CC BY
28
УДК 332.146.2
С. Н. Макарова, Т. В. Лемескина, Г. П. Гордеева
ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ НА ТЕРРИТОРИИ КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ*
Представлен анализ практики использования финансово-бюджетных инструментов региональной экономической политики на территории Красноярского края. Изложены выводы об особенностях реализации целевых бюджетных программ в Красноярском крае за 2009-2011 гг.
Ключевые слова: бюджет, инструменты, агломерация, межбюджетный трансферт, целевая программа.
Механизмы и методы активизации развития региональной социально-экономической системы являются составной частью единого инструментария социально-экономической региональной политики. Организационный механизм развития региональной социально-экономической системы представляет собой сложную многоуровневую систему, включающую совокупность конкретных методов, инструментов, институтов, связей и отношений, воздействующих на функционирование региональной экономики в соответствии с заданными целями [1].
Целями региональной экономической политики являются:
- уменьшение межрегиональных различий в доходах на душу населения;
- решение специфичных региональных проблем;
- поддержка региональной экономической конкурентоспособности;
- обеспечение качества государственных и муниципальных услуг.
Инструменты, используемые в мировой практике для реализации региональной экономической политики весьма разнообразны: межбюджетные трансферты; целевые бюджетные программы; государственно-частное партнерство; особые экономические зоны; налоговый инвестиционный кредит и др. [2].
В современных условиях проблемы разработки и реализации финансово-бюджетных инструментов региональной экономической политики относятся к чрезвычайно актуальным.
Во-первых, общероссийские проблемы на уровне субъектов РФ сохраняются и осложняются дополнительными проблемами, решение которых возможно при применении соответствующих инструментов финансово-бюджетной политики, включая региональный уровень.
Во-вторых, необходимо четкое понимание последствий реализации мер финансово-бюджетной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
В-третьих, для более эффективной реализации финансово-бюджетных инструментов региональной экономической политики необходима координация действий субъекта РФ и входящих в его состав муници-
пальных образований. Проблема осложняется объективными процессами формирования городских и сельских агломераций.
Межбюджетные трансферты. Межбюджетные трансферты используется в региональной экономической политике для снижения межрегиональных различий в доходах на душу населения.
Система выравнивания должна быть направлена на адаптацию доходной части бюджетов к сложившейся экономической ситуации и развитие доходного потенциала агломерационной территории.
Красноярская агломерация рассматривается в пределах границ следующих муниципальных образований: городские округа - Красноярск, Сосновоборск, Дивногорск; муниципальные районы - Березовский, Емельяновский, Манский, Сухобузимский. Столица края г. Красноярск является центром агломерации. Между данными муниципальными образованиями 17 апреля 2008 г. был подписан меморандум «Об организации и осуществлении межмуниципального проекта «Комплексное развитие Красноярской агломерации на период до 2020 года»».
В 2011 г. налоговые доходы в общей величине доходов Красноярской агломерации составили 39,28 %, что почти на 10 % выше данного показателя органов местного самоуправления в среднем по Российской Федерации (29,71 %). Неналоговые доходы в общей величине доходов Красноярской агломерации составили 13,27 %, что почти на 4 % выше данного показателя органов местного самоуправления в среднем по Российской Федерации (9,58 %) (табл. 1).
За период 2000-2011 гг. расходы бюджетов муниципальных образований Красноярской агломерации выросли в 5 раз. В настоящее время структура расходов бюджетов всех участников Красноярской агломерации отражает их социальную направленность. Более 60 % от общих расходов направляется на социальные цели: образование, здравоохранение, социальную политику, культуру. Доля расходов бюджетов муниципальных образований Красноярской агломерации на экономическое развитие, правоохранительную деятельность и жилищно-коммунальное хозяйство снижается (табл. 2).
Отметим положительный факт сокращения доли
* Работа выполнялась в рамках проекта «Разработка методики для проведения сопоставительных международных исследований социально-экономического развития региона и подготовки научного отчета для Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) «Территориальный обзор по Красноярской агломерации» № КФ-262 при поддержке КГАУ «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности».
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Красноярской агломерации с 22,95 % в 2000 г. до 5,07 % в 2011 г.
Вместе с тем, по мере развития финансовых взаимоотношений в Красноярском крае между органами власти всех уровней необходимо осуществление комплекса мероприятий по совершенствованию методик расчета межбюджетных трансфертов и правил разграничения полномочий.
Финансовая поддержка муниципальных образований должна осуществляться с учетом уровня их бюджетной обеспеченности и использованием механизма софинансирования расходных обязательств муниципальных образований, входящих в Красноярскую агломерацию.
Целевые бюджетные программы. Целевые бюджетные программы используется в региональной экономической политике для решения специфических региональных проблем и обеспечения качества государственных и муниципальных услуг.
По статье 179.3 Бюджетного кодекса РФ, в федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
Другой вид целевых бюджетных программ - долгосрочные программы. По статье 179 Бюджетного кодекса РФ, порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным
правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу. По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Таким образом, определение сущности, места и роли ведомственных и долгосрочных целевых программ в бюджетном процессе, порядка формирования, реализации и оценки их эффективности - это компетенция соответствующего публично-правового образования.
В Красноярском крае переход к программно-целевым методам планирования и исполнения бюджета осуществляется с 2006 г. В рамках «Программы реформирования региональных финансов Красноярского края на 2006-2007 гг.» утвержденной Постановлением Совета администрации Красноярского края от 28 октября 2005 г. № 285-п, был принят порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, утверждены требуемые количественные показатели для оценки результатов осуществления функций и задач ведомств. Первые ведомственные целевые программы были приняты на период 2007-2009 гг. Краевые целевые программы, формируемые в составе краевого бюджета Красноярского края до 2009 г., были преобразованы в долгосрочные программы.
В Красноярском крае за 2009-2011 гг. количество долгосрочных целевых программ увеличивается, ведомственных целевых программ - практически не меняется. Большинство долгосрочных целевых программ - трехлетние программы. Их продолжительность совпадает с продолжительностью ведомственных целевых программ (табл. 3). Это негативная тенденция, поскольку долгосрочные программы должны формироваться в соответствии со стратегическими направлениями развития публично-правового образования.
Таблица 1
Структура доходов Красноярской агломерации
Виды доходов 2000 2005 2011
млн руб. % млн руб. % млн руб. %
Собственные налоговые доходы 4 196,3 64,80 6 159,6 40,36 13 530,6 39,28
Межбюджетные трансферты, включая: 1 944,1 30,02 7 350,1 48,16 16 345,5 47,45
дотации 1 486,1 22,95 1 583,4 10,38 1 746,1 5,07
субсидии 0 0 740,7 4,85 4 207,7 12,21
субвенции 450,9 6,96 5 015,2 32,86 10 220,1 29,67
Прочие доходы (неналоговые, от предпринимательской деятельности) 335,3 5,18 1 750,8 11,47 4 572,3 13,27
Итого доходов 6 475,7 100,00 15 260,4 100,00 34 448,3 100,00
Таблица 3
Характеристика целевых бюджетных программ Красноярского края за 2009-2011 гг.
Таблица 2
Структура расходов Красноярской агломерации
Виды расходов 2000 2005 2011
млн руб. % млн руб. % млн руб. %
Государственное (муниципальное) управление 360,4 5,3 1 237,1 7,9 2 388,9 6,7
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 230,2 3,4 269,9 1,7 132,6 0,4
Экономическое развитие 515,8 7,6 486,3 3,1 1 030,6 2,9
Жилищно-коммунальное хозяйство 2 372,8 35,1 4 234,5 27,0 9 011,0 25,3
Охрана окружающей среды 10,3 0,2 41,8 0,3 27,8 0,1
Образование 1 467,5 21,7 4 647,0 29,6 11 763,6 33,1
Культура 125,7 1,9 390,0 2,5 1 084,0 3,0
Здравоохранение и спорт 727,5 10,7 1 830,1 11,7 3 327,8 9,4
Социальная политика 367,9 5,4 2 557,3 16,3 6 806,8 19,1
Межправительственные бюджетные трансферты 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Прочие расходы 589,6 8,7 4,5 0,0 6,3 0,0
Итого расходов 6 767,8 100 15 698,6 100 35 579,4 100
Показатель 2009 г. 2010 г. 2011 г.
Количество ведомственных целевых программ 17 16 17
Расходы на реализацию ведомственных целевых программ, млрд руб. 82,8 96,1 119,6
Количество долгосрочных целевых программ 33 37 44
Расходы на реализацию долгосрочных целевых программ, млрд руб., включая: 10,2 14,7 20,9
• расходы на реализацию долгосрочных целевых программ инновационного развития публично-правового образования, млрд руб. 0,4 0,04 0,9
• расходы на реализацию долгосрочных целевых программ стратегического развития (сроком на пять и более лет), млрд руб. 0 0 2,6
Расходы на реализацию федеральных целевых программ на территории Красноярского края, млрд руб. 0,3 0,04 0,2
Только в 2011 г. появилось три долгосрочные программы, реализующие задачи стратегического развития Красноярского края до 2020 г.:
- «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Красноярском крае» на 20102012 гг. и на период до 2020 г.;
- «Переселение граждан, проживающих в городском округе город Норильск и городском поселении город Дудинка Красноярского края, в районы с благоприятными природно-климатическими условиями на территории Российской Федерации» на 2011-2020 гг.;
- «Развитие объектов социальной сферы, капитальный ремонт объектов коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда муниципальных образований город Норильск и Таймырский (Долгано-Ненецкий) муниципальный район» на 2011-2020 гг.
За период с 2009 по 2011 гг. капитальные расходы в составе расходов на реализацию долгосрочных целевых программ краевого бюджета Красноярского края возросли на 4,5 млрд руб. и составили в 2011 г. 7,4 млрд руб. Положительным фактом является рост расходов на реализацию межведомственных долгосрочных целевых программ с 4,4 млрд руб. в 2009 г. до 12,3 млрд руб. в 2011 г. Усилия главных распорядителей бюджетных средств консолидируются для решения наиболее важных задач социально-экономического развития Красноярского края.
В 2012 г в Красноярском крае реализуется 44 долгосрочных целевые программы.
В настоящее время действуют программы решающие задачи экономического развития Красноярского края, такие как «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства», «Дороги Красноярья».
Инновационное развитие края обеспечивается такими программами, как «Повышение качества оказания услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в Красноярском крае», «Использование результатов космической деятельности в интересах социально-экономического развития Красноярского края», «Создание и развитие системы сельскохозяйственных потребительских кооперативов», «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Красноярском крае», «Модернизация сети образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования».
Краевая демографическая политика реализуется через долгосрочные целевые программы «Улучшение демографической ситуации в Красноярском крае», «Дети», «Север на Юг».
В настоящее время региональная экономическая политика отличается повышенным вниманием федеральных органов государственной власти к решению специфичных региональных проблем. В 2012 г.
Правительство РФ кардинальным образом пересмотрело перечень федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, стремясь тем самым упорядочить процесс распределения федеральных бюджетных инвестиций по регионам.
Красноярский край участвует в трех федеральных целевых программах «Социальное развитие села» до 2012 г., «Повышение безопасности дорожного движения» в 2006-2012 гг., «Развитие образования» на 2011-2015 гг. Расходы на реализацию федеральных целевых программ на территории Красноярского края не значительны, хотя и повышаются на 0,16 млрд. руб. в 2011 г. по сравнению с 2010 г.
Для поддержания инвестиционной и инновационной деятельности в регионе рекомендуется использование различных институтов (инвестиционные фонды, венчурные компании и др.) [3; 4].
На федеральном уровне функционирует Инвестиционный фонд РФ, который представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащую использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Бюджетные ассигнования фонда предоставляются для реализации проектов, имеющих общегосударственное значение, в которых доля финансирования за счет инвестора (инвесторов) составляет не менее 25 %, а для реализации региональных инвестиционных проектов - не менее 50 %
С использованием средств Инвестиционного фонда РФ на территории Красноярского края реализуются следующие инвестиционные проекты: «Комплексное развитие Нижнего Приангарья», «Строительство железнодорожной линии Кызыл-Курагино в увязке с освоением минерально-сырьевой базы Республики Тыва», «Строительство малоэтажного жилья и коммунальной, энергетической, транспортной инфраструктуры района «Новалэнд»».
Правительством Красноярского края 16 декабря 2008 г. создан Инвестиционный совет Красноярского края - совещательный орган, обеспечивающий взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти Красноярского края, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и иных организаций в целях реализации инвестиционных проектов на территории Красноярского края.
Инвестиционный совет Красноярского края рассматривает предложения по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей инвестиционную деятельность, финансово-кредитную и налоговую политику органов государственной власти в отношении инвесторов, а также политику в области имущественных отношений. Рассматривает механизмы стимулирования инвестиционной активности и привлечения средств инвесторов для развития экономики края. Анализирует факторы, влияющие на развитие инвестиционной деятельности, и деятельность органов государственной власти края и органов местного самоуправления, взаимодействующих с субъектами хозяйственной деятельности, по вопросам стимулирования инвестиций и инноваций.
Инвестиционный совет Красноярского края готовит индивидуальные предложения инвесторам по выбору наиболее эффективных форм государственной поддержки инвестиционной деятельности, ведет регистрацию инвестиционных проектов, рассматривает экспертные заключения о целесообразности и эффективности реализации инвестиционных проектов.
Другим органом, реализуемым региональную экономическую политику является Министерство инвестиций и инноваций Красноярского края. Оно осуществляет взаимодействие с Министерством экономического развития РФ по реализации соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Красноярского края на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства. Кроме того, осуществляет организацию взаимодействия органов исполнительной власти края с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными объединениями, крупными российскими и иностранными компаниями, реализующими хозяйственную деятельность на территории края, а также с международными инвестиционными и финансовыми институтами в интересах края.
Особая роль отводится Министерству экономики и регионального развития Красноярского края, которое рассматривает и согласовывает проекты комплексных программ социально-экономического развития муниципальных районов, ведет реестр таких программ. Организовывает работу органов исполнительной власти края по подготовке и реализации инвестиционных проектов, включая предоставление государственной поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории края.
Другим действенным институтом регионального развития является государственная корпорация «Внешэкономбанк» - партнер по реализации инвестиционного проекта «Комплексное развитие Нижнего Приангарья». В настоящее время с использованием механизма льготного кредитования, предлагаемого этой организацией, реализуется проект финансирования одного из крупнейших в России мебельного производства ООО «Мекран». С использованием средств льготного кредитования в крае планируется «пилотного» проекта развития жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края, предусматривающего строительство и реконструкцию котельных в восьми муниципальных образованиях края, а также крупных проектов в области лесопереработки.
Для привлечения инвестиций для реализации инновационных проектов Красноярского края осуществляется взаимодействие с ОАО «РОСНАНО», ОАО «Российская венчурная компания». В целях развития инновационной инфраструктуры региона сформирован Закрытый паевой инвестиционный фонд особо рисковых (венчурных) инвестиций «Региональный венчурный фонд инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Красноярского края», в сфере поддержки малого бизнеса - ОАО «Краснояр-
ское региональное агентство поддержки малого и среднего бизнеса».
В Красноярском крае созданы следующие институты управленческого партнерства:
- государственное предприятие Красноярского края «Центр развития коммунального комплекса» в целях реализации мероприятий по строительству объектов коммунальной инфраструктуры в муниципальных образованиях края, предусмотренных долгосрочной целевой программой «Модернизация, реконструкция и капитальный ремонт объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований Красноярского края» на 2010-2012 гг.;
- государственное предприятие Красноярского края «Центр транспортной логистики» для строительства объектов в целях увеличения мощности электрических сетей.
Таким образом, по результатам проведенного исследования финансово-бюджетных инструментов региональной экономической политики на территории Красноярского края делаем следующие выводы и предложения для принятия органами государственной власти соответствующих управленческих решений.
Во-первых, объективные процессы формирования городских и сельских агломераций требуют совершенствования механизмов распределения межбюджетных трансфертов и выравнивания доходов на душу населения на основе использования бюджетного потенциала объединенных территорий.
Во-вторых, практике бюджетного процесса в Красноярском крае долгосрочные программы продолжительностью пять и более лет практически отсутствуют. Это негативная тенденция должна быть преодолена, поскольку такие программы должны формироваться в соответствии со стратегическими направлениями развития края.
В-третьих, положительными моментом является рост реализованных межведомственных целевых программ, однако их недостаточно в структуре программных расходов, что не позволяет использовать в полной мере потенциал долгосрочного бюджетного планирования. Необходимо продолжить работу по формированию программных целей и мероприятий, реализуемых совместными усилиями различных ор-
ганов государственной власти, по совершенствованию организации деятельности различных органов государственной власти в процессе реализация региональной экономической политики.
В-четвертых, расширить использование программно-целевых принципов в управлении инновационным развитием Красноярского края, формируя соответствующие бюджетные программы. Например, в рамках инновационного развития и модернизация экономики Красноярского края, возможна реализация следующих программ: развития науки и технологий; развития промышленности и повышения ее конкурентоспособности; развития транспортной системы; воспроизводство и использования природных ресурсов и др.
В-пятых, активизировать участие в реализации федеральных целевых программ на территории Красноярского края. Учитывая возможность предоставления из федерального бюджета субсидий на поддержку аналогичных программ, представляется целесообразным при установлении перечня бюджетных программ Красноярского края ориентироваться на цели и задачи государственных программ Российской Федерации.
Библиографические ссылки
1. Дворядкина Е. Б., Беликова О. А. Региональная бюджетная политика как инструмент развития региональной социально-экономической системы // Известия УрГЭУ. 2011. № 5(37). С. 70-75.
2. Михеева Н. Н., Ананьева Р. И. Инструменты региональной политики: оценка эффективности использования // Регион: экономика и социология. 2011. № 3. С. 39-57.
3. Тенденции развития предпринимательской и инновационной активности в Красноярской агломерации / С. А. Самусенко, Е. Б. Бухарова, В. Н. Руцкий, Д. А. Маслодудов // Журнал СФУ. Гуманитарные науки. 2012. № 5. С. 1492-1499.
4. Суглобов А. Е., Липалина С. Ю. Методологические подходы к пониманию сущности инновационной деятельности в современных условиях // Вестник Московского ун-та МВД России. 2012. № 7. С. 202206.
S. N. Makarova, T. V. Lemeskina, G. P. Gordeeva
FINANCE AND BUDGET TOOL FOR REGIONAL ECONOMIC POLICY IN THE KRASNOYARSK TERRITORY
The article deals with the analysis of the use of fiscal instruments of regional policy in the Krasnoyarsk Territory. The authors describe the results of evaluation of departmental special target programmers of the Krasnoyarsk Region during 2009-2011.
Keywords: budget, tools, agglomeration, intergovernmental transfers, target program.
© Макарова С. Н., Лемескина Т. В., Гордеева Г. П., 2012
