CC BY
279
УДК 336.5 Г.П. Гордеева, С.Н. Макарова
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАСХОДАМИ БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ
Дана оценка программно-целевого управления с помощью методов бюджетных коэффициентов на примере бюджета Березовского района Красноярского края.
Ключевые слова: бюджет, целевая программа, расходы, эффективность, бюджетные коэффициенты.
G.P. Gordeeva, S.N. Makarova PROGRAM-TARGETED EXPENDITURE MANAGEMENT OF MUNICIPAL DISTRICT BUDGETS
The assessment of the program-targeted management with the help of budget coefficient methods on the example of Berezovsky district budget in Krasnoyarsk Territory is given.
Key words: budget, targeted program, expenditure, efficiency, budget coefficients.
Введение. Программно-целевой метод управления бюджетными расходами позволяет осуществлять полный цикл бюджетного процесса - от постановки задач планирования до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов. Кроме того, программы содержат в себе механизм мониторинга на основе специально разработанной системы индикаторов, оценки результативности и эффективности бюджетных расходов, контроля и принятия решений.
Преимуществом программ как инструмента управления является одновременное решение нескольких задач: планирование целей и желаемых результатов; расчет потребности ресурсов для каждого мероприятия в отдельности и для комплекса мероприятий по этапам реализации; планирование деятельности исполнителей мероприятий в ключе программных задач и составление баланса ресурсов в системе стратегических целей; планирование ресурсов из различных источников в формате аналогичных программных целей. Программа дает возможность планировать муниципальное задание на среднесрочную перспективу с детализацией в бюджетном периоде, а также является доступным и понятным информационным ресурсом, который позволяет оценить расходы бюджета в конкретных результатах.
Несмотря на то что целевые программы широко используются в практике государственного и муниципального управления в муниципалитетах, доля расходов, планируемых в бюджете на основе программ, незначительная.
Цель исследования. Оценка практики программно-целевого управления на муниципальном уровне с целью повышения эффективности использования бюджетных средств.
Задачи. Для достижения цели решены задачи по выявлению организационно-управленческих и методических проблем внедрения программно-целевого управления муниципальными финансами.
Методы и методики. Исследование проводилось с помощью методики оценки сбалансированности бюджета и методика финансового анализа и оценки программных расходов бюджета публично-правового образования [2, 4, 6].
Объектом исследования послужил бюджет Березовского района, расположенного в центральной части Красноярского края. В состав муниципального района входит 6 поселений, 26 населенных пунктов (11 поселков, 5 сел, 10 деревень). Численность постоянно проживающего населения на 1 января 2010 г. составила 39 тыс. чел. [1].
В районном бюджете собственные доходы составляют около 40 % от общей суммы доходов. Высокая доля безвозмездных перечислений из краевого бюджета.
Результаты анализа сбалансированности консолидированного бюджета муниципального района представлены в таблице 1.
Таблица 1
Качество сбалансированности консолидированного бюджета Березовского района в 2009-2011 гг.
Год Коэффициент оптимальной сбалансированности Коэффициент регулируемой сбалансированности Коэффициент общей сбалансированности
2009 0,32 0,9 0,97
2010 0,42 1,02 1,05
2011 0,38 1,02 1,04
Динамика коэффициента оптимальной сбалансированности за исследуемый период показывает, что районный бюджет не сбалансирован, более чем на 50 % зависит от межбюджетных трансфертов. Коэффициент регулируемой сбалансированности районного бюджета близок к 1, то есть расходы полностью покрываются за счет доходов, с учетом трансфертов. Коэффициент общей сбалансированности показывает зависимость бюджета от источников финансирования дефицита бюджета. По результатам финансового анализа видно, что в 2009 г. бюджет был более сбалансированным, так как значение на уровне 0,97 % указывает на то, что при дефицитном бюджете источников его финансирования вполне хватало для исполнения расходных обязательств. В 2010-2011 гг. сложилась сложная финансовая ситуация в районе в связи с наложением взысканий на учреждения района по выплате кредиторской задолженности поставщикам работ (услуг) по исполнительным листам на общую сумму более 60 млн руб. Собственных средств в районе на покрытие этих расходов не имелось. Были взяты кредиты из краевого бюджета, что и отражают расчетные значения коэффициента общей сбалансированности. Для решения проблем сбалансированности муниципальных бюджетов рекомендуется развивать стимулирующие гранты районам и предоставлять блочные трансферты [5].
В настоящее время в районе действуют 16 целевых программ, которые приняты на среднесрочный период планирования трехлетнего бюджета до 2014 г. Программ стратегического развития на долгосрочную перспективу в районе нет. Разработка ведомственных программ ведется с 2012 г. и они будут реализованы только в 2013 г. Главными распорядителями бюджетных средств являются отдел образования, отдел культуры, управление социальной защиты, муниципальное учреждение здравоохранения «Березовская Центральная районная больница», администрация района.
Количество районных целевых программ не стабильно (табл. 2). Некоторые из них были завершены в результате достижения поставленных целей, например программа «Строительство скотомогильника на 2009 г.».
Таблица 2
Анализ количественных показателей программных расходов районного бюджета Березовского района в 2009-2011 гг.
Показатель 2009 2010 2011
Количество главных распорядителей бюджетных средств в ведомственной структуре расходов бюджета, всего 5 5 5
Из них количество долгосрочных целевых программ всего, 20 9 16
В том числе - продолжительностью 3 года 17 9 16
- продолжительностью 4 года - - -
- продолжительностью 5 и более лет (стратегического развития) - 1 1
Количество межведомственных долгосрочных целевых программ (имеющих более одного главного распорядителя бюджетных средств) - - -
Исполнение расходов по долгосрочным целевым программам бюджета в 2009-2011 гг. в среднем составляет около 70 % и представлено в таблице 3.
Таблица 3
Исполнение расходов по долгосрочным целевым программам районного бюджета Березовского
района в 2009-2011 гг.
Показатель 2009 2010 2011
я ^ ^ [= 5 ^ 1— X > Щ |— ^ Испол- нение, % га ^ ЧЭ 1= 5 ^ 1— X > е 5 ^ Исполнение, % га ^ ЧЭ 1= 5 ^ 1— X > щ |— ^ Испол- нение, %
Расходы на реализацию долгосрочных целевых программ 6,81 4,88 70,8 2,27 2,18 96 16,3 7,14 43,8
Причиной является недостаточность доходов для решения первостепенных задач, стоящих перед местным самоуправлением (недопущение задолженности по зарплате, уплата налогов и взносов в различные фонды по муниципальным и казенным учреждениям, расчеты по оплате коммунальных услуг и т.д.). Анализ стоимостных показателей программных расходов бюджета приведен в таблице 4.
Таблица 4
Анализ стоимостных показателей программных расходов районного бюджета Березовского района в 2009-2011 гг.
Показатель 2009 2010 2011
Расходы на внепрограммные мероприятия в сфере установленных функций органов муниципальной власти и прочие внепрограммные расходы, млн руб. 617,1 596,8 706,36
Расходы на реализацию долгосрочных целевых программ инвестиционного развития района, млн руб. 2,1 0,6 4,5
Расходы на реализацию долгосрочных целевых программ стратегического развития района (сроком на пять и более лет), млн руб. - - 1
Расходы на реализацию федеральных целевых программ на территории района, млн руб. 1,89 - 0,08
Расходы на реализацию межведомственных долгосрочных целевых программ, млрд руб. - - -
Расходы на реализацию краевых ведомственных целевых программ на территории района, млн руб. 296 377 346
Расходы на реализацию краевых долгосрочных целевых программ на территории района, млн руб. 9 33 69
Расходы главных распорядителей бюджетных средств по разделам (подразделам) бюджетной классификации расходов, млн руб. 418,54 432,68 541,1
Основную долю расходов районного бюджета составляют расходы на внепрограммные мероприятия в сфере установленных функций органов муниципальной власти и прочие расходы, то есть на гарантированные государством услуги населению в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты, а также на содержание органов исполнительной власти и муниципальных учреждений.
Доля внепрограммных расходов в общих расходах бюджета составляет около 98 %, соответственно доля расходов на районные целевые программы всего 2 %. Это очень низкий показатель, который показывает, что районный бюджет совсем не ориентирован на программно-целевой метод планирования.
Расходы на реализацию федеральных программ на территории района мизерны. В 2011 г. составили
0,08 млн руб. Это расходы по Федеральной целевой программе «Жилище» (подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей»).
На реализацию краевых долгосрочных целевых программ на территории района потрачено за 2009— 2011 гг. 102 млн руб.
Краевые долгосрочные целевые программы, реализуемые в районе: «Старшее поколение на 2011— 2013 гг.»; «Обеспечение пожарной безопасности сельских населенных пунктов Красноярского края на 2011— 2013 гг.» и др.
Все долгосрочные краевые целевые программы реализуются в рамках мероприятий ведомственных краевых целевых программ. Например, долгосрочная программа «Культура Красноярья» - в рамках ведомственной программы «Развитие культуры Красноярского края». Долгосрочная программа «Дети» - в рамках ведомственной программы «Развитие системы здравоохранения». Долгосрочные программы «Обеспечение доступным жильем молодых семей и молодых специалистов в сельской местности» и «Развитие потребительской кооперации в Красноярском крае» - в рамках ведомственной программы «Развитие агропромышленного комплекса в Красноярском крае». Такой управленческий подход используется только в Красноярском крае.
Кроме того, в ведомственных краевых целевых программах предусмотрены расходы на финансирование некоторых переданных полномочий муниципальным образованиям. Например, расходы на выплату различных компенсационных выплат и адресной материальной помощи различным категориям граждан, на приобретение молочных смесей для детей первого года жизни, на выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, на субсидирование процентной ставки по кредитам для личных подсобных и фермерских хозяйств.
Поэтому расходы на реализуемые на территории района ведомственные краевые программы высокие и составили в 2011 г. 346 млн. руб. Коэффициент интеграции таких программ в расходах районного бюджета 0,52, что значительно больше коэффициента интеграции долгосрочных программ (табл. 5).
Таблица 5
Динамика относительных показателей программных расходов районного бюджета Березовского
района в 2009-2011 гг.
Показатель 2009 2010 2011
Коэффициент программного бюджетирования 0,007 0,004 0,01
Коэффициент внепрограммных мероприятий 0,992 0,996 0,989
Коэффициент инвестиционной активности 0,003 0,001 0,006
Коэффициент стратегического развития 0 0 0,007
Коэффициент интеграции федеральных программ 0,003 0 0,001
Коэффициент интеграции краевых долгосрочных программ 0,15 0,055 0,096
Коэффициент интеграции краевых ведомственных программ 0,47 0 0,52
Коэффициент межведомственного взаимодействия 0 0 0
Программы инновационного развития в районе отсутствуют. Рекомендуются к внедрению проекты, направленные на формирование инновационного пути развития местного сообщества [3].
На территории района реализуются инвестиционные программы «Укрепление материальнотехнической базы муниципального учреждения здравоохранения», «О территориальном планировании градостроительного развития», «Мероприятия, направленные на повышение эксплуатационной надежности объектов жизнеобеспечения Березовского района», «Программа по жизнеобеспечению общеобразовательных учреждений Березовского района», доля капитальных вложений в которые более 50 % капитальных расходов районного бюджета.
Реализация крупномасштабных инвестиционных проектов, входящих в сферу ответственности органов местного самоуправления, происходила в рамках краевых долгосрочных программ. Например, строительство стационара Березовской центральной городской больницы, которое велось 8 лет по мере поступлений средств из краевого бюджета, строительство котельной и бани в п. Маганск, инвестиции региона в агропромышленный комплекс района в рамках федеральных и краевых целевых программ на приобретение сельскохозяйственной техники, переоснащение существующих производств. За счет средств краевого бюджета ведется строительство быстровозводимой крытой спортивной площадки в п. Березовка.
Долгосрочной программой стратегического развития района, принятой на 2011-2015 гг., является «Программа по развитию малоэтажного строительства в Березовском районе», которая предусматривает выделение земельных участков в д. Киндяково для малоэтажного строительства населению. Коэффициент инвестиционной активности будет увеличиваться в последующих периодах.
Оценка динамики взаимодействия районного бюджета с федеральным осуществляется с помощью коэффициента интеграции программного бюджета. Данный коэффициент показывает степень участия органов местного самоуправления в решении приоритетных проблем с помощью государственной поддержки за счет федеральных средств. В районе такой коэффициент ничтожно мал и равен 0,001 в 2011 г. Положительный пример был в 2009 г., когда на территории района реализовывалась Федеральная целевая программа «Жилище» для обеспечения жильем молодых семей. Из федерального бюджета было выделено 1,2 млн руб., из краевого по аналогичной программе - 2,5 млн руб., из районного - 0,5 млн руб.
Выводы. Таким образом, методы программно-целевого управления расходами на муниципальном уровне в значительной степени носят формальный характер. Полномочия и ответственность администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета остаются ограниченными, отсутствуют стимулы для повышения эффективности бюджетных расходов и оптимизации сети бюджетных учреждений.
Необходимо вводить в бюджет натуральные показатели в качестве целевых задач, что позволит рассматривать его как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. Расходную часть бюджета целесообразно изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом обсуждения и утверждения в процессе принятия бюджета вместо финансовых показателей при этом становятся конкретные мероприятия. На первом плане оказывается деятельность исполнительных органов власти, а на втором - финансовое обеспечение этой деятельности.
Финансовые показатели решения о бюджете и его исполнении приобретают вспомогательный характер, но они необходимы для последующей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Результаты такой оценки должны служить основанием для совершенствования бюджетного законодательства и для применения административных и иных, предусмотренных законом мер в отношении отдельных исполнителей.
Бюджетная ответственность исполнителей заключается в управлении общественными финансами от имени и в интересах населения (граждан) при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики.
Анализ использования программно-целевого управления на муниципальном уровне показывает, что необходимо совершенствовать бюджетную политику в среднесрочном периоде, создавать эффективную систему управления муниципальными финансами и внедрять новую культуру управления, ориентированную на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению. Реализация поставленных целей возможна на основе разработки и практического внедрения программы реформирования муниципальных финансов Березовского района.
Программа реформирования муниципальных финансов должна быть направлена на формирование благоприятных условий для социально-экономического развития района, повышение качества управления муниципальными финансами, обеспечение эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг населению.
Для достижения цели программы реформирования необходимо реализовать ряд мероприятий, направленных:
• на внедрение среднесрочного бюджетного планирования и увязку его со стратегическим развитием Березовского района;
• создание условий для повышения эффективной деятельности структурных подразделений администрации Березовского района по обеспечению предоставления муниципальных услуг;
• совершенствование системы управления финансами главных распорядителей бюджетных средств;
• повышение прозрачности и укрепление дисциплины подотчетности деятельности структурных подразделений администрации Березовского района;
• повышение эффективности использования муниципальной собственности.
Для повышения эффективности деятельности администрации района, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:
• высокая степень надежности экономического прогнозирования;
• формирование бюджета с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной политики Березовского района;
• планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
• совершенствование прогнозирования кассового исполнения районного бюджета с установлением ответственности главных распорядителей бюджетных средств за качество и соблюдение показателей кассового плана.
Необходимо переходить к программной структуре расходов районного бюджета, который является одним из инструментов эффективного расходования бюджетных средств.
Для расширения применения программно-целевого метода уточнить порядок формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ. Необходима инвентаризация целей и задач, утвержденных в Концепции социально-экономического развития Березовского района до 2020 г., и отражение их в планируемых ведомственных и действующих долгосрочных целевых программах.
В результате выполнения мероприятий по совершенствованию процедур формирования и реализации целевых программ будут обеспечены использование бюджетных ресурсов, выделяемых на финансирование ведомственных и долгосрочных целевых программ, с целью достижения приоритетных целей и решения задач развития района; возможное сокращение бюджетных расходов на финансирование программ, не соответствующих приоритетам социально-экономического развития района.
Рейтинг и результаты оценки качества управления финансами, а также ежегодная оценка деятельности руководителей соответствующих главных распорядителей бюджетных средств должны размещаться на официальном сайте администрации Березовского района.
Рекомендуется проводить сравнительную оценку потребности в предоставляемых и фактически предоставленных муниципальных услугах в разрезе социально значимых отраслей - образования, культуры, здравоохранения.
Создание системы учета потребности и учета результатов оценки в предоставляемых муниципальных услугах при формировании расходов на очередной финансовый год обеспечит повышение эффективности социальных расходов районного бюджета, а ежегодная инвентаризация состояния материально-технической базы муниципальных учреждений выявит уровень соответствия ее требованиям к качеству предоставления муниципальных услуг.
Литература
1. Комплексная программа социально экономического развития Березовского района на период 20102015 и 2020 гг.: решение Березовского районного Совета от 12.12.2006 № 24-135Р. - URL: http://www.berezovsky.krskstate.ru/razvit.
2. Макарова С.Н. Методика финансового анализа и оценки программных расходов бюджета публичноправового образования // Аудит и финансовый анализ. - 2012. - № 6. - С. 123-133.
3. Овчинникова О.П. Инновационное развитие муниципальных образований // Финансы и кредит. - 2010. - № 36. - С. 2-7.
4. Родионова В.М. Сбалансированность бюджетов: теоретический и правовой аспекты // Финансы. -2012. - №4. - С. 54-60.
5. Суглобов А.Е., Манышин Д.М. Развитие системы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации // Образование. Наука. Научные кадры. - 2012. - № 5. - С. 82-91.
6. Юдина Г.А. Дефиниция контроля качества в аудите // Вестник КрасГАУ. - 2009. - № 3. - С. 3-9.
♦'
