CC BY
60
УДК 35:342.52
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ АКТИВНОСТЬ И НОРМОТВОРЧЕСТВО НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ1
Аннотация. В статье рассматриваются развернувшиеся в последние годы процессы активной разработки и развития программно-целевых методов в управлении на федеральном и региональном уровне с точки зрения их нормативно-правового обеспечения, анализируются видовая структура документов, активность в использовании программно-целевых методов в субъектах РФ.
Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, программно-целевые методы, нормативно-правовое обеспечение, эффективность управления.
PROGRAM-TARGET MANAGEMENT METHODS: THE LEGISLATIVE AND RULE-MAKING ACTIVITY AT THE FEDERAL AND REGIONAL LEVEL
Annotation. The article considers the processes in development of program-target methods at federal and regional level in terms of their legal and regulatory support, analyzed the species composition of documents activity, using program-target methods in the subjects of the Russian Federation.
Keywords: state and municipal management, program-target methods, legal and regulatory support, management efficiency.
Использование программно-целевых методов в системе государственного управления на федеральном и региональном уровнях имеет на территории Российской Федерации богатую историю. Программно-целевое управление использовалось в централизованно-управляемой экономике в той же мере, что и в рыночной экономике капиталистических стран в силу его инвариантности относительно типа и природы социально-экономических систем.
В отечественной экономической науке интенсивные исследования в области программно -целевого планирования развернулись в начале 1970-х гг. Их первые итоги были подведены на Всесоюзной конференции «Программный подход в планировании и управлении народным хозяйством», состоявшейся в г. Новосибирске в 1972 г. [1]. В работе конференции приняли активное участие ученые и специалисты из институтов АН СССР и Госплана СССР. Поиски путей повышения эффективности плановой экономики, представленные в докладах на этой конференции и продолженные в работе научно-исследовательских организаций, привели к тому, что уже в начале 1980-х гг. программно-целевой метод стал активно использоваться в практике народнохозяйственного и территориального планирования. Накопленный опыт был обобщен в ряде публикаций [2; 3].
Принципиальная неэффективность плановой экономики не была, однако, преодолена использованием программных методов. История плановой экономики завершилась, как известно, в начале 1990-х гг. К сожалению, судьбу этой политико-экономической системы разделили и программно-целевые методы, которые были фактически забыты вплоть до начала 2000-х гг. Позитивный научно-методический опыт программно-целевого планирования, накопленный в советский период (включая такие позиции, как методика целеполагания, формирования целевых индикаторов, комплексов обеспечивающих мероприятий и т.д.), с нашей точки зрения, должен более широко использоваться в изменившихся политико-экономических условиях.
© Семкина О.С., Кабалинский А.И., Рождественская И.А., 2014
1 Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по Государственному заданию Финуниверситета 2014 года.
О.С. Семкина А.И. Кабалинский И.А. Рождественская
Olga Semkina Alexey Kabalinsky Irina Rozhdestvenskaya
В настоящее время, как на федеральном, так и на региональном уровне действует значительное число законодательных и нормативно-правовых актов, в той или иной мере затрагивающих проблемы или использующих программно-целевые методы для решения задач развития социально-экономической сферы страны в целом или соответствующих регионов. Анализ, проведенный с использованием базы данных справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» [5; 6], позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время в Российской Федерации действует более 50 тысяч документов, изданных федеральными, региональными и муниципальными органами власти и управления. Все эти документы в той или иной степени направлены на применение программно-целевых методов в системе государственного управления и местного самоуправления. При этом на федеральном уровне действует (по состоянию на начало июня 2014 г.) около 780 законодательных и нормативно-правовых актов. Более 40 % всех документов представляют собой акты Правительства РФ (см. рис.).
Рис. Видовая структура документов в сфере применения программно-целевых методов на федеральном уровне, % от общего числа документов
Прежде всего, это программные документы стратегического и среднесрочного характера, документы, касающиеся задач и полномочий министерств и ведомств в сфере планирования и прогнозирования, форм поддержки реализации программных мероприятий. Большинство документов (238) утверждено постановлениями Правительства РФ, 105 документов - распоряжениями Правительства РФ.
Примерно такую же долю составляют приказы и прочие нормативные документы министерств и ведомств федерального уровня. Это, прежде всего, документы методического характера, регламенты, инструкции, письма с разъяснениями и т.д. Около 280 документов утверждены приказами министерств и ведомств.
Законодательная активность в рассматриваемой сфере представлена 59 Федеральными законами. В основном это акты в сфере бюджетного процесса, а также законы, регламентирующие деятельность отдельных отраслей экономики.
Акты президента РФ затрагивают, прежде всего, стратегические вопросы в бюджетной и иных сферах государственного управления, вопросы задач и полномочий отдельных министерств и ведомств.
Законы; 7,6 Акты Президента
Решения судебных органов; 1,4
Отдельного рассмотрения заслуживает активность федеральных органов власти в сфере методического обеспечения применения программно-целевых методов в сфере государственного и муниципального управления. В августе 2010 г. Правительство Российской Федерации утвердило Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации [4]. Порядок определил правила разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, а также контроля за ходом их реализации. При анализе порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ применим уже знакомый прием замены термина «государственная» на термин «муниципальная», что позволит трансформировать федеральные требования на муниципальный уровень.
Под государственной программой в Порядке понимается «система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности» [5]. При этом «государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти», которые «направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы». Деление государственной программы на подпрограммы «осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач». Разработка и реализация государственной программы осуществляется «федеральным органом исполнительной власти, определенным Правительством Российской Федерации в качестве ответственного исполнителя государственной программы, совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти - соисполнителями государственной программы» [5] в соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации перечнем государственных программ.
Предусмотрена также система мониторинга и отчетности по результатам реализации государственных программ. Годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы подготавливается ответственным исполнителем и должен содержать, в частности: «а) конкретные результаты, достигнутые за отчетный период; б) перечень мероприятий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки; в) анализ факторов, повлиявших на ход реализации государственной программы; г) данные об использовании бюджетных ассигнований и иных средств на выполнение мероприятий; д) информацию о внесенных ответственным исполнителем изменениях в государственную программу» [5]. Важной особенностью государственных программ является оценка результативности и эффективности их мероприятий. В этой связи Порядком предусмотрено, что «целевые индикаторы и показатели государственной программы должны количественно характеризовать ход ее реализации, решение основных задач и достижение целей» [5].
В качестве основных критериев эффективности реализации государственной программы в соответствии с Порядком применяются:
1) «критерии экономической эффективности, учитывающие оценку вклада государственной программы в экономическое развитие Российской Федерации в целом, оценку влияния ожидаемых результатов государственной программы на различные сферы экономики Российской Федерации. Оценки могут включать как прямые (непосредственные) эффекты от реализации государственной программы, так и косвенные (внешние) эффекты, возникающие в сопряженных секторах экономики Российской Федерации»;
2) «критерии социальной эффективности, учитывающие ожидаемый вклад реализации государственной программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке» [5].
Ряд ведомственных методических разработок затрагивают непосредственно процесс генера-
ции программных мероприятий, например: Приказ Минэкономразвития России № 690 от 20 ноября 2013 г. «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации», Приказ Минэкономразвития России № 492 от 30 ноября 2009 г. «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период». Особо следует выделить документы в сфере оценки эффективности бюджетных расходов и в частности, такие как Приказ Минфина России № 75н от 26 июля 2013 г. «Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов», Приказ Минфина РФ № 194н, Минэкономразвития РФ № 701 от 29 декабря 2010 г. «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов».
Законодательная и нормотворческая активность в области использования программно-целевых методов на территории субъектов РФ по состоянию на начало июня 2014 г. проиллюстрирована в таблице.
Таблица
Законодательная и нормотворческая активность в области использования программно-целевых методов на территории субъектов РФ
Регион Число документов Доля, %
Рязанская область 1696 3,3
Челябинская область 1287 2,5
Свердловская область 1270 2,5
Московская область 1266 2,5
Краснодарский край 1254 2,5
Ставропольский край 1240 2,4
Ростовская область 1118 2,2
Самарская область 1086 2,1
Саратовская область 1081 2,1
Ярославская область 1061 2,1
Республика Коми 1048 2,0
Калужская область 1042 2,0
Иркутская область 1025 2,0
Ханты-Мансийский автономный округ 1006 2,0
Удмуртская Республика 975 1,9
Республика Хакасия 875 1,7
Вологодская область 855 1,7
Владимирская область 852 1,7
Амурская область 847 1,7
Красноярский край 844 1,6
Тульская область 807 1,6
Чувашская Республика 805 1,6
Регион Число документов Доля, %
Республика Татарстан 801 1,6
Ямало-Ненецкий автономный округ 799 1,6
Омская область 794 1,6
Хабаровский край 770 1,5
Пензенская область 769 1,5
Липецкая область 761 1,5
Республика Башкортостан 746 1,5
Оренбургская область 729 1,4
Кировская область 723 1,4
Тамбовская область 705 1,4
Волгоградская область 684 1,3
Новосибирская область 679 1,3
Белгородская область 678 1,3
Приморский край 659 1,3
Республика Мордовия 631 1,2
Псковская область 623 1,2
Астраханская область 612 1,2
Воронежская область 611 1,2
Томская область 603 1,2
Курская область 560 1,1
Мурманская область 553 1,1
Магаданская область 550 1,1
Пермский край 546 1,1
Алтайский край 540 1,1
Архангельская область 510 1,0
Смоленская область 505 1,0
Калининградская область 492 1,0
Ивановская область 490 1,0
Республика Саха-Якутия 475 0,9
Сахалинская область 456 0,9
Тверская область 446 0,9
Нижегородская область 431 0,8
Кемеровская область 430 0,8
Брянская область 423 0,8
Кабардино-Балкарская Республика 421 0,8
Москва 413 0,8
Орловская область 365 0,7
Камчатский край 359 0,7
Регион Число
документов Доля, %
Костромская область 330 0,6
Республика Марий Эл 324 0,6
Республика Карелия 310 0,6
Республика Адыгея 306 0,6
Тюменская область 304 0,6
Ленинградская область 302 0,6
Курганская область 300 0,6
Республика Бурятия 294 0,6
Еврейская автономная область 293 0,6
Санкт-Петербург и Ленинградская область 282 0,6
Новгородская область 274 0,5
Республика Алтай 269 0,5
Республика Калмыкия 261 0,5
Республика Дагестан 260 0,5
Забайкальский край 236 0,5
Ненецкий автономный округ 236 0,5
Республика Северная Осетия 179 0,3
Ульяновская область 179 0,3
Карачаево-Черкесская Республика 160 0,3
Республика Тува 121 0,2
Чукотский автономный округ 102 0,2
Республика Ингушетия 87 0,2
Чеченская Республика 69 0,1
Республика Крым и город Севастополь 1 0,002
ВСЕГО 51 161 100
Источник: Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [6].
Представленные в таблице данные включают как документы, принятые региональными властями, так и властями муниципальных образований. Разумеется, по числу принятых документов можно лишь приблизительно оценить уровень нормативного и методического обеспечения процесса применения программно-целевых методов. Более точные выводы могут быть сделаны на основе детального смыслового и текстуального анализа всего массива документов. Вместе с тем можно предварительно сделать вывод о значительной активности по применению программно-целевых методов на территории ряда субъектов РФ Центральной России, Урала и Юга РФ. Наименьшая активность наблюдается в некоторых районах Кавказа, Сибири и Дальнего Востока.
Библиографический список
1. Программный подход в планировании и управлении народным хозяйством. Сб. материалов Всесоюзной научно-практической конференции / Науч. ред. М.Я. Лемешев, А.И. Панченко. - Новосибирск: ИЭОПП СО АН СССР, 1972.
2. Цели и ресурсы в перспективном планировании / Под ред. Е.З. Майминаса [и др.]. - М.: Наука, 1985.
3. Агафонов В.А. Анализ стратегий и разработка комплексных программ / В.А. Агафонов. - М.: Наука, 1990.
4. Постановление Правительства Российской Федерации № 588 от 2 августа 2010 г. (в ред. от 28 марта 2014 г.) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
6. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
