CC BY
269
Тория Р. А.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА: СОДЕРЖАНИЕ, ИСТОЧНИКИ, ПРОЦЕСС ВНЕДРЕНИЯ, ПРИНЦИПЫ И ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ
2. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
2.1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА: СОДЕРЖАНИЕ,
ИСТОЧНИКИ, ПРОЦЕСС ВНЕДРЕНИЯ, ПРИНЦИПЫ И ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ
Тория Рита Александровна, канд. юрид. наук, доцент, докторант
Место работы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
rtoria@yandex.ru
Аннотация: В данной статье речь идет о государственной программе. Процесс внедрения программного подхода. В статье представлены основные нормативно-правовые акты, являющиеся методической базой для разработки государственных программ в Российской Федерации. Содержание и процесс внедрения государственных программ, принципы формирования государственных программ и проблемы формирования и внедрения
Ключевые слова: государственная программа, программный бюджет, целевая программа, бюджетные расходы, долгосрочная целевая программа, ведомственная целевая программа, программно-целевое бюджетирование
THE STATE PROGRAM: THE CONTENT, THE SOURCES, THE PROCESS OF IMPLEMENTATION, AND THE PROBLEMS OF ORGANIZATION
Toriya Rita A., candidate of Law, docent, PhD
Work place: Moscow State Law University of the name of O.E. Kutafin (Moscow State Law Academy)
rtoria@yandex.ru
Annotation: The author tells us about the state program, the process of implementation, and regulations in this sphere, the content and the principles of this state program
Keywords: the state program, the program budget, the purpose-oriented program, the budgetary consumption, the long -term program, the program budget
Первой целевой программой в СССР многие теоретики считают план ГОЭЛРО, разработанный на основе указаний В.И. Ленина, в 1920 году. А в 1971 году в решениях 24 съезда КПСС была утверждена «целостная концепция качественной перестройки планового руководства хозяйством, отвечающую требованиям современного уровня высокоразвитой советской экономики, ускорения научно - технического прогресса» - это первое упоминание о целевых программах1.
Впервые законодательное закрепление понятий программного бюджета было осуществлено в1965 году в США. В последующем бюджетные реформы были проведены в большинстве развитых и развивающихся странах, однако их результаты оказались неоднознач-
1 https://ru.wikipedia.org/wiki/XXIV
ными. К примеру, несмотря на достижения в одних странах (США, Великобритания, Канада, Франция, Нидерланды, Бразилия, Южная Корея), в ряде других ожидания, связанные с бюджетными реформами не оправдались.
Обобщенная международная практика формирования программного бюджета выделяет основные принципы его применения:
- программы должны содержать максимально соответствующие им показатели непосредственных и конечных результатов;
- программная классификация должна охватывать все бюджетные расходы.
Кроме того, в зависимости от целей использования программного бюджета выделяются типы страновых моделей программного бюджетирования2:
- программный бюджет как инструмент стратегического планирования и установления приоритетов расходов бюджета;
- программный бюджет как инструмент улучшения системы управления государственными финансами;
- программный бюджет как инструмент учета полных затрат в бюджетной деятельности;
- программный бюджет, используемый для целей анализа.
Наиболее эффективными считаются модели, в которых используются все подходы к использованию программного бюджета.
Важно отметить, что для программно - целевого финансирования характерны следующие черты:
1. целенаправленное воздействие на решение конкретной проблемы;
2. воздействие на цели социально - экономического развития путем реализации комплекса мер, взаимоувязанных по срокам, направлениям, исполнителям, ресурсному обеспечению;
3. межотраслевой, межтерриториальный характер программно - целевого финансирования.
Впервые определение государственной программы в ее новом качестве было дано в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года3, а затем, для федерального уровня, понятие было уточнено Постановлением Правительства РФ от 11.11. 2010 г. №5884, согласно которой, государственная программа - это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.
При этом одной из отличительных особенностей применения государственных программ является использование широкого спектра инструментов государственного управления, среди которых: бюджетное финансирование, меры государственного регулирования, взаимодействие со всеми субъектами бюджетных отношений. В
2 Богачева О.В., Лавров А.М., Ястребова О.К. Международный опыт программного бюджетирования//Финансы.-2010.-№12
3 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_102311/
4 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103481/
свою очередь для долгосрочных и ведомственных программ характерно лишь бюджетное финансирование.
Безусловно, переход к практике программного бюджетирования потребовал создания базовых условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам, в том числе изменения порядка составления и утверждения бюджетов, корректировки бюджетной классификации Российской Федерации, формирования статистических данных, являющихся базовыми для показателей результативности.
Укажем, что механизм внедрения программного бюджетирования в практику составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации введен с 1 января 2014 года.
При этом в классификацию расходов бюджетов введены изменения, касающиеся видов расходов. Так, едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами видов расходов являются:5
1) группа «Расходы на выплату персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами»;
2) группа «Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд»;
3) группа «Социальное обеспечение и иные выплаты населению»;
4) группа «Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности;
5) группа «Межбюджетные трансферты»;
6) группа «Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям»;
7) группа «Обслуживание государственного (муниципального) долга»;
8) группа «Иные бюджетные ассигнования».
Важно отметить, что целевые статьи расходов федерального бюджета обеспечивают привязку бюджетных ассигнований к государственным программам Российской Федерации, их подпрограммам или непрограммным направлениям деятельности (функциям) федеральных государственных органов, наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры и здравоохранения, указанных в ведомственной структуре расходов федерального бюджета, или к расходным обязательствам, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета.
Вместе с тем, в современной бюджетной практике не сформирована однозначная позиция относительно внедрения программного бюджета на региональном и муниципальном уровнях. Так, согласно одной из позиций региональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным программам. Согласно противоположной позиции соответствующим территориям необходимо ориентироваться, прежде всего, на приоритеты их социально -экономического развития, и соответственно предусматривать иные программы6. В результате особенности внедрения государственных программ на региональный и муниципальный уровень повлекут за собой необходимость совершенствования системы бюджетного планирования.
5 Бюджетный кодекс Российской Федерации. Москва: Проспект, КноРус, 2014
6 Сугарова И.В. Совершенствование методов бюджетного планирования расходов//Вестник СОГУ.-2013.- №4
К процессу внедрения программного подхода относится, на наш взгляд возможность принятия федеральных целевых программ с 1995 года или аналогичных программ на региональном и муниципальном уровне, для решения приоритетных социально - экономических, оборонных, научно - технических, природоохранных и других важнейших задач межведомственного характера. К ним относятся Программы социально - экономического развития и отраслевые стратегии развития. Одним из первых источников по применению и внедрению программно-целевого метода стало постановление Правительства РФ от 26. 06. 95 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»» . В этом нормативном правовом акте дано определение, что целевая программа это увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно - конструкторских, производственных, социально - экономических, организационно - хозяйственных и других мероприятий, призванных обеспечить эффективное решение системных задач, стоящих перед государством, в целях реализации государственной политики.
Как видим, институт целевых программ существовал и при затратном финансовом планировании, он был урегулирован в бюджетном законодательстве, однако недостаточно для требуемого при внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат уровня. Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.8, в которой предусматривается усиление роли целевых программ и общие требования к бюджетным целевым программам, а именно:
- четкая формулировка цели программы в соответствии с государственной политикой;
- количественная оценка ожидаемых результатов реализации программы;
- система показателей для измерения результатов реализации программы и целевых значений каждого из них;
- обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков реализации программы;
- определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности.
Т.е. Концепция определяла: цели, задачи и показатели для всех видов деятельности органов исполнительной власти и ведомственные целевые программы.
Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на 2010-2012 годы предполагала внедрение госпрограмм и переход к программному формату федерального бюджета,9 с приведением законодательной базы под программный формат бюджетов бюджетной системы; внедрение новой формы управления учреждениями, оказывающими государственные услуги, т.е. вместо сметы государственное задание - показатели деятельности учреждений.
На этапе принятия государственной программы на текущий момент руководствуются:
1. Концепцией долгосрочного развития страны до 2020 года10 плюс отраслевые стратегии, в которых должны быть определены цели, задачи, конечные результаты,
7 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7120
8 СЗ №22. 2004. Ст.2180
9 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_102311/
10 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/
Тория Р. А.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА: СОДЕРЖАНИЕ, ИСТОЧНИКИ, ПРОЦЕСС ВНЕДРЕНИЯ, ПРИНЦИПЫ И ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ
нормативно - правовое регулирование, контроль, лицензирование, тарифы, налоговые льготы и т.д.;
2. Долгосрочным прогнозом социально-экономического развития до 2030 года, разработанным Министерством экономического развития РФ11;
3. Долгосрочной бюджетной стратегией до 2020 года (проект)12, в котором определены максимальные объемы расходов (бюджетные ограничения) по госпрограммам, представленной Министерством финансов РФ;
Основной нормативно-правовой и методической базой для разработки государственных программ в Российской Федерации являются следующие нормативные правовые акты :
1. Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ, в связи с совершенствованием бюджетного процесса» от 7.05.2013 г. № 104-ФЗ13;
2. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм (Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588)14;
3. Перечень государственных программ РФ (распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р, с изменениями на 12 октября 2013 года)15;
4. Методические указания по разработке и реализации госпрограмм (Приказ Минэкономразвития России от 26.12.12 г. № 817)16;
5. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам17 (впервые сформировано в 2010 году при подготовке ФЗ о федеральном бюджете на 2011-2013 годы);
6. Письмо Минфина РФ от 12.09.2013г. «О формировании, утверждении и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ»18.
Исходя, из выше изложенного можно сделать вывод, что Государственные программы:
- вытекают из долгосрочной стратегии развития и являются инструментом достижения ее целей;
- объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели;
- состоят из подпрограмм, могут включать ФЦП, ВЦП;
- реализуются ответственным исполнителем с участием соисполнителей, которые отвечают за свои подпрограммы;
- ГП РФ и субъектов РФ, муниципальные программы увязаны друг с другом (субсидии).
Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) в целях приведения нормативно-правовой базы Минэкономразвития России с действующим законодательством 26 декабря 2012 г. за N 817 утверждены Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации. 19
К принципам формирования государственных программ относятся:
- формирования на основе долгосрочных целей социально-экономического развития и показателей (индикаторов) их достижения, наиболее полного охвата сфер социально-
11 http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/macro/ ргоапо2/с1ос20130325_06
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/
13 «РГ» - Федеральный выпуск №6076
14 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103481/
15 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_106979/
16 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_159904/
17 http://info.minfin.ru/project_fb_gp.php
18 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_151989/
19 Российская газета «РГ» - Федеральный выпуск № 6015 от 22.02.2013г.
экономического развития и бюджетных ассигнований федерального бюджета;
- установления измеримых конечных результатов, отражающие выгоды от реализации государственной программы (подпрограммы);
- интеграции государственных регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) мер для достижения конечных результатов;
- определения федерального органа исполнительной власти, ответственного за достижение конечных результатов;
- наличия у ответственного исполнителя, соисполнителей и участников полномочий и ресурсов, необходимых и достаточных для достижения конечных целей;
- проведения регулярной оценки результативности и эффективности, в том числе внешней экспертизы с привлечением независимых экспертов, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установления ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
Государственная программа включает федеральные целевые программы, реализуемые в соответствующей сфере социально-экономического развития или обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, и подпрограммы, представляющие собой взаимоувязанные по целям, срокам и ресурсам мероприятия, выделенные исходя из масштаба и сложности задач, решаемых в рамках государственной программы, содержащие ведомственные целевые программы и основные мероприятия.
Если в сфере реализации государственной программы федеральные целевые программы не реализуются, то государственная программа содержит только подпрограммы.
В состав государственной программы входит:
1. Паспорт
2. Текстовая часть - описание разделов
3. Подпрограммы (паспорт и текстовая часть)
4. Таблицы - приложения к государственной программе - в разрезе подпрограмм по ведомственным целевым программам и основным мероприятиям и основным мероприятиям:
- показатели госпрограмм и подпрограмм;
- данные о ведомственных целевых программах и основных мероприятиях;
- оценка применения мер государственного регулирования и мер правового регулирования;
- прогноз сводных государственных заданий;
- ресурсное обеспечение: федеральный бюджет в разрезе подпрограмм, ведомственных целевых программ и основных мероприятий, оценка расходов субъектов РФ, внебюджетных фондов и других юридических лиц.
5.Паспорта Федеральных целевых программ
6.Обосновывающие материалы:
- подробный план на первый год;
- обоснование расходов (по типам расходных обязательств);
- обоснование выделения дополнительных объемов финансирования;
- оценка планируемой эффективности.
Обосновывающий материал к государственной программе должен содержать:
- наименование государственной программы;
- наименование ответственного исполнителя; дата составления проекта государственной программы;
- должность, фамилия, имя, отчество, номер телефона и электронный адрес непосредственного исполнителя, подписанный руководителем федерального органа исполнительной
власти - ответственного исполнителя по государственной программе или его заместителем.
Проект государственной программы направляется на согласование на бумажных носителях и в электронном виде с использованием Аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, реализуемой в рамках государственных программ Российской Федерации и размещенной в сети Интернет по адресу: www.programs.gov.ru
В текстовую часть государственной программы входит:
1. общая характеристика сферы реализации государственной программы;
2. приоритеты государственной политики;
3. цели, задачи и показатели (индикаторы) целей и задач, основные результаты, сроки и этапы;
4. характеристика основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограмм государственной программы;
5. характеристика мер государственного регулирования (в т.ч. план нормотворчества);
6. прогноз сводных показателей государственных заданий
7. характеристика основных мероприятий, реализуемых субъектами Российской Федерации;
8. информация об участии организаций и государственных внебюджетных фондов;
9. обоснование объема финансовых ресурсов;
10. анализ рисков реализации;
11. методика оценки эффективности.
К проблемам формирования проектов государственных программ можно отнести:
- отсутствие долгосрочной бюджетной стратегии Министерства финансов РФ;
- наличие регионального аспекта в каждой ГП и отдельных ГП регионального развития;
- наличие разногласий по принадлежности мероприятий и бюджетных ассигнований;
- чрезмерное число соисполнителей
- наличие информации ограниченного доступа, хотя ГП рассматриваются как публичные документы;
- нечеткая структура ГП;
- отсутствие описания участия субъектов РФ, внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации ГП;
- отсутствие должного описания мер государственного регулирования в сфере реализации ГП, налоговых льгот;
- завышение параметров финансового обеспечения;
- методическая незавершенность;
- отсутствие методик расчетов экономической эффективности программ;
- недостаточная оперативность, с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы;
- недостаточность научной базы;
В бюджете на 2014-2016 годы в связи с переходом на программно-целевое бюджетирование расходы составлены исходя из новой бюджетной классификации, которая, по мнению главы Счетной палаты, «снижает прозрачность бюджета и затрудняет сопоставление видов расходов по сравнению с 2013 годом»20.
Переход к программно-целевому бюджетированию, пока в значительной степени декларативен, в большинстве программ он подменен финансированием от достигнутого, и большинство сформированных программ являются набором расходных требований, не-
достаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами21.
Сокращения:
РФ - Российская Федерация; ГД - Государственная программа; ФЦП- Федеральная целевая программа; ВЦП- Ведомственная целевая программа.
Список литературы:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Москва: Проспект, КноРус, 2014.
2. https://ru.wikipedia.org/wiki/XXIV
3. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7120/
4. СЗ №22. 2004. Ст.2180
5.http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_102311/
6.http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/macro/prognoz/ doc20130325_06
7.http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/
8. «Рг» - Федеральный выпуск №6076
9. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103481/
10. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_106979/
11. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_159904/
12. http://info.minfin.ru/project_fb_gp.php
13. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_151989/
14. Российская газета «РГ» - Федеральный выпуск № 6015 от 22.02.2013г.
15.http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/Zakluchenia/p df7/Report-2014-2016-tree_files-fl-796.pdf
16.Сугарова И.В. Совершенствование методов бюджетного планирования расходов//Вестник СОГУ.-2013.- №4
17.Богачева О.В., Лавров А.М., Ястребова О.К. Международный опыт программного бюджетирования//Финансы.-2010.-№12
РЕЦЕНЗИЯ
На статью канд. юрид. наук, доцента Тория Р. А. «Государственная программа: содержание, источники, процесс внедрения, принципы и проблемы формирования». Представленная на рецензирование статья с позиций теоретической и практической значимости не вызывает сомнения и заслуживает положительной оценки.
В данной статье речь идет о процессе внедрения программного подхода. В статье представлены основные нормативно-правовые акты, являющиеся методической базой для разработки государственных программ в Российской Федерации, содержание и процесс внедрения государственных программ, принципы формирования и проблемы формирования и внедрения государственных программ. Отмечено, что переход к программно-целевому бюджетированию, пока в значительной степени декларативен, в большинстве программ он подменен финансированием от достигнутого, и большинство сформированных программ являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами.
На основании изложенного считаю, что статья «Государственная программа: содержание, источники, процесс внедрения, принципы и проблемы формирования», подготовленная Тория Р.А., может быть опубликована в открытой печати.
доктор юридических наук, профессор, первый проректор зав. кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, Почетный работник науки и техники Российской Федерации
Грачева Е.Ю.
20 http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/ Zakluche- -
nia/pdf7/Report-2014-2016-tree_files-fl-796.pdf 21 Там же
