CC BY
122
ЖУРНАЛИСТИКА
УДК 070 Е. С. Георгиева
ТРАНСФОРМАЦИЯ СИСТЕМЫ МАСС-МЕДИА БОЛГАРИИ В УСЛОВИЯХ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
Политическая, экономическая, социальная и культурная жизнь Болгарии динамично развивается. За последние 15 лет информационный сектор страны поразительно изменился. Появились сотни газет, представляющих множество точек зрения и отражающих весь спектр политической жизни. С рынка постепенно исчезает пресса, связанная с политическими партиями, уступая место независимым газетам. Электронные СМИ отличаются плюрализмом, а количество радио и телевизионных станций исчисляется сотнями. Все эти перемены привели к жесткой конкуренции, которую с трудом выдерживают небольшие медиа-компании. В сфере СМИ все более уверенно доминируют рыночные механизмы, которые постепенно подчиняют себе прочие факторы.
После вступления в Европейский союз 1 января 2007 г. Болгария стремится соотнести свою законодательную базу с европейской и предпринять все шаги, необходимые для ее адекватного применения. Основную сложность для правительства и парламента представляет поиск наиболее эффективных правовых решений, гарантирующих соблюдение европейских стандартов и требований в национальном контексте. Главные проблемы медиа-индустрии напрямую связаны с правовой базой СМИ и ее практическим применением. Тем не менее, нельзя не отметить, что еще в июне 2004 г. Болгария в процессе переговоров о вступлении в ЕС завершила приведение всех разделов законодательства в соответствие с критериями данной организации, что является положительным показателем. Однако законодательная база Евросоюза в массово-информационной сфере сама претерпевает стремительные изменения в связи с динамичным развитием аудиовизуального сектора и внедрением новых технологий. Поэтому Болгария и ее медиасообщество должны не только учитывать эти изменения, но и принимать активное и компетентное участие в процессе принятия решений относительно модернизации правовой базы, не ограничиваясь адаптацией законодательства страны в сфере СМИ [1].
Основная проблема, стоящая перед медиа-отраслью, — это неспособность ее регулятивной системы эффективно справляться со всеми вопросами, относящимися к политической и экономической независимости СМИ, и обеспечивать общественному вещанию возможность выполнять функцию опоры демократического общества. Свободу
© Е. С. Георгиева, 2011
СМИ в Болгарии подрывает непрекращающееся политическое и экономическое вмешательство. В этом контексте совершенствование и эффективное применение массово-информационного законодательства остается важнейшим фактором политической, экономической и финансовой независимости основного регулирующего органа страны — Совета электронных СМИ (СЕМ)1. В последние годы болгарскому обществу приходилось быть свидетелем целого ряда случаев, когда СЕМ принимал странные и противоречивые решения, в дальнейшем отмененные Высшим административным судом. Это имело негативные последствия для развития всей медиа-среды, которой все еще недостает стабильности и предсказуемости. У СЕМ до сих пор нет ни собственного этического кодекса, ни каких-либо иных механизмов обеспечения подотчетности его деятельности обществу.
Кроме того, в настоящее время массово-информационное законодательство оставляет возможность для политического и экономического вмешательства в деятельность электронных СМИ, которое часто инициировано самими вещателями радио и телевидения. Возможности для политического вмешательства в значительной степени обусловлены процедурами выбора членов СЕМ и формирования состава регулирующего органа. В настоящее время члены СЕМ выбираются правящей политической партией или партиями, представленными в парламенте страны, что создает предпосылки для прямого давления на электронные СМИ. Под механизмом экономического вмешательства обычно понимается финансирование СМИ. СЕМ (а также БНТ и БНР)2 финансируются государственными субсидиями, утверждаемыми парламентом, и тем самым непосредственно зависят от решений, принимаемых правящим большинством. Такая финансовая зависимость вызывает вопросы не только по поводу свободы регулирующего органа, но и по поводу его административных ресурсов. Например, СЕМ не имеет ресурсов для того, чтобы осуществлять эффективный надзор за деятельностью местных и региональных телерадиокомпаний, что нарушает принцип равенства по отношению ко всем СМИ.
Экономическое вмешательство в деятельность медиа-сектора осуществляется с помощью различных механизмов и на разных уровнях. В целом остается неясной реальная структура собственности болгарской медиа-индустрии. Хотя в болгарском законодательстве есть положения о процедуре выдачи лицензий, включающие требование о прояснении собственности на активы вещательных компаний, личность истинных владельцев можно легко скрыть за акциями на предъявителя или с помощью оффшорных фирм. Не существует ни общедоступного реестра владельцев медиа-активов, ни эффективных механизмов антимонопольного регулирования. Все это открывает возможности для создания монополий в СМИ или для появления в медиа-индустрии денег невыясненного происхождения [2, с. 63-65].
В Болгарии нет также прозрачности распределения доходов от рекламы, что в свою очередь отражается на собственности СМИ и на редакционной независимости вещателей. Тот факт, что и БНР, и БНТ получают доходы от продажи рекламного времени, ведет к дополнительным трениям между общественными и коммерческими телерадиокомпаниями. Это, соответственно, создает препятствия для возможных совместных действий
1 СЕМ создан 21 ноября 2001 г. для обеспечения наблюдения и контроля над радио и телевизионными вещателями в соответствии с Законом о радио и телевидении. СЕМ был создан для замены Национального совета радио и телевидения (НСРТ).
2 Болгарское национальное телевидение и Болгарское национальное радио.
в интересах медиа-индустрии в тех случаях, когда речь идет о важных вопросах, связанных с регулированием СМИ.
Механизмы саморегулирования медиа-сектора пока что малоизвестны и слаборазвиты. Несмотря на множество предпринятых в последнее десятилетие попыток разработать и принять общий этический кодекс с четкими профессиональными нормами, лишь недавно возникла положительная основа для применения такого кодекса, в основном благодаря усилиям международных экспертов Европейского союза. Закон о радио и телевидении предусматривает ряд инструментов (например, редакционные уставы) и требований, гарантирующих право аудитории на получение объективной, достоверной и плюралистической информации, но в целом редакционная независимость вещателей остается сомнительной.
Общественная миссия БНР и БНТ — это еще одна острая проблема, связанная и со структурой руководства компаний, и с программной политикой (квотами на программы определенного содержания и общим качеством программ). Дискуссии об общественном вещании, которые разгорелись в 2004 г., показали, что в медиасообществе существует консенсус относительно основных принципов, которые должны соблюдать общественные телерадиокомпании, но не достигнуто согласие по вопросу о том, каким образом ввести эти принципы в действие [3, с. 29]. Болгарская модель общественного телевидения, воплощаемая БНТ, — это не телеканал, который предоставляет аудитории программы, отсутствующие на коммерческом телевидении, а скорее канал для массовой аудитории, предлагающий полный диапазон передач различного содержания. В условиях лицензирования для всех общенациональных телекомпаний установлены практически одинаковые квоты на разные типы программ, а в эфирной сетке БНТ преобладают передачи развлекательного содержания. Однако сравнение количества работников показывает, что коммерческие операторы выполняют те же самые задачи с помощью штата, который в пять раз меньше, чем в БНТ.
Что касается руководства общественного вещания, то стоит заметить, что недавний кризис в БНТ обнаружил множество недостатков, которые требуют срочного пересмотра правовой базы. Практический опыт показал, что концентрация власти в руках генерального директора ведет к системе единоличного руководства и повышает риск управленческих ошибок (или даже злоупотребления властью) с резко отрицательными последствиями для СМИ и для того лица, на котором лежит вся ответственность. Положение усугубляется тем, что регулирующий орган в настоящее время не имеет в своем распоряжении механизмов эффективного контроля и адекватного надзора за деятельностью генерального директора, отсутствует также система сдержек и противовесов. Закон о радио и телевидении позволяет коммерческим операторам определять себя как «общественные» телерадиокомпании при условии соблюдения программной и продюсерской политики, направленной на обслуживание общественных интересов. К сожалению, количество операторов, которые воспользовались этой возможностью, слишком ограничено из-за невысоких шансов на то, что они смогут успешно конкурировать на медиа-рынке. Отсутствие Фонда радио и телевидения означает, что они не могут получать субсидии для производства общественно полезных программ. Это выражается в ничтожно малом количестве программ, адресованных гражданам, для которых болгарский язык не является родным, а также в недостаточном количестве программ для людей с ограниченными возможностями и из социально обездоленных слоев общества.
Болгария значительно отстает от европейских стандартов развития информационного общества и распространения новых технологий и услуг. Стратегия внедрения цифрового радио и телевещания была разработана, но так и не принята в качестве официального документа. Нет ясного представления об источниках финансирования цифрового вещания, хотя переход с аналогового сигнала на цифровой связан со значительными затратами.
Отдельным и важным аспектом является информационная политика в области СМИ меньшинств и СМИ для меньшинств, которая сильно изменилась после вступления Болгарии в ЕС. Основные проблемы в этой области касаются финансирования данных СМИ, а также системы их управления. В настоящий момент финансовая поддержка инвесторов и государства является определяющим фактором для существующего статуса кво в коммуникациях и посланиях СМИ меньшинств. СМИ меньшинств и СМИ для меньшинств должны способствовать социальной интеграции и сближению и противостоять разжиганию этнической и религиозной нетерпимости и вражде.
Существенные трансформации в системе управления СМИ произошли после вступления Болгарии в Европейский союз 1 января 2007 г. В первую очередь изменения коснулись радиотелевизионного сектора. В плане законодательства правительство обеспечило полную гармонизацию Закона о радио и телевидении с Acquis communautaire ЕС3, чтобы обеспечить предсказуемость, прозрачность и эффективное применение аудиовизуальной политики. Парламенту следует в первоочередном порядке принять обновленную «Стратегию развития радио и телевидения в Болгарии», как это предусмотрено в Законе о радио и телевидении, чтобы упорядочить процесс выдачи вещательных лицензий [2, с. 126]. Что касается перехода на цифровое вещание, то правительству следует принять конкретную стратегию такого перехода. Проект «Стратегии планирования наземного цифрового вещания в частотных диапазонах 174-230 МГц и 470-862 МГц» нуждается в обновлении, кроме того, он не был официально одобрен.
Анализ проблемы независимости регулирующих органов показывает, что парламенту следует, проведя широкие консультации со специалистами в области СМИ и общественными организациями, внести поправки в Закон о радио и телевидении, направленные на укрепление независимости основного регулирующего органа — Совета электронных СМИ (СЕМ). Эти поправки, в частности, должны обеспечить следующее:
- ввести гражданские квоты на членство в составе СЕМ, которые смогут обеспечить адекватную систему сдержек и противовесов;
- ввести обязательную процедуру голосования квалифицированного большинства при выборах членов, выдвинутых в рамках парламентской квоты, с тем чтобы гарантировать экономическую и политическую независимость регулирующего органа (даже если для этого потребуется вносить поправки в Конституцию);
- предусмотреть механизм ответственности (личной или коллегиальной) членов СЕМ за те решения, в отношении которых будет доказано, что они приняты с нарушением законодательства, в соответствии с мнением Высшего административного суда;
3 Acquis communautaire — сведенные в 31 тематическую главу регулирующие нормы, обязательные для исполнения странами-участницами ЕС, и директивы, на базе которых должно строиться национальное законодательство.
- создавать новые механизмы гарантирования финансовой независимости регулирующего органа, которые станут альтернативой финансированию из государственного бюджета.
Для урегулирования проблем в области авторского права правительство вносит поправки в Закон о радио и телевидении, направленные на расширение функций и обязанностей СЕМ в отношении охраны авторского права и смежных прав. Что касается мониторинга, то правительство увеличивает административные ресурсы СЕМ, позволяющие вести мониторинг деятельности местных и региональных вещателей, чтобы обеспечить равное отношение к вещателям общенационального и местного уровней. Это должно включать повышение уровня финансирования. В вопросах профессиональной этики регулирующие органы — СЕМ и Комиссия по регулированию связи — должны разработать этический кодекс с подробными положениями, касающимися недопустимости конфликта интересов.
Для разрешения проблемы финансирования общественных вещателей Закон о радио и телевидении необходимо изменить, предусмотрев новые механизмы, способные гарантировать финансовую независимость общественного радио и телевидения как альтернативы Фонду радио и телевидения. Правительству и парламенту следует внести поправки в Закон о радио и телевидении с тем, чтобы определить конкретные принципы целевого финансирования общественных вещателей, а также производства и показа программ общественного назначения одновременно с необходимыми механизмами гражданского контроля над их расходами.
Правительство и парламент работают над поправками к Закону о радио и телевидении, которые должны будут определить новые механизмы выборов и назначения руководства БНР и БНТ, а также новое распределение обязанностей между советом управляющих и генеральным директором, направленные на повышение эффективности их деятельности и оптимизацию административной структуры. Компаниям БНР и БНТ следует разработать новую программную политику, лучше отвечающую конкретным общественным потребностям и тому, что зрители ждут от общественного вещания.
Для коммерческих вещателей главным является принцип прозрачности собственности и разнообразия в содержании СМИ. В Болгарии необходимо ввести общедоступный реестр собственников СМИ в качестве одного из механизмов саморегулирования в медиасообществе. Правительство и парламент предприняли ряд мер, направленных на либерализацию процедур, связанных со сменой собственников вещательных лицензий, и сделали эти процедуры более понятными для общества. Журналистским ассоциациям и другим общественным организациям, связанным со СМИ, стоит обсудить вопросы концентрации СМИ и попытаться определить ограничения, необходимые для защиты плюрализма СМИ. Правительству и парламенту следует учесть эти предложения при подготовке поправок в законодательство по этому вопросу.
Кроме того, имеет смысл внести поправки в Закон о радио и телевидении, чтобы дать коммерческим операторам возможность конкурировать за общественное финансирование на производство программ, служащих интересам общества. Следует также пересмотреть положения Закона о радио и телевидении, касающиеся коммерческих операторов, определяющих себя как «общественные вещатели», с тем чтобы дополнительно стимулировать такое самоопределение.
В вопросах профессиональной этики всем сторонам, подписавшим Этический кодекс болгарских СМИ, необходимо обеспечить соблюдение его на практике. Болгарскому
медиасообществу следует принять новые механизмы саморегулирования в отношении справедливого внедрения системы измерений аудитории с помощью «аудиометров», о которой в настоящее время ведутся споры и чьи результаты оспариваются частью медиасообщества.
Медиа-индустрия является исключительно сложным для правового регулирования объектом, причина этого — ее дуалистический характер. С одной стороны, масс-медиа можно рассматривать как разновидность экономических услуг, т. к. медиа-индустрия является одной из самых динамичных и влиятельных в европейском и мировом бизнесе. Это и есть причина того, что на самом раннем этапе общественного интереса к медиарегулированию Европейский суд подтвердил, что СМИ попадают под действие норм и договоров, регулирующих свободное движение услуг. Таким образом, ключевой темой медиа-права и политики стала либерализация посредством устранения всех барьеров на пути к свободе вещания и распространения в рамках ЕС. Это касается прежде всего общественных вещателей и является центральной темой директивы «Телевидение без границ», которая стала ядром общественного права, регулирующего масс-медиа [4, с. 36].
С другой стороны, основной темой в историческом развитии общественной медиаполитики всегда оставалась тема культурной ипостаси масс-медиа. СМИ и продукт, который они производят, несут ответственность за формирование нашей культуры. Их можно воспринимать как генераторы моральных последствий, можно связывать с концепциями общественных услуг, и, не в последнюю очередь, они могут декларировать важные права, обозначенные на национальном и международном уровнях, — права человека и право на самовыражение и неприкосновенность личной жизни. Культурная ипостась масс-медиа играет ключевую роль в определении перечня вопросов, которые формируют миссию и задачи общественных операторов, а также их цель, суть которой — удовлетворить информационные потребности граждан, а не потребителей услуг. По этой причине миссия общественных операторов определяется на национальном уровне и остается в сфере компетенции отдельных государств.
Основные трансформации, которые произошли в медиа-ландшафте Болгарии и в ее системе управления СМИ, коснулись преимущественно радиотелевизионного сектора, в первую очередь общественных вещателей. Вопросы, связанные с миссией и задачами болгарских общественных радио и телевизионных вещателей, выражают культурное и общественное измерение СМИ и границы их свободы и независимости в условиях информационного общества [4, с. 42].
Европейский союз и Совет Европы (СЕ) подтверждают идею о том, что независимые радио и телевидение в дуалистической системе общественных и коммерческих электронных СМИ представляют собой основной элемент демократии и являются частью европейской политической и культурной идентичности. Этот принцип стоит в основе медиа-политики и законодательства. Общественные радио и телевизионные вещатели функционируют на базе специальной нормативной системы (как на уровне ЕС, так и на национальном уровне), обеспечивающей ряд привилегий (например, в способе финансирования), которые обоснованы специфической миссией данных вещателей и их ключевой ролью в демократическом развитии. Однако данные привилегии оправданы только до тех пор, пока вещатели выполняют в полном объеме свои общественные функции.
На уровне Европейского союза необходимо учитывать, что системы общественных СМИ в странах Евросоюза непосредственно связаны с демократическими, социальными
и культурными потребностями общества и с необходимостью сохранять плюрализм СМИ. Страны, подписавшие Амстердамский договор4, сошлись в том, что каждая страна имеет право самостоятельно определять свою систему общественных вещателей и размеры ее финансирования при определенных условиях.
В докладе Совета Европы «Общественные СМИ в информационном обществе» (февраль 2006 г.) и ряде других документов5 отмечено, что всеобщая тенденция глобализации и интернационализации, региональной интеграции и индивидуализации граждан требует от современного общества создания механизмов, которые смогут противостоять фрагментации общества и способствовать социальному сближению. Электронные СМИ в современном обществе должны играть эту роль.
Несмотря на множество трансформаций, система управления СМИ в Болгарии остается несовершенной. Предстоит выполнить ряд шагов, чтобы привести ее в соответствие с европейскими стандартами. Во-первых, необходимо определить общественную миссию и задачи болгарских общественных СМИ, учитывая болгарский демократический, социальный и культурный контекст. Финансирование общественных СМИ должно быть достаточным, устойчивым и целевым, включать программы, выполняющие общественную миссию. Общественные СМИ Болгарии финансируются за счет пошлин на утверждение программ, которые могут быть ежемесячными или годовыми, а также из государственных субсидий. Таким образом, имеет место смешанное финансирование: один из предыдущих источников совместно с доходами от рекламы, дарений и т. д. [5, с. 64-67]. В целом субсидирование общественных СМИ из государственного бюджета считается несколько рискованным, т. к. существует опасность развития зависимости СМИ от государственных структур. Доходы от пошлин на утверждение программ считаются самым удачным способом финансирования общественных вещателей при условии, что обеспечена прозрачность и отчетность расходования общественных средств.
Целью болгарских национальных общественных вещателей (БНТ и БНР) является выполнение конституционного права граждан на информацию6, которое также регламентировано в статьях 6 и 7 Закона о радио и телевидении. Статья 7 Закона о радио и телевидении регламентирует специфические требования к программной политике национальных общественных СМИ, которые они должны соблюдать при осуществлении своей деятельности с целью полноценно реализовывать свою миссию и общественную функцию, которая состоит в том, чтобы гарантировать основные коммуникационные права граждан. Главный вопрос, который касается болгарских общественных СМИ, — выполняют ли они свою общественную функцию на должном уровне, чтобы соответствовать высоким европейским стандартам?
4 Амстердамский договор был подписан в 1997 г. и стал важной вехой в правовой эволюции Европейского союза.
5 Резолюция № 1 о будущем общественного радио и телевизионного распространения, Четвертая Конференция европейских министров о политике масс-медиа (Прага, 1994 г.); Рекомендация № R (96) 10 Комитета министров стран — членов ЕС о гарантиях независимости радио и телевизионного распространения, принята Комитетом министров 11 сентября 1996 г.; Рекомендация № (2003) 9 о мерах усиления демократического и общественного воздействия на цифровое радио и телевизионное распространение, принятая Комитетом министров в 2003 г.; Рекомендация 1641 (2004) Парламентской ассамблеи Совета Европы об общественном радио и телевизионном распространении, принятая 27 января 2004 г.
6 Чл. 41 Конституции Республики Болгарии.
1. Television across Europe: regulation, policy and independence. Budapest, 2005. 418 p.
2. Мониторинг на лицензирането на радио и телевизионните оператори в България 2006-2007 / Н. Огнянова, Д. Велкова, С. Любенова и др. София, 2007. 95 с.
3. Михайлов В. Несполучливият ни модел на ТВ журналистика // Медиа свят. 2005. Май. С. 12-31.
4. Огнянова Н. Аудио-визуална политика и законодательство на Европейския съюз. София, 2005. 52 с.
5. Анализ на печатни и електронни медии. Разработка на Институт Отворено общество. София, 2006. 138 с.
Статья поступила в редакцию 20 ноября 2010 г.
