CC BY
79
Бюджетная политика
УДК 336.5.02
ПРОГРАММНЫЙ подход в БЮДЖЕТНОМ ПЛАНИРОВАНИИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ: ТЕНДЕНЦИИ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ
Н. А. ИСТоМИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: n_istomina_usue@mail.ru Уральский государственный экономический университет
В статье исследуется процесс становления и развития программного подхода в бюджетном планировании в Российской Федерации на федеральном уровне. В основу исследования положены нормативно-правовые документы Российской Федерации, связанные с формированием и реализацией целевых программ. Выявлены принципиальные элементы программного подхода, изучены виды программ, систематизированы актуальные проблемы. Обозначены перспективы развития программного подхода на среднесрочную перспективу.
Ключевые слова: программа, программный подход, цель, ресурсы, результат, эффективность, планирование, расходы, бюджет.
В процессе функционирования финансового механизма на различных уровнях власти и управления в любом государстве неизбежно возникает проблема эффективного использования ограниченных по объему финансовых ресурсов. Мировой финансовой наукой и финансовой практикой в различных странах доказано, что основа эффективного использования ресурсов закладывается уже на стадии планирования расходов бюджетов и внебюджетных фондов. Поэтому методы (подходы), которые используются в планировании расходов (расходных обязательств) органов государственной
власти и местного самоуправления можно условно разделить на три группы:
1) методы (подходы), в которых принцип эффективного использования средств заложен в минимальной степени;
2) методы (подходы), в которых принцип эффективного использования средств заложен в значительной (средней) степени;
3) методы (подходы), в которых принцип эффективного использования средств заложен в максимальной степени, т. е. методы, изначально применяемые в целях эффективного использования ресурсов.
К последней группе методов (подходов) относится программно-целевой (программный) метод или программный подход, который в последние годы является основным направлением развития практики бюджетного планирования в Российской Федерации. По мнению российских ученых, именно программы обеспечивают эффективное решение целевых задач [2, с. 385].
Наиболее значительный опыт в области программного планирования накоплен за последние годы на федеральном уровне и властью этого уровня инициирована одна из самых значительных бюджетных новаций 2010 г. — переход к программному
бюджету. Именно поэтому в статье будет проведено исследование тенденций становления и развития программного подхода на федеральном уровне.
В процессе становления и развития программно-целевого (программного) подхода на федеральном уровне в Российской Федерации с 1990-х гг. и по настоящее время можно выделить четыре принципиальных решения:
1) 1995 г. — принятие Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых принимает участие Российская Федерация;
2) 2004 г. — принятие Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.;
3) 2007 г. — включение в Бюджетный кодекс РФ специальной статьи, посвященной долгосрочным целевым программам;
4) 2010 г. — принятие постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» как инструмента реализации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.
По мнению автора, принципиальными содержательными элементами программного подхода следует считать:
1) понятия «программа», «целевая программа» и т. п.
2) виды программ, возможность разработки и реализации которых предусматривается;
3) критерии, которым должна соответствовать проблема, решаемая посредством программы;
4) требования к содержанию программы;
5) контрольные действия в процессе разработки и реализации программы.
Как следует из данных, приведенных в табл. 1, в течение рассмотренного периода понятие «программа» не претерпело кардинальных изменений, имело место лишь его уточнение и конкретизация (в 2010 г. по сравнению с 1995 г. программа трактуется не только как комплекс мероприятий, но и как комплекс инструментов государственной политики).
Содержание понятия «программа», введенное в 1995 г. и дополненное в 2010 г., подчеркивает особую значимость программного подхода, его обусловленность приоритетами государственной политики в рамках государственных функций. Это еще раз подчеркивает изначальную ориентацию программ на достижение определенных результатов через эффективное использование ресурсов.
Таблица 1
Эволюция понятия и видов программ на федеральном уровне с 1995 по 2010 г.
Показатель характеристика
1995
Ключевое понятие Целевая программа — увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации [11]
Виды программ Федеральные целевые программы. Межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация [11]
2004
Виды программ Бюджетные целевые программы: федеральные целевые программы (1-й тип); ведомственные программы (2-й тип) [8].
2010
Ключевое понятие Государственная программа — документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения [13]. Государственная программа — система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [9]
Виды программ Государственные программы, в состав каждой из которых входят: федеральные целевые программы; подпрограммы (ведомственные целевые программы, отдельные мероприятия органов государственной власти и др.) [9].
В 1995 г. были предусмотрены следующие факторы, определявшие отбор проблем для их программной разработки и решения [11]:
1) значимость проблемы;
2) невозможность комплексного решения проблемы в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма;
3) необходимость государственной поддержки для решения проблемы;
4) новизна и высокая эффективность мероприятий;
5) необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы.
Дополнительно следовало учитывать:
— приоритеты и цели социально-экономического развития Российской Федерации;
— направления структурной и научно-технической политики;
— прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов;
— результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны;
— внешнеполитические и внешнеэкономические условия;
— международные договоренности.
На этом этапе в качестве программ, реализуемых на федеральном уровне, предусматривались федеральные целевые программы (см. табл. 1). Требования к содержанию программ представлены в табл. 2.
Большое значение при реализации программного подхода имеет фактор исполнения необходимых процедур контроля. Совокупность контрольных действий, предусмотренных нормами 1995 г., можно разделить на три вида [11]:
1) действия в рамках предварительного контроля:
— специализированная экспертиза концепции целевой программы;
— разработка перечня целевых индикаторов и показателей для мониторинга реализации программы;
— оценка проекта программы органами исполнительной власти;
— специализированная и независимая экспертиза проекта целевой программы;
— ежегодное согласование уточненных показателей эффективности на очередной год;
— разработка механизмов корректировки программных мероприятий и их ресурсного обеспечения и др.;
2) действия в рамках текущего контроля:
— мониторинг реализации программы государственным заказчиком или уполномоченными им структурами;
— ежеквартальная отчетность о ходе выполнения программы;
— контроль за ходом реализации программы в процессе комплексных экспертных проверок Минфина России, Минэкономразвития России;
Таблица 2
Требования к содержанию федеральных целевых программ, установленные в 1995 г. [11]
Название раздела Требования к содержанию раздела
Характеристика проблемы Анализ причин возникновения проблемы. Наличие связи с национальными приоритетами. Целесообразность программного решения. Наличие различных вариантов решения и основных рисков
Основные цели и задачи Развернутые формулировки целей и задач с указанием целевых индикаторов и показателей. Специфичность, достижимость целей и задач. Измеряемость целей, их привязка к временному графику. Обоснование необходимости и сроков решения задач в рамках целей. Наличие прогнозируемых значений целевых индикаторов, условий для досрочного прекращения реализации программы
Перечень программных мероприятий Характеристика мероприятий, необходимых для достижения поставленных целей. Информация о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах с указанием источников финансирования. Комплекс мер по предотвращению возможных негативных последствий, связанных с реализацией мероприятий
Обоснование ресурсного обеспечения Кроме общей суммы ресурсов: — обоснование сроков и источников финансирования; — обоснование возможностей привлечения внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов РФ
Механизм реализации Устанавливается в рамках общих требований государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) по соответствующим программам
Оценка со-циально-эко-номической и экологической эффективности Описание социальных, экономических и экологических последствий. Общая оценка вклада целевой программы в экономическое развитие. Оценка эффективности расходования бюджетных средств
— подготовка предложений о целесообразности продолжения работ и финансирования программ и др.;
3) действия в рамках последующего контроля:
— подготовка докладов о ходе работ по программам, оценка эффективности использования финансовых средств (по годам и за весь срок реализации);
— оценка достижения целевых индикаторов и показателей, в том числе по результатам независимой экспертизы;
— внесение предложений о продлении срока реализации программ (с обоснованиями) на срок не более года, разработка новой целевой программы при необходимости продления срока более чем на 1 год;
— размещение основных сведений о результатах реализации программы в средствах массовой информации.
Совокупность представленных контрольных действий позволяет утверждать, что в 1995 г. была заложена серьезная платформа для развития программного подхода в государственном бюджетном планировании. Созданная база активно использовалась в последующие периоды.
Активизация практики применения программного подхода (программно-целевого подхода) в бюджетном планировании в Российской Федерации на современном этапе связана с принятием в 2004 г. Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг. (в рамках комплекса мер по повышению результативности бюджетных расходов).
Концепция реформирования бюджетного процесса не содержала уточнений понятия «программа», а также каких-либо специальных указаний, связанных с критериями, которым должна соответствовать проблема, решаемая программным методом. Данный документ в качестве главной цели предполагал установление (введение) общих стандартов, рамок, условий, в соответствии с которыми должно было проходить развитие программно-целевого подхода в Российской Федерации.
Принципиальным элементом этой концепции следует считать появление термина «бюджетные целевые программы». Эти целевые программы было предложено разделять на два типа: федеральные целевые программы и ведомственные целевые программы. Данные типы программ рассматривались как единые по принципу формирования и реализации, но различающиеся по статусу и содержанию [8].
К общим требованиям, которым согласно этой концепции должны были соответствовать по содержанию бюджетные программы федерального уровня, относятся следующие критерии:
1) четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
2) описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от
предоставленных услуг для их получателей);
3) наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
4) обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
5) определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
Важно отметить, что с 2004 г. получило развитие новое в программном планировании Российской Федерации понятие — «ведомственные программы», которое впоследствии стало играть значительную роль в достижении целей социально-экономического развития Российской Федерации.
Под ведомственной программой понимается «утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих.... законов и иных нормативных правовых актов» [12].
Преимуществами ведомственных программ были названы [8]:
- упрощение процедуры планирования и отчетности;
- сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации определенной программы у одного администратора;
- возможность преобразования ведомственной программы в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).
Основные различия по статусу и содержанию федеральных программ, которые можно условно назвать комплексными или межведомственными, и ведомственных программ приведены на рисунке.
Концепцией 2004 г. в развитие общих требований, введенных в 1995 г., была четко предусмотрена возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае их несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).
Развитие программного подхода в направлении формирования целевых и ведомственных программ является важным этапом эволюции государственного планирования. Однако необходимо обратить внимание, что данное разделение не было включено в базовые законодательные документы в области бюджета, бюджетного и экономического планирования.
В период 2004—2006 гг. на федеральном уровне были разработаны и внедрены в практическое использование критерии формирования федеральных целевых программ [6].
Появление данных критериев имело фундаментальное значение для развития программного планирования в Российской Федерации. Впервые было четко установлено, каким требованиям должна соответствовать проблема, для решения которой целесообразно осуществить разработку программы, какие принципиальные характеристики должны быть присущи каждой целевой программе, в том числе, какие расходы должны в ней преобладать, и т. п. (табл. 3).
Таблица 3
Критерии формирования федеральных целевых программ [6]
Критерий Особенности
Соответствие проблемы, решаемой программно-целевым методом, основным направлениям социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу Реализация этого критерия призвана придать программам четкую целевую направленность и сконцентрировать имеющиеся ресурсы на решении ключевых проблем, стоящих перед государством
Сумма расходов федерального бюджета на реализацию системы федеральных целевых программ должна быть увязана с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ Данное соответствие необходимо определять с учетом прогнозируемых доходов бюджета на среднесрочную перспективу и требуемых объемов финансирования по остальным статьям расходов федерального бюджета
Программа должна иметь количественно определенный результат реализации По каждой программе необходимо иметь четко обозначенные количественные критерии достижения цели и целевые индикаторы по годам. Это позволит осуществлять контроль за ее реализацией. Отсутствие подобных показателей приводит к субъективизму в принятии решений по разработке, реализации и оценке результатов выполнения федеральных целевых программ
Значительный мультипликативный эффект Результат реализации программ должен дать интегральный эффект, превосходящий сумму результатов отдельных мероприятий программы. Эффект реализации программы должен проявиться не только в охватываемых программой сферах, но и других секторах экономической деятельности и в экономике в целом
Преобладание расходов на НИОКР и расходов капитального характера, включая приобретение оборудования, в структуре финансирования программы Высокая доля текущих расходов на программные мероприятия служит индикатором того, что данная проблема может быть решена другими методами в рамках текущего финансирования
Решаемые в процессе реализации федеральной целевой программы проблемы должны выходить за рамки краткосрочного периода
Невозможность решить имеющуюся проблему другими способами и необходимость участия федерального правительства
Решаемые в процессе реализации федеральной целевой программы проблемы должны иметь межотраслевой и межведомственный характер
Федеральные программы Ведомственные программы
Уровень утверждения
Утверждается Правительством РФ Утверждается соответствующим субъектом бюджетного планирования
Характер решаемой проблемы
Межотраслевой Внутриотраслевой
Содержание программной деятельности и мероприятий
Крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты Мероприятия, связанные с предоставлением услуг, реализацией менее крупных проектов
Принцип планирования расходов
На основе плана выделения средств, утвержденного Правительством РФ На основе плана выделения средств по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств
Различия между федеральными (комплексными) и ведомственными целевыми программами [3, 8]
Соблюдение данных критериев позволило повысить качество отбора проблем для решения программным методом, качество разработки и реализации программ. Однако предложенные требования не были включены в какой-либо законодательный документ, что не позволило априори распространить их на программы регионального и муниципального уровней.
Новшеством законодательного характера в части программного планирования является введение в 2007 г. в Бюджетный кодекс РФ статьи, посвященной целевым программам [1, ст. 179].
Принципиальными положениями данной законодательной новации следует считать:
1) ссылку на рекомендуемые сроки реализации программ (впервые появилось понятие «долгосрочные программы»);
2) определение полномочий в части принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования, утверждения и реализации (данные вопросы были отнесены к компетенции исполнительных органов власти Российской Федерации, субъектов Федерации, местных администраций муниципальных образований);
3) закрепление необходимости ежегодной оценки эффективности программ и введение мер ответственности с регламентацией сроков принятия соответствующих решений (не позднее, чем за один месяц до внесения проекта закона (решения) о бюджете на очередной период в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении (начиная с очередного финансового года) бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации).
Несмотря на внесение рассмотренных изменений в Бюджетный кодекс РФ, нельзя утверждать, что программно-целевой подход на федеральном уровне к 2007—2009 гг. полностью реализовал концептуальные положения 2004 г. Поэтому в этот период остро встал вопрос о кардинальном повышении статуса программно-целевого планирования с одновременным совершенствованием нормативно-правового обеспечения и разработкой дополнительного инструментария формирования, реализации и оценки эффективности программ.
Поэтому логично, что в 2010 г. Правительством РФ была принята Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. [13], а в ее развитие — Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации [9].
Наиболее существенными элементами Программы повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. (помимо нового термина «государственная программа» и определения ее возможных составляющих, представленных на рис. 1) следует считать общие принципы разработки и реализации программ, а именно:
а) формирование программ исходя из четко определенных целей развития и индикаторов их достижения;
б) охват программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и большей части бюджетных ассигнований;
в) проведение регулярной оценки вклада программ в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики;
г) установление для программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечные результаты и непосредственные результаты [13].
Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, введенный в 2010 г., как и предыдущие нормы, предусматривает необходимость описания целей и задач программы, прогноза результатов, регламентации сроков реализации, перечня основных мероприятий и т. п. Определенные новаторские элементы, по мнению автора, присущи следующим обязательным требованиям к содержанию государственных программ:
а) наличие прогноза развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемых макроэкономических показателей по итогам реализации программ;
б) необходимость описания правовых актов, которые следует разработать для достижения запланированных результатов с указанием сроков разработки;
в) обязательное описание мер государственного регулирования и управления рисками в целях минимизации их влияния на достижение целей программ [9].
Также в отношении государственных программ были введены жесткие сроки по предоставлению годового отчета о ходе реализации и оценке эффективности. До 1 марта года, следующего за отчетным, годовой отчет должен быть подготовлен ответственным исполнителем по каждой программе. До 1 апреля сводный годовой доклад по всем программам должен быть подготовлен Министерством экономического развития РФ. Как и ранее, предусматривается возможность сокращения или
досрочного прекращения реализации отдельных мероприятий или программы в целом.
В дополнение к традиционным процедурам последующего контроля закрепляется проведение постоянного мониторинга реализации государственных программ. Предварительное рассмотрение результатов мониторинга будет осуществляться на заседании Правительства РФ.
В целом, можно констатировать, что элементы нормативно-правовой базы государственных программ, введенные в 2010 г., призваны обеспечить действенность применения программного подхода как инструмента повышения уровня социально-экономического развития Российской Федерации.
Действенность программного подхода, безусловно, также обеспечивается периодическими мероприятиями по оценке результатов (эффекта, эффективности, результативности) конкретных программ. Как было показано ранее, необходи-
мость проведения такой оценки была заложена в программном подходе с 1990-х гг. Однако однозначная трактовка таких понятий, как «результат», «эффект» и т. п., которая позволила бы проводить оценку итогов программ, к настоящему времени не сформулирована.
Термины, связанные с оценкой итогов реализации программ на федеральном уровне (которые содержатся как в собственно документах, связанных с разработкой и реализацией программ, так и в более общих документах в сфере бюджетного планирования) представлены в табл. 4.
Наиболее типичным показателем оценки итогов программ является показатель «результат», который может быть прямым (непосредственным) и конечным. Очевидно, что набор предложенных помимо понятия «результат» терминов (понятий) является достаточно широким. Чтобы избежать смешения понятий и формального подхода к
Таблица 4
Термины (понятия) в сфере оценки итогов реализации программ на федеральном уровне [7, 9, 10, 13]
Документ Термин (понятие) Содержание
Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (2004 г.) Непосредственные результаты Показатели, характеризующие объем и качество государственных услуг, оказанных внешним потребителям субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств
Конечные результаты Показатели, характеризующие эффект для внешних потребителей от государственных услуг, оказанных субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств
Порядок планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг. (2008 г.) Непосредственные результаты Количественная характеристика оказанных государственных услуг, выполненных функций, обусловленная объемом и структурой средств федерального бюджета, предусмотренных главному распорядителю
Конечные результаты Целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей, вызванное достижением непосредственных результатов деятельности главного распорядителя средств федерального бюджета
Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. (2010 г.) Непосредственные результаты Характеризуют объем и качество оказания государственных услуг, прогнозируемое при заданных условиях
Конечные результаты Характеризуют удовлетворение потребностей внешних потребителей, целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономки, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере
Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ (2010 г.) Экономическая эффективность Показатели, учитывающие оценку вклада государственной программы в экономическое развитие РФ в целом, оценку влияния ожидаемых результатов государственной программы на различные сферы экономики РФ. Оценки могут включать как прямые (непосредственные) эффекты от реализации государственной программы, так и косвенные (внешние) эффекты, возникающие в сопряженных секторах экономики РФ
Социальная эффективность Показатели, учитывающие ожидаемый вклад реализации государственной программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке
оценке итогов программ, необходимо более четко указать, что конкретно следует оценивать, а также разработать комплекс методических указаний и таблиц, которые бы содержали примеры необходимых показателей в различных сферах (в которых разрабатываются и реализуются программы) и определенные инструкции по проведению оценки.
Важность урегулирования всех спорных и проблемных вопросов применения программного подхода на федеральном уровне обусловлена анонсированным в 2010 г. переходом к программной структуре расходов федерального бюджета [13]. В соответствии с этим переходом долгосрочные государственные программы рассматриваются Правительством РФ как базовый инструмент достижения стратегических целей развития Российской Федерации; все виды программ (элементы программного подхода): федеральные программы, ведомственные программы, отдельные мероприятия главных распорядителей и др. — должны быть включены в крупные государственные программы. Государственные программы, реализующие стратегические цели развития, в сочетании с трехлетними федеральными бюджетами, долгосрочными бюджетными прогнозами, отраслевыми стратегиями образуют единую модель «управления результатами» на федеральном уровне с последующим переносом на региональный и местный уровни [4, 5].
Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. предусматривает следующие ключевые условия перехода к программному бюджету [13]:
— программная структура должна охватывать большую часть расходов федерального бюджета;
— утвержденные программы и отчеты об их реализации будут предоставляться в Государственную Думу в составе сопроводительных материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете;
— возможность внесения изменений в элементы классификации расходов;
— введение в Бюджетный кодекс РФ возможности определения различных горизонтов установления расходных обязательств и законодательного утверждения бюджетных ассигнований на их исполнение;
— возможность укрупнения структуры расходов федерального бюджета.
Таким образом, 2011 г. станет годом для проведения подготовительных мероприятий по переходу к программной структуре расходов федерального бюджета с 2012 г., а также годом для начальной стадии работы по подготовке условий внедрения
программных бюджетов в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Программный подход (метод) становится основным способом планирования государственных усилий и ресурсов по решению задач социально-экономического развития.
Резюмируя рассмотренные тенденции становления и развития программного подхода на федеральном уровне, по мнению автора, необходимо отметить следующее.
Во-первых, высокий уровень преемственности базовых документов, регламентирующих порядок разработки и реализации программ. Фактически, первый фундаментальный документ в этой области, датированный 1995 г., продолжает действовать и в настоящее время, а документы, которые принимались впоследствии, включают в себя положения, введенные в 1995 г.
Во-вторых, совершенствование и уточнение основных понятий: «целевая программа», «бюджетная целевая программа», «государственная программа»; разработка и детализация видов программ (федеральная программа, ведомственная программа). Необходимо указать, что в течение последних 15 лет не наблюдалось кардинальной трансформации понятийного аппарата.
В-третьих, постепенное усложнение требований и стандартов программного подхода. Это выразилось: в закреплении рекомендуемых периодов, в течение которых реализуются программы; в установлении требований к экспертизе проектов программ и отчетности по их окончании; во введении процедуры обязательной оценки эффективности и понятийного аппарата, необходимого для такой оценки (непосредственный и конечный результат, социальная и экономическая эффективность) и др.
В-четвертых, повышение статуса правовых документов, регулирующих порядок применения программного подхода в планировании. Как было отмечено ранее, в 2007 г. ряд требований к программам был предусмотрен в основном бюджетном законе РФ — Бюджетном кодексе РФ, чего не было в предшествующие периоды. В перспективе также планируется введение в Бюджетный кодекс РФ ряда положений, связанных с программными технологиями.
В-пятых, включение документов, регламентирующих роль, содержание, иные требования к программам, в более глобальные документы федерального уровня, определяющие порядок реформирования бюджетного сектора в целом.
В-шестых, наличие на каждом этапе развития программного подхода определенных проблемных аспектов, которые препятствовали наиболее полной реализации этого уникального подхода в бюджетном планировании. Многие из этих проблем носили объективный характер, тогда как другие были обусловлены недостаточной готовностью субъектов бюджетного планирования, органов государственной власти к переходу на новые принципы деятельности (целевые и программные). Эволюция программного подхода в 1995—2010 гг. остро поставила вопрос о необходимости достаточно серьезного изменения бюджетного менталитета для успешной реализации запланированных реформ (в первую очередь расширения сферы применения программного подхода и планирования при переходе к программному бюджету).
С учетом того, что программное (программно-целевое) планирование на федеральном уровне является образцом для развития программной деятельности в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, на федеральном уровне необходимо обеспечить решение следующих ключевых проблем:
1) несовершенство правовой базы в области программ. Нормы Бюджетного кодекса РФ, скорее, не способствуют, а препятствуют стандартизации понятийного аппарата и классификации программ. Как уже говорилось, Бюджетный кодекс РФ предусматривает только понятие «долгосрочные программы», вводит требование об установлении порядка разработки и реализации таких программ исключительно органами исполнительной власти (сужая возможности контроля в этой сфере) и т. п. Внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регламентации программного планирования является обязательным условием расширенного внедрения программного подхода;
2) нехватка информационных ресурсов, посвященных адаптированным критериям отбора проблем для решения программным методом и иным аспектам программного подхода, т. е. ресурсов, основанных на обобщении опыта Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, которые бы позволили создавать правовые акты в области программного подхода и разрабатывать собственно программы с учетом накопленного опыта;
3) отсутствие систематизированных по отраслям и особенностям применения комплексов показателей непосредственного и конечного результата, а также показателей, при помощи которых можно
было бы оценить социально-экономическую и экологическую эффективность программ;
4) недостаточно проработанный вопрос ответственности за отклонения от необходимых процедур в процессе разработки и реализации программ и за неэффективное использование средств в процессе их реализации, достаточно размытые требования к статусу субъектов, проводящих оценку эффективности программ, к их полномочиям.
Решение данных проблем должно повысить качество и эффективность применения программного подхода в бюджетном планировании на всех уровнях власти и управления.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Бюджетная система России: учебник для вузов / под ред. проф. Г. Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2000. 550 с.
3. Измоденов А. К., Истомина Н. А. Формирование правовой базы бюджетного планирования на местном уровне // Вестник АКСОР. 2009. № 3 (10). С. 97-103.
4. Лавров А. М. Основные направления бюджетной политики на среднесрочную перспективу. URL:http://www. admhmao. ru.
5. Лавров А. М. Итоги и перспективы бюджетных реформ в России. URL: http://www.admhmao.ru.
6. Методические рекомендации к разделу «Федеральные целевые программы». URL:http://www. adm. yar. ru/str/ jkh/reforma/fcp/fcp5.doc.
7. Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования // Российская бизнес-газета. 2004. № 464 от 22. 06.2010.
8. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.
9. Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588.
10. Об утверждении порядка планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг.: приказ Министерства финансов РФ от 17.04.2008 № 47н.
11. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация: постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594.
12. Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования: постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.
13. Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.
