и туризма;
8) осторожный подход к принятию программ: в основном ориентация на количественные цели и лишь во вторую очередь - на качественный потенциал развития сферы рекреации и туризма. Кроме того, закладываются показатели, которых можно было бы достичь без принятия программы (например, уровень доходов населения).
Также следует учитывать, что выбор направлений финансирования и даже выбор конкретных объектов финансирования в региональных и муниципальных целевых программах развития будет производиться с участием федерального центра и с приоритетом его целей и задач, заложенных в «материнскую» федеральную целевую программу. Поэтому для региональных и муниципальных программ развития набор специфических целевых показателей и соответствующих программных мероприятий всегда будет вторичным по сравнению с самим фактом поступления «дополнительных» средств из федерального бюджета, условием получения которых является выполнение «ключевых» показателей федеральной программы. Таким образом, планируемые целевые показатели региональных и муниципальных программ, связанных с конкретными федеральными целевыми программами, должны выбираться в соответствии с целевыми программами аналогичной направленности федерального уровня управления.
Успешная реализация планов социально-экономического развития сферы рекреации и туризма в регионах РФ требует от региональных и муниципальных администраций совершения качественного прорыва в разработке соответствующих целевых программ. Непрофессиональная позиция составителей целевых программ приводит к тому, что управленческая система ориентирована скорее на поддержку стабильности, а приоритет развития вытесняется фактом стагнации.
Анализ выявленных проблем позволяет сделать несколько предложений, направленных на построение согласованной системы целевых показателей социально-экономического развития сферы рекреации и туризма на региональном и муниципальном уровнях управления.
1. Целесообразно включить в общий перечень обязательные (ключевые) показатели, соответствующие основным стратегическим направлениям федеральных программ аналогичной направленности. Такими показателями являются «численность лиц, размещенных в коллективных средствах размещения», «объем платных туристских услуг, оказанных населению» и «объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения, оказанных населению».
2. Наряду с абсолютными показателями целесообразно использовать в общем перечне и относительные. Это позволит проводить оценку путем сопоставления экономического результата явления с социальным результатом (и наоборот), т.е. оценивать социально-экономическую эффективность развития сферы рекреации и туризма. Такими показателями, в частности, могли бы выступить «удельный вес услуг туризма в общем объеме платных услуг населению», «средняя численность обслуженных одним предприятием размещения», «количество туристов на 1 000 жителей региона», «коэффициент загрузки коллективных средств размещения» и пр.
3. Присутствующие в целевой программе показатели с учетом их количества в своей совокупности должны полностью отражать каждую из поставленных целей.
4. По каждому из индикаторов должен быть указан источник официальной публикации его значения и в случае необходимости приведена формула расчета.
5. Отчетные данные с целевыми показателями должны быть отобраны максимально корректно, поскольку во всех целевых программах методика оценки социально-экономической эффективности развития сферы рекреации и туризма заключается в их сопоставлении.
6. Предельные значения индикаторов, выражающих достижение (или частичное достижение) целей, должны быть обоснованы с учетом последствий реализации программных мероприятий.
7. Целесообразно разбивать каждое направление реализации целевой программы и достижения ключевых целевых показателей на управленческие проекты, каждому из которых определяется собственный персонифицированный набор показателей.
8. Целесообразно использовать в качестве целевых показателей индикаторы, отражающие эффективность взаимоотношений между субъектами сферы рекреации и туризма. Сфера рекреации и туризма включает в себя широкий спектр видов деятельности, различных организаций и структур, что обусловливает рост внимания не только к оценке социально-экономических результатов развития данной сферы, но и к анализу взаимосвязей входящих в нее субъектов. В имеющейся практике разработки региональных и муниципальных целевых программ, направленных на развитие сферы рекреации и туризма, такими показателями, в частности, являются «стимулирование развития смежных со сферой туризма отраслей экономики», «расширение межрегионального и международного партнерства в сфере туризма» (Архангельская область), «количество визитов официальных делегаций города в города зарубежных стран, регионов России», «количество зарубежных и российских делегаций, посетивших город» (Ставропольский край), «количество подписанных международных договоров о сотрудничестве в области туризма» (Иркутская область), «количество принятых к рассмотрению инвестиционных проектов в области туризма» (Нижегородская область), «количество участников круглых столов и конференций» (Хабаровский край). Хотя приведенные показатели нельзя назвать «идеальными» с точки зрения описанных ранее проблем, тем не менее их присутствие среди целевых показателей региональных и муниципальных программ развития сферы рекреации и туризма свидетельствует о важности включения в общий перечень индикаторов, отражающих один из аспектов социально-экономической эффективности туристской деятельности -эффективность взаимоотношений. По мнению автора, в качестве целевых показателей, отражающих эффективность взаимоотношений между субъектами сферы рекреации и туризма, целесообразно использовать монетарные характеристики: «размер налоговых поступлений в бюджеты всех уровней от организаций сферы рекреации и туризма», а также «инвестиции (в том числе иностранные) в основной капитал предприятий сферы рекреации и туризма».
Изучение существующей практики планирования целевых показателей развития сферы рекреации и туризма на разных уровнях управления и анализ
выявленных проблем позволили автору получить следующие существенные результаты.
Определены и описаны основные проблемы планирования целевых показателей развития сферы рекреации и туризма на разных уровнях управления, снижающие впоследствии объективность и качество оценки социально-экономической эффективности развития данной сферы деятельности в результате реализации соответствующих нормативных правовых актов.
Предложены направления гармонизации целевых программ развития сферы рекреации и туризма на горизонтальном и вертикальном уровнях управления, а также формирования согласованной системы целевых индикаторов.
Практическая реализация данных разработок позволит:
- более обоснованно подойти к решению проблем управления сферой рекреации и туризма на
региональном, межрегиональном и местном уровнях;
- углубить методологию исследования социально-экономической эффективности развития сферы рекреации и туризма в конкретной территории;
- сформировать действенные механизмы повышения социально-экономической эффективности туристской деятельности;
- разработать инструментарий для прогнозирования развития сферы рекреации и туризма с учетом использования различных управленческих решений.
Существующая практика планирования целевых показателей социально-экономического развития сферы рекреации и туризма на разных уровнях управления свидетельствует о необходимости дальнейшей разработки вопросов гармонизации соответствующих целевых программ с учетом современных российских реалий федерального, регионального и муниципального управления данной сферой.
Список литературы
1. Петров А.Н., Шуртаков К.В., Малков С.Ю., Коссе Ю.В. Об оценке социально-экономической эффективности федеральных целевых программ // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2012. Т. 5. № 6. С. 54-70.
2. Курченков В.В., Митрофанова И.В. Совершенствование системы показателей социально-экономического развития региона в контексте программно-целевого управления (на примере ЮФО) // Вестник Воронежского государственного университета. Сер.: Экономика и управление. 2005. № 2. С. 57-67.
3. Шульгина Л.В., Жеребин В.М., Кулин А.А. Разработка показателей эффективности региональных целевых программ демографического развития (на примере программы Воронежской области) // ФЭС: Финансы. Экономика. Стратегия. 2008. № 2. С. 9а-13.
4. Логинов И.Н. Определение взаимосвязи показателей эффективности целевых программ и индикаторов результативности исполнительных органов власти территории // Фундаментальные и прикладные исследования кооперативного сектора экономики. 2012. № 3. С. 53-57.
5. Иванова О.Б., Рукина С.Н. Управление региональным бюджетом // Финансовые исследования. 2012. № 2. С. 87-95.
6. Ануфриева А.А. Проблемы повышения качества целевых программ: содержательный анализ // Baikal Research Journal. 2013. № 4. С. 8.
7. ПлотниковВ.А., ФедотоваГ.В. Оценка результатов регионального развития методами государственного контроля // Экономика и управление. 2014. № 12. С. 23-30.
8. Мингалева Ж.А., Паздникова Н.П. Оценка эффективности ресурсного обеспечения мониторинга целевых программ социально-экономического развития регионов // Экономика региона. 2009. № 4. С. 211-214.
9. Путилина И.Н., Шичиях Р.А. Совершенствование методических подходов к разработке целевых индикаторов региональных программ развития промышленного плодоводства // Новые технологии. 2011. № 2. С. 140-142.
10. Мокаев А. М., Заифов Р. Ю.О специфике нормативно-правового регулирования на региональном и местном уровнях власти в целях взаимодействия в области социального и экономического развития муниципального образования (по материалам Черекского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики) // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 6. С. 429.
11. Ambrosie L.M. Tourism enterprises and sustainable development: International perspectives on responses to the sustainability agenda // Tourism Management. 2010. Vol. 31. № 6. P. 961-962. doi:10.1016/ j.tourman.2009.10.007
12. Briedenhann J., Wickens E. Tourism routes as a tool for the economic development of rural areas - vibrant hope or impossible dream? // Tourism Management. 2004. Vol. 25. № 1. P. 71-79. doi: 10.1016/S0261-5177(03)00063-3
13. Barrutia J.M., Echebarria C. Factors affecting the attitude of tourism-destination local authorities towards sustainable planning tools in a networking context: the Balearic Sustainability Network // Journal of Sustainable Tourism. 2015. Vol. 23. № 2. P. 207-233. doi:10.1080/09669582.2014.934375
14. Gannon A. Rural tourism as a factor in rural community economic development for economies in transition // Journal of Sustainable Tourism. 1994. Vol. 2. № 1-2. P. 51-60. doi:10.1080/09669589409510683
15. Ghosh S., Vale R., Vale B. Indications from Sustainability Indicators // Journal of Urban Design. 2006. Vol. 11. № 2. Р. 263-275. doi: 10.1080/13574800600644597
16. Gorenak S., Bobek V. Total responsibility management indicators and sustainable development // International Journal of Sustainable Society. 2010. Vol. 2. № 3. P. 248-264. doi: 10.1504/IJSS0C.2010.034763
17. Miller G. The development of indicators for sustainable tourism: results of a Delphi survey of tourism researchers // Tourism Management. 2001. Vol. 22. № 4. P. 351-362. doi:10.1016/S0261-5177(00)00067-4
18. SchianetzK., KavanaghL. Sustainability Indicators for Tourism Destinations: A Complex Adaptive Systems Approach Using Systemic Indicator Systems // Journal of Sustainable Tourism. 2008. Vol. 16. № 6. Р. 601-628. doi:10.1080/09669580802159651
19. Torres-Delgado A., Saarinen J. Using indicators to assess sustainable tourism development: a review // Tourism Geographies. 2014. Vol. 16. № 1. P. 31-47. doi: http://dx.doi.org/10.1080/14616688.2013.867530
20. Wiggins S., Proctor S. How special are rural areas? The economic implications of location for rural development // Development Policy Review. 2001. Vol. 19. № 4. P. 427-436. doi: 10.1111/1467-7679. 00142
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
Recreation and Tourism
SPECIFICITY AND PROBLEMS OF PLANNING TARGETS OF SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE TOURISM IN RUSSIA
Natal'ya V. RUBTSOVA
Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk, Russian Federation [email protected]
Abstract
Importance The article deals with the issues of planning targets for tourism development in the Russian Federation.
Obj ectives The paper aims to develop certain proposals on the harmonization of the target programs on development of recreation and tourism and on the formation of a coherent system of target indicators of development.
Methods For the study, I used one-way ANOVA test.
Results I propose certain solutions aimed at the construction of a coherent system of targets of the development of recreation and tourism at regional and municipal levels. Conclusions and Relevance I conclude that there is a number of shortcomings in the practice of planning targets of the development of recreation and tourism management at different levels. The proposed developments will be able to better address the problems of recreation and tourism management at the regional, interregional and local levels.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2015
The study was supported by State job No. 2014/52 funds under project No. 1841 Revitalization of the Resource Potential of the Baikal Region as a Factor of Sustainable Socio-Economic Development.
References
1. Petrov A.N., Shurtakov K.V., Malkov S.Yu., Kosse Yu.V. Ob otsenke sotsial'no-ekonomicheskoi effektivnosti federal'nykh tselevykh programm [Assessing the socio-economic benefits of Federal target programs].
Problemnyi analiz i gosudarstvenno-upravlencheskoe proektirovanie = Problem Analysis and Public Administration Projection, 2012, vol. 5, no. 6, pp. 54-70.
2. Kurchenkov V.V., Mitrofanova I.V. Sovershenstvovanie sistemy pokazatelei sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya regiona v kontekste programmno-tselevogo upravleniya (na primere YuFO) [Improvement of the system of indices of the socio-economic development of the region in the context of program-purpose management (the SFD case study)]. Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. Ser.: Ekonomika i upravlenie = Proceedings of Voronezh State University. Ser. Economics and Management, 2005, no. 2, pp. 57-67.
3. Shul'gina L.V., Zherebin V.M., Kulin A.A. Razrabotka pokazatelei effektivnosti regional'nykh tselevykh programm demograficheskogo razvitiya (na primere programmy Voronezhskoi oblasti) [Development of indicators of the efficiency of regional target programs of the demographic development (the Voronezh oblast's Program case study)]. FES: Finansy. Ekonomika. Strategiya = FES: Finance. Economy. Strategy, 2008, no. 2, pp. 9a-13.
4. Loginov I.N. Opredelenie vzaimosvyazi pokazatelei effektivnosti tselevykh programm i indikatorov rezul'tativnosti ispolnitel'nykh organov vlasti territorii [Determination of the relationship of the indicators of target programs' performance and indicators of territorial executive authorities' performance].
Fundamental 'nye iprikladnye issledovaniya kooperativnogo sektora ekonomiki = Fundamental and Applied Studies of Co-operative Sector of Economy, 2012, no. 3, pp. 53-57.
5. Ivanova O.B., Rukina S.N. Upravlenie regional'nym byudzhetom [The regional budget management].
Finansovye issledovaniya = Financial Research, 2012, no. 2, pp. 87-95.
Article history:
Received 17 August 2015 Accepted 31 August 2015
JEL classification: L83, R5, R28, R58
Keywords: target programs, indicators, recreation, tourism, regional, municipal, levels
Acknowledgments
6. Anufrieva A.A. Problemy povysheniya kachestva tselevykh programm: soderzhatel'nyi analiz [Issues of increasing the quality of special-purpose programs: a content-related analysis]. Baikal Research Journal, 2013, no. 4, p. 8.
7. Plotnikov V.A., Fedotova G.V. Otsenka rezul'tatov regional'nogo razvitiya metodami gosudarstvennogo kontrolya [Evaluation of the impact of State control on the regional development]. Ekonomika i upravlenie = Economics and Management, 2014, no. 12, pp. 23-30.
8. Mingaleva Zh.A., Pazdnikova N.P. Otsenka effektivnosti resursnogo obespecheniya monitoringa tselevykh programm sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya regionov [Estimation of the efficiency of resource ensuring of monitoring of target programs of social and economic regional development]. Ekonomika regiona = The Region's Economy, 2009, no. 4, pp. 211-214.
9. Putilina I.N., Shichiyakh R.A. Sovershenstvovanie metodicheskikh podkhodov k razrabotke tselevykh indikatorov regional'nykh programm razvitiya promyshlennogo plodovodstva [Improving the methodological approaches to the development of targets of regional development programs of industrial fruit growing].
Novye tekhnologii = New Technologies, 2011, no. 2, pp. 140-142.
10. Mokaev A.M., Zaifov R.Yu. O spetsifike normativno-pravovogo regulirovaniya na regional'nom i mestnom urovnyakh vlasti v tselyakh vzaimodeistviya v oblasti sotsial'nogo i ekonomicheskogo razvitiya munitsipal'nogo obrazovaniya (po materialam Cherekskogo munitsipal'nogo raiona Kabardino-Balkarskoi Respubliki) [About specificity of the normative legal regulation at the regional and local levels with a view of interaction in the field of socio-economic development of the municipality (based on the materials of the Chereksky Municipal District of the Kabardino-Balkar Republic]. Sovremennye problemy nauki i obrazovaniya = Modern Problems of Science and Education, 2013, no. 6, p. 429.
11. Ambrosie L.M. Tourism Enterprises and Sustainable Development: International Perspectives on Responses to the Sustainability Agenda. Tourism Management, 2010, vol. 31, no. 6, pp. 961-962. doi: 10.1016/ j.tourman.2009.10.007
12. Briedenhann J., Wickens E. Tourism Routes as a Tool for the Economic Development of Rural Areas - Vibrant Hope or Impossible Dream? Tourism Management, 2004, vol. 25, no. 1, pp. 71-79. doi: 10.1016/S0261-5177(03)00063-3
13. Barrutia J.M., Echebarria C. Factors Affecting the Attitude of Tourism-Destination Local Authorities towards Sustainable Planning Tools in a Networking Context: The Balearic Sustainability Network. Journal of Sustainable Tourism, 2015, vol. 23, no. 2, pp. 207-233. doi: 10.1080/09669582.2014.934375
14. Gannon A. Rural Tourism as a Factor in Rural Community Economic Development for Economies in Transition. Journal of Sustainable Tourism, 1994, vol. 2, no. 1-2, pp. 51-60. doi: 10.1080/0966958940951 0683
15. Ghosh S., Vale R., Vale B. Indications from Sustainability Indicators. Journal of Urban Design, 2006, vol. 11, no. 2, pp. 263-275. doi: 10.1080/13574800600644597
16. Gorenak S., Bobek V. Total Responsibility Management Indicators and Sustainable Development. International Journal of Sustainable Society, 2010, vol. 2, no. 3, pp. 248-264. doi: 10.1504/IJSS0C.2010.034763
17. Miller G. The Development of Indicators for Sustainable Tourism: Results of a Delphi Survey of Tourism Researchers. Tourism Management, 2001, vol. 22, no. 4, pp. 351-362. doi: 10.1016/S0261-5177(00)00067-4
18. Schianetz K., Kavanagh L. Sustainability Indicators for Tourism Destinations: A Complex Adaptive Systems Approach Using Systemic Indicator Systems. Journal of Sustainable Tourism, 2008, vol. 16, no. 6, pp. 601-628. doi: 10.1080/09669580802159651
19. Torres-Delgado A., Saarinen J. Using Indicators to Assess Sustainable Tourism Development: A Review. Tourism Geographies, 2014, vol. 16, no. 1, pp. 31-47. doi: http://dx.doi.org/10.1080/14616688.2013.867530
20. Wiggins S., Proctor S. How Special Are Rural Areas? The Economic Implications of Location for Rural Development. Development Policy Review, 2001, vol. 19, no. 4, pp. 427-436. doi: 10.1111/14677679.00142
