CC BY
28
4.3. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ
ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕХОДА К ПРОГРАММНОМУ БЮДЖЕТУ
Тория Рита Александровна, канд. юрид. наук, доцент, докторант
Место работы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Аннотация: В статье рассматриваются результаты реализации и оценка эффективности государственных программ Российской Федерации за 2013 и 2014 год. Какая была проведена работа в части составления госпрограмм и подпрограмм. Обозначены проблемы, выявленные в процессе утверждения документов стратегического планирования по отдельным госпрограммам на основании заключения Счетной палаты. Перечислены меры по усовершенствованию программного бюджета, т.е. госпрограмм
Ключевые слова: бюджет, государственная программа, программный инструмент, документы стратегического планирования, Счетная палаты РФ, расходы федерального бюджета
THE FINANCIAL AND LEGAL PROBLEMS OF PROGRAM BUDGET TRANSITION
Toriya Rita A., candidate of Law, docent, PhD
Work place: Moscow State Law University of the name of O.E. Kutafin (Moscow State Law Academy)
Annotation: The author shows us the results and efficiency of the state programs from 2013 to 2014 year. Also the author shows us the work of drafting the state program and sub-programs. The author marks the problems of process of approving the documents in strategy planning into several state programs
Keywords: the budget, the state program, the program instrument, the documents of strategy planning, the Accounts Chamber, the federal budget expenditures
В ходе формирования проекта федерального бюджета на 2015-2017 годы, в целях создания надёжной базы бюджетных расходов, а также выявления тех проблем, которые обозначились в процессе реализации государственных программ, и их корректировки необходимо, на наш взгляд, учесть результаты реализации и оценку эффективности государственных программ Российской Федерации за 2013 и 2014 год. Впервые бюджет на трёхлетний период был сформирован в разрезе госпрограмм с их детализацией до уровня подпрограмм в 2013 году. Была проведена работа в части составления госпрограмм и подпрограмм; были сформулированы цели госпрограмм; разработаны методология расчёта показателей. В 2013 году осуществлялась реализация 38 госпрограмм. На заседании Правительства РФ 28 апреля 2014 года было отмечено, что только пять госпрограмм оцениваются как высокоэффективные: социальная поддержка, развитие здравоохранения, противодействие преступности, защита от чрезвычайных ситуаций, развитие авиационной промышленности. Восемь - на среднем уровне. Оценку ниже среднего получило пять государственных программ. Реализация трёх - по науке, лесному и рыбному хозяйству признана недостаточно эффективной. Причинами неисполнения мероприятий госпрограмм за 2013 год были названы:
- снижение относительно прогнозов темпов экономического роста и темпов инвестирования. Госпрограммы разрабатывали исходя из представления экономического роста более чем 3%, а получили по итогам года 1,3% это, конечно, серьёзно изменило возможности по реализации мероприятий госпрограмм;
- стихийная ситуация, это крупномасштабное наводнение на Дальнем Востоке, которое потребовало оптимизации госпрограмм в части перераспределения средств между мероприятиями;
- организационный и управленческий фактор (в части контроля ответственных исполнителей, в части эффективности межведомственного взаимодействия);
- снижение инвестиционной деятельности и ряд других причин.
В любом случае это не снимает ответственности с
исполнителей государственных программ и руководителей этих ведомств. Так как через механизм государственных программ в настоящий момент уже проходит более половины средств государственного бюджета, а именно 57%. По состоянию на 1 января 2014 года эта сумма измеряется уже 7 трлн рублей. К 2016 году, таким образом, будут расходоваться практически все средства федерального бюджета - до 95%1.
Министр экономического развития А.В. Улюкаев на заседании правительства доложил, что по уровню кассового исполнения расходы федерального бюджета по госпрограммам в целом - это 96%. Средняя степень достижения показателей - 91%. Из 380 предусмотренных контрольных событий в отчётном году исполнено 329, степень реализации - 86%2.
Поскольку, программный инструмент принят для того чтобы видеть, как работает отрасль, для выполнения тех задач, которые содержатся и в Основных направлениях деятельности Правительства, и других государственных программных стратегических документах, к сожалению, не всегда программы выполняют тот инструментарий, ту функцию, на которую они рассчитаны, и 2013 год это показал: нам пока ещё не удалось сделать из госпрограмм инструмент управления отраслевой политикой. Ведь по-прежнему ещё госпрограммы служат как инструмент получения дополнительного объёма финансирования3.
На 01 октября 2014 года в бюджете 42 госпрограммы, утверждённых - 39, которые объединены в пять направлений, в целом они охватывают всю совокупность социально-экономической работы. Мероприятиями госпрограмм охватываются не только финансовые инструменты, финансовые средства, но и вся совокупность инструментов и средств государственной политики, нормативно-правового регулирования. Перечень государственных программ Российской Федерации (с изменениями на 28 октября 2014 года)4.
Мы попытались сгруппировать проблемы, выявленные в процессе утверждения документов стратегического планирования по отдельным госпрограммам и на основании заключения Счетной палаты:
1. В части целей и задач госпрограмм это:
- несоответствие целей госпрограмм целям государственной политики в сфере их реализации, которые установлены в документах;
- некорректное описание характеристики сферы реализации госпрограмм, основных проблем в рассматриваемой сфере, а также прогноза развития сферы реализации госпрограмм;
1 http://government.ru/news/12056/
2 Там же
3 http://government.ru/news/12056/
4 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_106979
Тория Р. А.
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕХОДА К ПРОГРАММНОМУ БЮДЖЕТУ
- нечеткость, размытость формулировок целей, задач, индикаторов и ожидаемых результатов государственных программ;
- избыточное количество задач госпрограмм и подпрограмм, а также целевых индикаторов;
- то, что не всегда ответственные исполнители приводят достигнутые результаты в целом по госпрограмме, а только по отдельным мероприятиям;
Как отметила глава Счетной палаты, выявлено несоответствие целей госпрограмм целям государственной политики в сфере их реализации, которые установлены в документах5. В целом с переформатированием федерального бюджета из традиционного формата в формат госпрограмм не достигнута основная цель -увязка бюджетных ассигнований с конкретными достижимыми показателями и мероприятиями. При таком подходе госпрограммы не могут рассматриваться как полноценный и действенный инструмент планирования и исполнения федерального бюджета.
2. В части показателей госпрограмм:
- имеет место несогласованность значений ряда показателей госпрограмм и документов стратегического планирования;
- отсутствует информация об изменениях показателей (индикаторов) госпрограмм, что не позволяет оценить целесообразность и результативность планируемых расходов;
- неудачно подобранные показатели госпрограмм, не позволяющие оценить эффективность их реализации;
- слабая взаимосвязь ведомственных целевых программ и основных мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами) госпрограммы;
- отсутствие международных сопоставлений ситуации в сфере реализации госпрограмм;
- отсутствует обоснование недостижения плановых показателей и нереализации контрольных событий в отчётном периоде.
На наш взгляд, это связано с тем, что в 2013 году изменилась классификация расходов федерального бюджета. При этом есть разрыв между увязкой целевых статей расходов с результатами мероприятий программ, поэтому имеются разночтения по кассовому исполнению. Данные Минфина отклоняются от совокупности данных ответственных исполнителей примерно на 4%. Кроме того, что касается методологии бюджетирования, очень важно, чтобы целевые статьи расходов федерального бюджета формировались и назывались, в соответствии с наименованием государственных программ, иначе очень сложно осуществлять мониторинг хода реализации мероприятий программ и использовать структуру госпрограмм при подготовке проектов федерального бюджета (просто методологические некорректности и ошибки возникают)6.
Имеет место несогласованность значений ряда показателей госпрограмм и документов стратегического планирования. В законопроекте и материалах к нему содержатся объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета по госпрограммам, входящим в их состав подпрограммам, паспорта госпрограмм, которые в дальнейшем будут скорректированы, и отсутствует информация об изменениях показателей (индикаторов) госпрограмм, что не позволяет оценить целесообразность и результативность планируемых расходов.
В соответствии с законопроектом, расходы федерального бюджета на реализацию 39 госпрограмм на 2015 год планируется в объеме 8757, 7 млрд. рублей, на 2016 год - 8787, 8 млрд. рублей, на 2017 год - 8755, 4 млрд. рублей, или 56, 5%, 54,0% и 51,2% общего
5 http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/Zakluchenia/pdf7/ Report-2014-2016-tree_files-fl-796.pdf
6 http://base.garant.ru/70525334/
объема расходов федерального бюджета соответственно, то есть их доля последовательно снижается за три года и будет ниже уровня 2014 года (58,6% , в соответствии с ФЗ №349-фЗ (с изменениями) .
По отношению к ВВП расходы федерального бюджета на реализацию госпрограмм составляют программы, включенные в направления «новое качество жизни» (около 40%) и «инновационное развитие и модернизация экономики» (около 25%)8.
В ряде случаев предусмотрено увеличение объемов бюджетных ассигнований на 2015-2017 годы при низком уровне исполнения бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных сводной бюджетной росписью на реализацию госпрограмм в 2014 году по отдельным госпрограммам и главным распорядителям средств федерального бюджета. Например, уровень исполнения в 2014 году по госпрограмме «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» составил 23, 5%, госпрограмме «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года - 29,9%, госпрограмме «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013-2020 годы - 48,6%, при среднем уровне исполнения расходов на реализацию госпрограмм - 59,7% показателя сводной бюджетной росписи с изменениями (открытая часть)9.
Проведенный Счетной палатой анализ показывает, что показатели указов Президента РФ от 7 мая 2012 года10 не полностью учтены в госпрограммах. Например в Госпрограмме «Развитие науки и технологий» не учтены два показателя «увеличение к 2018 году общего объема финансирования государственных научных фондов до 25 млрд. рублей» и «увеличение доли образовательных учреждений высшего профессионального образования во внутренних затратах на исследования и разработки до 11,4%»11.
Во многих госпрограммах не обеспечена взаимосвязь мероприятий госпрограмм, а также межотраслевая взаимоувязка (например, в госпрограмме «Воспроизводство и использование природных ресурсов».
Отсутствует оценка возможностей региональных бюджетов, а также коммерческих организаций, участвующих в реализации госпрограмм (например, в госпрограмме «Развитие здравоохранения» отсутствуют данные о финансировании программных мероприятий за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ и территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
Отмечается низкий уровень исполнения показателей ряда госпрограмм за 2013 год, например, по госпрограмме «Развитие образования» в 2013 году значение показателя «Удельный вес численности населения в возрасте 5-18 лет, охваченного общим и профессиональным образованием, в общей численности населения в возрасте 5-18 лет» составило 93,7 %, при установленном значении 98,9%. Кроме того, значения показателя подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» - «Отношение среднеме-
7 http://base.garant.ru/70525334/
8 http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/Zakluchenia /pdf7/Report-2014-2016-tree_files-fl-796.pdf
9 http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/Zakluchenia /pdf7/Report-2014-2016-tree_files-fl-796.pdf
10 вase.garant.ru/70170950/#help
11 http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/Zakluchenia/pdf7/ Report-2014-2016-tree_files-fl-796.pdf
сячной заработной платы педагогических работников государственных (муниципальных) образовательных организаций общего образования к средней заработной плате в соответствующем субъекте РФ» составило 96,9%, при установленном значении 100,0%12.
В отдельных программах отсутствуют достаточные обоснования достижения показателей в зависимости от изменения объемов финансирования по сравнению с предыдущей редакцией. При этом в ряде госпрограмм показатели снижаются при увеличении объема финансирования или увеличиваются при снижении объема ассигнований, так, планируемый результат по индикатору «Количество поставленных самолетов военного и гражданского назначения» госпрограммы «Развитие авиационной промышленности» на 20132025гг. уменьшается по сравнению с предыдущей редакцией госпрограммы на 18 единиц»13.
В части финансового обеспечения госпрограмм:
- отсутствие обоснований финансового обеспечения заявленных параметров финансирования госпрограмм;
- неравномерно запланированы бюджетные ассигнования на госпрограммы по годам их реализации;
- отсутствие информации о согласовании госпрограмм с соисполнителями;
- внесение изменений в объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета по сравнению с утвержденными паспортами госпрограмм по подавляющему числу госпрограмм, например: объем бюджетных ассигнований на реализацию госпрограмм (открытая часть) на 2015 год - 7773,8 млрд. рублей, что на 285,0 млрд. рублей, или на 3,8%, больше объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных паспортами указанных госпрограмм, на 2016 год - 7730,2 млрд. рублей (на 242,1 млрд. рублей, или на 3,2%, больше), на 2017 год - 7677,5 млрд. рублей (на 133,7 млрд. рублей, или на 1,6% меньше)14.
Отдельные программы содержат значительное количество мероприятий, реализуемых за счет региональных бюджетов, без оценки возможностей бюджетов конкретных регионов, что повышает риски их неисполнения. (Программы «Развитие образования» на 20132020 гг., «Развитие физической культуры и спорта», «Развитие культуры и туризма», «Развитие здравоохранения», «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг»). Татьяна Голикова отметила, что в ряде госпрограмм значительную часть составляют средства юридических лиц и иные внебюджетные источники. По 7 программам внебюджетные источники превышают 50%, при этом отсутствуют какие-либо предложения по мерам управления финансовыми рисками, связанными с неполучением этих средств от юридических лиц15.
В части оценок рисков при реализации госпрограмм:
- отсутствие в ряде госпрограмм количественных и качественных оценок рисков;
- отсутствие обоснования мер государственного регулирования (в том числе правового) в сферах реализации госпрограмм;
- отсутствие информации об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации госпрограмм;
12 http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/Zakluchenia/ pdf7/Report-2014-2016-tree_fi les-fl-796. pdf
13 http://inform-24.com/3143-zaklyuchenie-schetnoy-palaty-na-proekt-byudzheta-na-2015-2017-gody.html
14 http://inform-24.com/3143-zaklyuchenie-schetnoy-palaty-na-proekt-byudzheta-na-2015-2017-gody.html
15 http://inform-24.com/3143-zaklyuchenie-schetnoy-palaty-na-
proekt-byudzheta-na-2015-2017-gody.html
- то, что не всегда ответственные исполнители приводят достигнутые результаты в целом по госпрограмме, а только по отдельным мероприятиям;
Экспертиза Счетной палаты показала, что процедура идентификации рисков реализации госпрограмм проведена неудовлетворительно. В ряде госпрограмм отсутствуют количественные и качественные оценки рисков 6.
В качестве одного из основных рисков большинство разработчиков отмечает «недостаток финансирования мероприятий госпрограммы за счет средств федерального бюджета»17. Упоминание такого рода риска свидетельствует о недоверии ответственных исполнителей к такому институту, как госпрограмма. Как следствие, вопросы финансирования ставятся ими на первое место, а значит, мало внимания уделяется соответствующим показателям. При таком подходе «потолки» расходов по госпрограммам будут естественным и продуманным ограничением, а не механическим секвестированием бюджета.
Подводя итог можно отметить, что в соответствии с поправками в Бюджетный кодекс (Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ)18, которые ввели понятие государственных программ на основании перехода к программному бюджетированию, о котором так долго говорилось, фактически состоялся. Однако для того, чтобы этот инструмент по-настоящему заработал, необходимы меры по усовершенствованию программного бюджета, т.е. госпрограмм, к таким мерам, на наш взгляд, можно отнести следующие:
1. обеспечить актуализацию состава целей, задач, мероприятий и целевых показателей, их соответствие объемам и источникам финансирования, включая бюджеты бюджетной системы и иные источники с учетом результатов оценки рисков недостижения установленных целевых показателей;
2. определить должностных лиц, ответственных за реализацию государственных программ, подпрограмм, их показателей и мероприятий;
3. проработать механизмы межведомственного взаимодействия;
4. усовершенствовать процедуру оценки эффективности реализации программ;
5. определить, каким образом, должно быть отражено участие регионов в реализации федеральных программ, а муниципалитетов — в реализации региональных;
6. определить, как должны взаимодействовать органы власти разного уровня, это касается взаимодействия, как по вертикали, так и по горизонтали;
7. проработать механизмы отмены существующего инструмента долгосрочных целевых программ, особенно на региональном и муниципальном уровнях. Сложности неизбежно возникнут в ходе погружения существующих федеральных целевых программ в новую программную структуру бюджета. Определенные сложности вызывает и необходимость отмены существующего инструмента долгосрочных целевых программ, особенно на региональном и муниципальном уровнях. Был принят федеральный закон, который указал, что такие программы должны отмирать. Однако не ясно, как именно это будет происходить и почему
16 http://inform-24.com/3143-zaklyuchenie-schetnoy-palaty-na-proekt-byudzheta-na-2015-2017-gody.html
17 http://inform-24.com/3143-zaklyuchenie-schetnoy-palaty-na-proekt-byudzheta-na-2015-2017-gody.html
18 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_145985/
Тория Р. А. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ПЕРЕХОДА К ПРОГРАММНОМУ БЮДЖЕТУ
на федеральном уровне вопреки этой логике утверждаются новые долгосрочные целевые программы.
Список литературы: 1 .http://government.rU/news/12056/
2.http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_106979
3.http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/Zakluchenia/pd f7/Report-2014-2016-tree_files-fl-796.pdf
4.http://base.garant.ru/70525334/
5.http://inform-24.com/3143-zaklyuchenie-schetnoy-palaty-na-proekt-byudzheta-na-2015-2017-gody.html
6. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_145985/
РЕЦЕНЗИЯ
На статью канд. юрид. наук, доцента Тория Р.А. «Финансово-правовые проблемы перехода к программному бюджету».
Представленная на рецензирование статья с позиций теоретической и практической значимости не вызывает сомнения и заслуживает положительной оценки.
В данной статье речь идет о финансово-правовых проблемах перехода к программному бюджету. В статье рассматриваются результаты реализации и оценка эффективности государственных программ Российской Федерации за 2013 и 2014 год. Что было предпринято в части составления госпрограмм и подпрограмм. Обозначены проблемы, выявленные в процессе утверждения документов стратегического планирования по отдельным госпрограммам на основании заключения Счетной палаты. Перечислены меры по усовершенствованию программного бюджета, т.е. госпрограмм. Отмечено, что в соответствии с поправками в Бюджетный кодекс (Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ)19, которые ввели понятие государственных программ на основании перехода к программному бюджетированию, о котором так долго говорилось, фактически состоялся. Однако для того, чтобы этот инструмент по-настоящему заработал, перечислены меры по усовершенствованию программного бюджета, т.е. госпрограмм.
На основании изложенного считаю, что статья «Финансово-правовые проблемы перехода к программному бюджету», подготовленная Тория Р.А., может быть опубликована в открытой печати.
доктор юридических наук, профессор, первый проректор зав. кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, Почетный работник науки и техники Российской Федерации.
Грачева Е.Ю.
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_145985/
