CC BY
285
СМИ И ВЛАСТЬ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
Власть и СМИ: (Обзор правовых норм зарубежных стран)
//http:// duma.gov. ru / infocom / input7 / input7 / 4iks art. htm
В работе, подготовленной сотрудниками аппарата Комитета по информационной политике Госдумы РФ, дается обзор законодательства развитых демократических стран, регулирующего взаимоотношения между властью и средствами массовой информации.
Отношения власти и СМИ в развитых демократических странах регулируется исключительно законами, подчеркивают авторы Обзора. Эти законы гарантируют, с одной стороны, свободу СМИ, а с другой - право человека на свободу получения информации, свободу высказываний и самовыражения, плюрализм мнений в обществе, подконтрольность СМИ обществу, их ответственность.
Система законов в этих странах складывалась в течении столетий. При этом основным направлением развития являлось обеспечение и сохранение хрупкого, тонкого баланса между свободой СМИ и ограничением последних во имя права на уважение личной жизни, права каждого человека на свободу выражения своего мнения, сохранения плюрализма в обществе.
В процессе этой долгой эволюции роль и место СМИ в обществе менялись. В настоящее время СМИ выполняют функцию не только инструмента информирования общества, но и средства контроля со стороны общества за деятельностью власти. Поэтому в демократических странах власти, как правило, не могут непосредственно управлять СМИ и использовать их в своих целях. Тем не менее государство сохраняет определенную возможность регулировать и контролировать процессы в области СМИ.
Регулирование и контроль за деятельностью СМИ осуществляется через систему законодательства, а также путем разработки специальных правительственных программ содействия СМИ.
Европейский суд по правам человека постановил, что свобода СМИ требует особой защиты, дабы обеспечить ей возможность "играть жизненно важную роль общественного стража" и "распространять представляющую общественный интерес информацию".
Такие страны, как Австрия, Германия, Канада, Нидерланды, Норвегия, США, Франция, имеют явно выраженную свободу выражения мнений, закрепленную письменно в конституциях.
В Великобритании и в Австралии ситуация иная. Законодатели этих стран утверждают, что свобода выражения мнений гарантирована в их неписаных конституциях.
В Германии и Испании считается, что представители прессы обладают большими, чем кто-либо, правами собирать и распространять информацию. Эти права являются следствием особой роли СМИ в формировании общественного мнения и служении общественным интересам.
В некоторых странах на правительство возложена обязанность поддерживать свободу СМИ и плюрализм мнений (в дополнение к традиционной либеральной обязанности воздерживаться от вмешательства) в соответствии с положениями Конституции (Нидерланды, Швеция) или с судебным толкованием (Франция, Германия). Наиболее серьезную защиту свободы СМИ предусматривает законодательство Швеции.
В конституциях некоторых стран (Нидерланды, Испания, Швеция) четко прописаны права граждан на получение необходимой информации, а суды Франции, Германии, США обращаются к положениям Конституции для обеспечения гарантии таких прав. В Нидерландах "правительственные органы должны соблюдать право общественности на доступ к информации" (ст. 110). Конституция Швеции гарантирует всем гражданам "в их отношениях с государственной службой... свободное получение любой информации или возможность ознакомиться с другими мнениями".
Австралия, Австрия, Канада, Германия и США - страны с федеральным государственным устройством. В Австралии, Канаде и США основные законы, определяющие деятельность СМИ, включая законы о клевете и вмешательстве в частную жизнь, принимаются на уровне субъектов федерации. В Австрии федеральное правительство имеет все полномочия по решению вопросов, связанных со СМИ. В Германии вопросы, связанные с клеветой и вмешательством в частную жизнь, регулирует федеральный закон, в то время как другие вопросы, связанные с массовой информацией, решаются на уровне законодательств земель. В Германии бытует мнение, согласно которому все вопросы, касающиеся прессы, должны решаться федеральным правительством, чтобы свести к минимуму сложности, возникающие из-за разделения полномочий. Это мнение в последние годы получает все большее распространение, особенно в связи со всеобщим стремлением к единообразию законов о СМИ в ЕС.
В Австрии, Канаде, Франции, Германии, Испании и США суды могут объявлять некоторые законы неконституционными и, таким образом, недействительными. Австрия, Франция, Германия и Испания имеют специальные конституционные суды. Конституционные суды Австрии и Франции могут принимать решения только по общим конституционным проблемам; суды Испании и Германии могут рассматривать также жалобы о нарушении Конституции. В США и Канаде все суды обязаны следовать Конституции и игнорировать законы, которые они считают неконституционными. Федеральные Верховные суды обеих стран - конечный арбитр при рассмотрении вопроса о соответствии федеральных законов конституциям и конечные толкователи Конституции. Хотя Норвегия и Швеция не имеют отдельного конституционного суда, суды на каждом уровне обладают правом не применять законодательство, которое они считают неконституционным, и обращаться к Конституции в прецедентах с правительством и частными лицами. В Австралии, Нидерландах и Великобритании всецело уважают принцип парламентского превосходства. Суды, однако, могут признать не имеющими силы решения государственных органов, объявив их неконституционными, и тем самым гарантируют соблюдение конституционных прав в спорах между частными лицами. Из-за очевидной конституционной важности свободы прессы право, регулирующее эти вопросы, в большинстве стран строится скорее на основе прецедента, нежели на законах.
Отдельный закон о печати имеют только Австрия и Швеция. Закон содержит основные положения, касающиеся прессы (в Швеции такой закон обладает конституционным статусом). В то время как в Германии существует целый ряд федеральных законов, затрагивающих прессу, каждая земля имеет отдельный закон о печати, и все они построены по одному образцу. Во Франции действует ряд законов о печати. Такие страны, как Австралия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Испания, Великобритания, США, не имеют никакого отдельного закона о печати и мало (или вообще не имеют) законов, которые применяются исключительно к прессе. Во многих странах реформаторы в последние годы призывают к кодификации и усовершенствованию законов, и во Франции этот процесс уже начался.
Конституции Германии, США и Швеции предлагают меры конституционной защиты чести и достоинства. Конституция Германии гарантирует защиту чести и достоинства гражданина. В Швеции такая защита установлена Законом о свободе прессы, который является составной частью Конституции. Учитывая важность, придаваемую в этих странах праву прессы распространять, а общественности - получать информацию и знакомиться с различными мнениями, конституционное право на защиту репутации не дает преимуществ истцам в делах о клевете.
В большинстве стран клевета является и преступлением и гражданским правонарушением. В некоторых странах, где раньше уголовные дела по таким вопросам были обычными, намечается тенденция к большему использованию гражданского законодательства (например, в Австрии). В других странах (Австралия, Канада, Нидерланды, Норвегия) в течение длительного времени более распространенными были гражданские процессы. В США уголовные законы о клевете перестали применяться в 1950-е годы (и были бы сегодня признаны неконституционными, кроме тех норм, которые применяются к заявлениям, способным вызвать нарушение общественного порядка). В Великобритании нормы, связанные с клеветой, остаются частью общего права и фактически не используются в последние годы. Во Франции, Германии и Швеции уголовный и гражданский процессы могут проходить одновременно и рассматриваться одним составом судей. Причем в уголовном процессе подсудимый может быть приговорен к
штрафу в пользу государства, тогда как в гражданском процессе денежные выплаты производятся в пользу потерпевшего.
Экономическое регулирование
В развитых демократических государствах используются законодательно утвержденные экономические методы регулирования, направленные на создание благоприятных условий для выполнения СМИ своей общественно полезной миссии, обеспечения свободы слова и массовой информации.
Международные правовые акты, касающиеся прав человека на информацию и конкретно СМИ (Международный пакт о гражданских и политических правах - 1966, документы Совета Европы, в частности, Декларация о средствах массовой информации и правах человека - 1970, Резолюция "Будущее общественного телерадиовещания" - 1994 и др.), провозглашают в качестве одного из основных принципов функционирования СМИ их независимость от государственного контроля, от различного рода монополий, а также подчеркивают особую роль финансовых механизмов в обеспечении этой независимости.
В развитых демократических странах достаточно широко практикуется предоставление налоговых, таможенных и иных льгот для организаций СМИ с целью создания благоприятных условий для распространения ими общественно значимой информации.
Так, французское законодательство предусматривает предоставление целого ряда налоговых и таможенных льгот периодическим изданиям в тех случаях, если они отвечают следующим требованиям: эти издания должны выходить с определенной периодичностью; они должны быть признаны "общественно полезными", т.е. способствующими образованию, воспитанию, информированию и культурному досугу населения; они должны выделять для текстов и иллюстраций рекламного характера не более 2/3 своей площади; они не должны распространяются бесплатно.
Основные виды льгот:
— освобождение от уплаты налога на прибыль, направленную на развитие материальной базы (сейчас размер отчислений, не облагаемых налогом на прибыль, ограничен 80% прибыли для ежедневных газет и 60% - для еженедельников);
— освобождение от уплаты налога на прибыль, направляемую в фонды, предназначенные для выплаты выходного пособия в случае увольнения сотрудников периодических изданий;
— снижение НДС (для ежедневных газет, региональных общеполитических еженедельников и для национальных политических еженедельников он равен 2%; другие периодические издания платят НДС в размере 4%);
— освобождение от уплаты таможенных пошлин.
Кроме того, предусмотрены скидки и льготные тарифы:
— скидки (устанавливается определенный процент скидок) на расходы, связанные с профессиональной деятельность журналистов;
— пониженные почтовые тарифы на распространение периодических печатных изданий;
— скидки за услуги телеграфной и телефонной связи.
Законодательство зарубежных стран предусматривает выделение субсидий, т.е. предоставление средств из государственного бюджета для финансирования целевых расходов.
Например, во Франции предоставляются субсидии (как правило, годовые) некоторым ежедневным общеполитическим газетам в том случае, если они "не имеют достаточных доходов от рекламы" (т.е. их доходы от рекламы не превышают установленной нормы); не имеют долгов по платежам в бюджет и в фонды социального страхования и т. д.
Чтобы предотвратить возможные спекуляции печатной бумагой, государство осуществляет мониторинг за производством и потреблением бумаги, разрабатывает меры в период возникновения дефицита бумаги. В определенных ситуация государство выделяет субсидии компаниям, занятым производством бумаги. Практикуется также предоставление субсидий издательствам, распространяющим свою продукцию за границей. В этом случае издательства рассматриваются как представители национальной культуры за рубежом и потому пользуются поддержкой со стороны властей.
В Великобритании в настоящее время государство предоставляет целевые субсидии целому ряду телевизионных компаний. Такие субсидии предоставляются, например, для осуществления телевизионного вещание в Уэльсе. Цель такой политики состоит в поддержке программ на языке уэльсского меньшинства, а также программ на кельтском языке Ирландии.
В целом ряде стран (Норвегия, Швеция, Финляндия, Дания) существуют государственные телерадиокомпании, а в большинстве развитых демократических стан -общественные (публичные) телерадиокомпании (США, ФРГ, Австрии, Франция и др.), эти получают финансовую поддержку от государства.
Систему государственного телерадиовещания всегда критикуют за наличие возможности ограничить поступление информации из альтернативных источников. В то же время эта система (вместе с общественным телерадиовещанием) имеет определенные преимущества: она обслуживает все слои населения; дает возможность каждому жителю страны получать какую-то минимальную информацию, необходимую для участия в общественной жизни, а наличие поступлений от рекламы и абонентной платы позволяет уменьшить зависимость этих компаний от государства.
Основу финансирования частных телерадиокомпаний составляют доходы от рекламы, что делает их прибыльными и независимыми в финансовом отношении. Содержание информационных и развлекательных программ таких компаний свободно от государственного вмешательства. Однако частные компании подвержены влиянию иного рода и, в частности, необходимости привлекать достаточное количество рекламы со всеми вытекающими отсюда последствиями.
В целом в мировом вещании прослеживается тенденция к сокращению доли государственного вещания (до 4-5% в объемах телепросмотра) и увеличению доли коммерческого вещания, а также трансформации государственного в общественное вещание, менее зависимое от институтов власти. В финансовом плане общественное вещание отличается тем, что оно использует разные источники финансирования, но, как правило, среди них преобладает абонентная плата.
Финансирование за счет абонентной платы (или "за счет общества") в противоположность финансированию за счет государственного бюджета или за счет рекламы обладает целым рядом преимуществ, имеющих решающее значение. Во-первых, такие телекомпании независимы от политической воли тех, кто принимает решение о выделении ассигнований из государственного бюджета. Во-вторых, над такими компаниями не довлеют коммерческие интересы, и они могут выпускать разнообразные качественные программы, к тому же отвечающие высоким этическим нормам. В-третьих, важным преимуществом финансирования за счет абонентной платы является наличие психологической связи между гражданами, осуществляющими такую плату, и компаниями, а также объективная возможность установления контроля со стороны общества за общественным телерадиовещанием (участие представителей общественности в управлении).
В развитых демократических странах большое внимание уделяется контролю за тем, чтобы экономические методы регулирования не использовались в качестве орудия давления на СМИ. Так, в США попытки властей увеличить доходы за счет налогообложения СМИ связаны с вопросами, подпадающими под действие Первой поправки к Конституции, и суды США очень тщательно анализируют такие попытки. Одним из самых серьезных выводов, вытекающих из Первой поправки, является то, что такое налогообложение СМИ можно считать неконституционным предварительным ограничением печати. Суды исходят из того, что под угрозой обременяющих налогов СМИ могут "смирять" свое желание критически анализировать политику правительства, а это может привести к ограничению контроля за действиями властей.
Серьезные меры экономического протекционизма предусмотрены и нормами международного права. Прежде всего, имеются в виду международное Соглашение о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера (1950) и Протоколы к нему (1976). В названном Соглашении участвуют примерно 90 стран мира, в том числе Российская Федерация. Государства - участники Соглашения признают, что свободный обмен идеями и знаниями является непременным условием для интеллектуального прогресса, международного взаимопонимания и способствует, таким образом, сохранению мира во всем мире.
Для содействия свободному обмену материалами образовательного, научного и культурного характера участники соглашения обязуются:
— не взимать таможенных пошлин или других сборов при ввозе или в связи с ввозом;
— следить за тем, чтобы внутренние сборы, налагаемые на ввозимые материалы, не превышали сборы, применяемые к аналогичным отечественным материалам;
— предоставлять необходимые лицензии и (или) иностранную валюту для ввоза определенных материалов (материалы по линии ООН, материалы для слепых и т.п.);
— предоставлять все возможные льготы для ввоза материалов с исключительной целью показа на публичных выставках.
Перечисленные протекционистские меры распространяются на оговоренные в Соглашении материалы образовательного, научного и культурного характера, к которым, в частности, относятся:
— периодические печатные издания, книги;
— официальные правительственные и парламентские документы;
— аудиовизуальные материалы;
— произведения искусства.
Доступ к правительственной информации
С точки зрения обеспечения условий для свободного распространения информации Великобритания занимает особое место среди развитых демократических государств. В этой стране не существует закона о свободе информации, а принятие решений правительством скрыто завесой секретности.
В США федеральный закон о свободе информации предусматривает, что власти обязаны по запросу СМИ предоставлять им любую необходимую информацию. Ограничения налагаются лишь на секретную информацию, сведения о гражданах, носящих частный характер, а также на правоохранительную информацию.
Во Франции закон предоставляет право каждому иметь доступ к государственным документам. Этот же закон определяет восемь условий, запрещающих доступ к подобной информации. Решение государственного органа об отказе предоставить информацию может быть оспорено в суде, и пресса пользуется этим крайне редко.
В Германии права на доступ к правительственной информации определяются земельными законами. Федеральные и земельные правительства имеют право отказать СМИ в предоставлении информации только в том случае, если ее обнародование может помешать судопроизводству; если будут нарушены нормы секретности; если предоставленная информация может нанести ущерб интересам общества или граждан; если объем требуемой информации чрезмерно велик.
В целом ряде европейских стран доступ журналистов к правительственной информации регулируется законами, во многом схожими с законами Франции и Германии.
Законодательство о клевете в средствах массовой информации
Среди норм права, обеспечивающих свободу слова в развитых демократических государствах, важное место занимают также нормы, предусматривающие ответственность журналистов за содержание публикуемой ими информации.
В ряде стран (Австрия, Германия, Великобритания, США) установление истины, подтвержденной фактами, обеспечивает полную защиту журналистов от обвинений в клевете. В Германии и Австрии сам истец должен доказать, что причинившие ему вред факты ложны. В США также именно истец должен доказать ложность обнародованных утверждений. Во Франции и Великобритании бремя доказывания правды несет не истец, а ответчик. Слабость этой нормы закона заключается в том, что ответчики-журналисты, как правило, ссылаются на конфиденциальность источников информации.
Даже если факты отражены неправильно, в большинстве стран (Австрия, Франция, Германия, Нидерланды, США) журналист не будет признан виновным, если ему не удалось проверить их должным образом. Более того, в Германии, например, истец должен доказать, что клеветническая публикация была преднамеренной или вызвана небрежностью. На практике, однако, суды более склонны трактовать сомнения в пользу прессы. В Австрии и Нидерландах ответчик-пресса несет бремя доказывания добросовестности журналистов. В Швеции ответственный редактор издания должен доказать, что публикация оправданна (т.е. общественный интерес к информации перевешивает интерес по защите затронутого лица) и что информация была истинна или опубликована в общепринятой форме. Так, например,
публикация информации относительно незначительного налогового мошенничества, совершенного политическим деятелем, может считаться оправданной, хотя публикация подобной информации относительно частного лица таковой не считается.
Некоторые страны (Австралия, Великобритания) защищают права журналистов на публикацию справедливых и точных сообщений о слушаниях тех или иных дел в суде, о парламентских слушаниях и т. д.
В США дела против журналистов по обвинению в клевете не возбуждаются, если истец не приводит убедительных доказательств того, что опубликованная информация носит ложный характер. В таких странах, как Австрия и Германия, публикация оскорбительных мнений может быть оправдана общественным интересом. В Австрии, Германии, Франции мнения, высказанные в ходе политических дебатов, особенно если они касаются политика или общественного деятеля, являются предметом специфической защиты. В Австралии, Канаде и Великобритании "справедливый комментарий" служит защитой для журналиста, если этот комментарий имеет под собой фактическую основу.
В таких странах, как Франция, Нидерланды, Норвегия, от истцов, являющихся должностными лицами, политическими или общественными деятелями, суды требуют более высокого стандарта доказательства как по поводу ложных фактов, так и в связи с высказываниями критических мнений в их адрес. В несколько странах (во Франции, в Нидерландах) используется такое понятие, как "общественный деятель", хотя отличительные признаки лиц, относимых к этой категории, прописаны не четко. Во Франции общественными деятелями считаются "лица, выполняющие общественную функцию". В категорию таких лиц включают министров, членов парламента, государственных служащих, а также любых общественных деятелей или лиц, выполняющих общественную обязанность, даже на временной основе (типа присяжного заседатели или свидетеля). На практике от политических лидеров, не попадающих ни в одну из указанных категорий, также требуется более высокий стандарт доказательств.
Более или менее четкий смысл понятия "общественный деятель" содержится в американском праве. Оно определяет "общественного деятеля" как любого из тех, кто "благодаря своему положению обладает таким влиянием... что считается общественным деятелем для всех целей", или тех, чья "деятельность влияет на решение общественно важных проблем". Подобно должностным лицам, общественные деятели имеют доступ к средствам информации, чтобы противодействовать ложным утверждениям.
Своеобразие шведского законодательства заключается в том, что здесь компании, общественные и правительственные организации не имеют права возбуждать дела о клевете. Поэтому шведская пресса пользуется большой свободой в критике деятельности правительства, бизнесменов и различных учреждений. Пресса, однако, берет на себя профессиональные этические обязательства (в соответствии с добровольным "Кодексом прессы") предоставлять учреждениям право ответа на любую опубликованную ею информацию.
В ряде стран (Австрия, Франция, Германия, Нидерланды, Норвегия, Испания) сохранились законы, которые относят к преступлениям публикации, оскорбляющие национальное правительство, его членов, государственные символы (включая герб, флаг и гимн), монарха или главу правительства, законодательный орган, суды, армию, представителей иностранных государств. Тем не менее во всех странах (кроме Испании) такие законы больше не применяются, а оскорбление наказуемо, только если оно подпадает под закон о клевете. Конституционный суд Германии постановил, что использование таких законов в ущемление свободы слова и вне рамок закона о клевете неконституционно. Испания проявляет все большую терпимость к оскорблениям даже по отношению к королю. В Швеции последние законодательные нормы, защищающие правительственные учреждения от оскорблений, были отменены в середине 1970-х годов на основании того, что в демократическом обществе правительственные учреждения должны быть открыты и подвержены всякой критике, даже когда она основана на лжи. В США решениями Верховного суда допускаются любая критика или оскорбительные высказывания в адрес правительства, а также государственных учреждений или государственных символов.
В некоторых странах существуют законы, ограничивающие свободу прессы в части выражения поддержки терроризму, хотя законодатели при этом признают, что конституционная защита свободы печати несовместима с ограничениями на публикацию сведений о террористических организациях, включая заявления самих этих организаций, если они не поддерживаются редакцией. (Например, в Испании Конституционный суд в 1986 г. в своем
решении не утвердил обвинительный приговор редактору, опубликовавшему заявление организации сепаратистов.)
В США, Канаде и Великобритании законы о таких преступлениях, как распространение подстрекательских документов или пропаганда идей, подрывающих интересы государства, больше не применяются (Канада, Великобритания) или признаны неконституционными (США). Заменившие их законы запрещают пропаганду тогда, когда публикация подстрекает к общественным беспорядкам.
В США свобода слова и свобода печати гарантируются Первой поправкой к американской Конституции. Для демократического строя важнейшее значение имеет свободный обмен информацией. В своем историческом постановлении по делу "Нью-Йорк таймс" против Салливана" Верховный суд США особо обратил внимание на важность "свободного, здорового и открытого обсуждения государственных вопросов". В основу данного вывода суда положена довлеющая в американской юриспруденции мысль о том, что вмешательство правительства в вопросы информации - это худшее зло, нежели злоупотребление свободой слова.
В основе американского законодательства о клевете лежит принцип, гласящий, что правительство как институт может подвергаться неограниченной критике со стороны граждан. Правомерность иска против отдельного лица или органа печати в случае сделанного им критического высказывания в адрес правительства или правительственного учреждения в настоящее время отвергается американским правосудием как по гражданскому, так и по уголовному праву. Более того, ни один чиновник или правительственный служащий не вправе предъявлять иск по обвинению в клевете на основании высказываний, представляющих собой, по сути дела, критические замечания в отношении действий того или иного правительственного органа.
В США, по крайней мере в наше время, уголовных дел по обвинению в клевете бывает очень мало. Преимущественно это - дела, в которых якобы дискредитирующие высказывания были сделаны частными лицами против других частных лиц по вопросам частного характера.
Гражданско-правовые иски в США с участием правительства и правительственного органа в качестве истца также неправомерны. Однако в противовес конституционной гарантии свободы слова встает другой важный вопрос - защита репутации (чести и достоинства) отдельного лица. Во всех американских штатах в соответствии с общим правом каждому лицу обеспечивается защита от оглашения или распространения третьим лицам порочащей или дискредитирующей его информации. Таким образом, отдельные правительственные чиновники имеют право предъявлять иск о клевете.
Если говорить в целом, американское законодательство о клевете как бы уравновешивает защиту резких высказываний по государственным вопросам с защитой репутации отдельных граждан. Однако там, где нормы о клевете излишне жестки, американский закон предусматривает возможность "охлаждения" свободных высказываний в таких случаях. Действительно, если средства массовой информации постоянно озабочены угрозой привлечения за клевету, они не станут публиковать материалы сомнительного характера или какую-либо иную информацию, кроме правительственных речей и официальных пресс-релизов. Тем самым они лишают людей возможности получать сведения о своих руководителях и об обществе в целом, в особенности критические материалы в адрес правительства. Таким образом, стремление защитить свободный обмен информацией и поощрять, а не затруднять работу средства массовой информации приводит к некоторому нарушению законодательного равновесия в пользу защиты свободы слова и свободы печати.
О взаимоотношениях исполнительной власти и распространителей массовой информации в области телевизионного и звукового вещания
Телевизионное и звуковое вещание в развитых демократических странах мира осуществляется через деятельность коммерческих и общественно-правовых вещателей.
Их соотношение различно в разных странах. Так, если в развитых странах Европы их соотношение примерно равно, то в США превалирует коммерческая часть вещания.
Взаимоотношение вещателей с государством строится на разрешительной основе -вещание может осуществляться только на основании специальной лицензии. Она предоставляется на определенных условиях, выполнение которых строго контролируется государством. Вместе с лицензией фиксируется и список (перечень) частот и каналов, которые закрепляются за конкретным вещателем.
Те или иные ограничения на распространение информации устанавливаются непосредственно в законах и конкретизируются в лицензионных условиях, а особенности и порядок деятельности вещателей могут быть установлены непосредственно в лицензионных условиях.
Во всех демократических странах перед обществом стоит проблема организации эффективного социального (общественного) вещания, которое бы удовлетворяло потребности всех, даже самых незначительных по численности групп населения.
В последние годы Совет Европы согласился, что проблему социального вещания можно реализовывать и пользуясь услугами коммерческих вещателей (оплачивая из государственного бюджета подготовку и распространение соответствующие программы по сетям коммерческих вещателей).
Итак, во всех развитых демократических государствах система взаимодействия власти (в первую очередь исполнительной) и вещателей строится на двух основных принципах:
— принципе максимального невмешательства государственной власти, в том числе исполнительной, не просто в деятельность вещателей, но и в вопросы регулирования их деятельности (регулирование осуществляется специальными органами, напрямую неподконтрольными власти, в том числе исполнительной);
— принципе коллегиальности органов, осуществляющих такое регулирование, причем формирование коллегиального органа осуществляется так, чтобы учесть интересы по возможности большей части политических и социальных сторон.
Эти принципы объединены в идеологию, по которой в развитых демократических странах телевизионное и звуковое вещание и вообще все средства массовой информации являются не институтом власти, а институтом общества. Основная их цель состоит не в служении интересам государства (имеется в виду интересы власти), а в служении интересам общества. Такую позицию в этих странах разделяет и сама власть, которая осознала необходимость независимой оценки ее деятельности со стороны общества через средства массовой информации и поняла, что таким образом существенно повышается эффективность ее управления обществом.
Коммерческие вещатели действуют на основании лицензий, как правило, платят за получение лицензий, действуют в соответствии с законами государства и лицензионными условиями, которые формируются в момент получения вещателем лицензии. Далее они действуют свободно, как любая другая коммерческая организация, стараясь быть не только самоокупаемыми, но и получить прибыль от своей деятельности. Основной источник их дохода - продажа эфирного времени под размещение рекламы.
Общественно-правовые вещатели (наиболее сильны они в Германии, Англии, Франции, Италии, Канаде) имеют много общего с коммерческими, но в то же время им свойственны и некоторые особенности. Эти особенности связаны, в первую очередь, со специфической функцией этих компаний. Через них осуществляется социальное (общественное) вещание, которое не может быть реализовано исключительно на коммерческой основе. Именно в общественном телевидении воплощается принцип вещания, подконтрольного обществу, независимого как от власти, так и от каких-либо иных интересов (в первую очередь финансовых, но также и от социальных, профессиональных и иных). Общественное вещание должно быть организовано так, чтобы быть финансово зависимым напрямую только от самого общества и самим же обществом и управляться.
Интернет как средство распространения массовой информации
Поскольку Интернет не является управляемой организационной структурой и юридическим лицом, он не может быть и субъектом правоотношений, поэтому юридических взаимоотношений между сетью Интернет (или ее национальными сегментами) и государством не существует.
Структура информационных ресурсов в Интернете представляет собой:
— страницы (сайты) - аналоги существующих традиционных средств массовой информации (телевидение, радио, газеты и т. п.);
— страницы (сайты) - средства массовой информации, не имеющие вне Интернета аналогов;
— страницы (сайты) - не являющиеся СМИ.
Основными субъектами правоотношений в связи с функционированием Интернета являются:
— собственники и владельцы информационных ресурсов в Интернете;
— информационные посредники (провайдеры);
— пользователи.
Особенностями Интернета как инструмента распространения массовой информации являются:
— широкая аудитория пользователей и возможности ее неограниченного расширения;
— трансграничное распространение информации;
— высокая скорость и оперативность предоставления информации;
— практически неограниченный выбор источников и видов информации;
— отсутствие предварительного контроля содержания информации (цензуры);
— обсуждение возникающих вопросов в режиме реального времени;
— комплекс одновременного представления информации в различной форме (текст, графика, звук, анимация и др.).
Основные правовые проблемы Интернета и их законодательное решение за рубежом
США
В 1997 г. президент США Б.Клинтон подписал доклад, в котором сформулированы основные принципы политики администрации США в области Интернета. Эти принципы сводятся к следующему:
— там где вмешательство государства необходимо, оно должно иметь целью установление минимальных, понятных и простых правовых норм;
— вмешательство власти допустимо лишь с целью защиты частных прав и собственности, предупреждения мошенничества, поддержки свободы коммерческих отношений и создания условий для разрешения спорных вопросов.
Правовые нормы, созданные за последние 60 лет в области телекоммуникаций, радио и телевидения, не могут быть применимы к Интернету непосредственно. Существующие законы, которые могут оказывать влияние на Интернет, должны быть пересмотрены и изменены с учетом новой электронной эры.
В области защиты интеллектуальной собственности. Для осуществления деятельности, связанной с этими вопросами, продавцы должны иметь уверенность, что их интеллектуальная собственность не будет украдена, а покупатели должны знать, что получают аутентичную продукцию. Необходимы международные соглашения, содержащие адекватные и эффективные правовые нормы в борьбе с мошенничеством и кражей интеллектуальной собственности.
В области защиты частных интересов. Защита частных интересов должна основываться на следующих принципах: тот, кто собирает информацию, должен поставить в известность потребителя о том, какая именно информация собирается и как с ней предполагается поступить. Тот, кто собирает информацию, должен обеспечить для потребителя возможность ограничить использование персональной информации.
В области безопасности. Для обеспечения требований безопасности администрация США поддерживает развитие самостоятельных, действующих на рыночных принципах криптографических инфраструктур, которые будут обеспечивать идентификацию, целостность и конфиденциальность информации. Тем не менее администрация совместно с конгрессом разрабатывает целый ряд законопроектов, которые должны будут способствовать развитию криптографических инфраструктур.
В области информационного "содержимого" Интернета. Несмотря на то что становятся все более доступными технологии "фильтрации" информации, содержание ресурсов в Интернете не должно регулироваться по тем же правилам, как на радио и телевидении. Ненужное регулирование будет наносить вред развитию и многообразию Интернета. Исходя из этого, администрация США будет поддерживать саморегуляцию в этой области, внедрение конкурентных рейтинговых систем и развитие легкоприменимых сетевых решений по блокированию информации. В проведении своей политики администрация США
придерживается следующих приоритетов: регулирование содержания, квотирование иностранной информации, регулирование рекламы, борьба с мошенничеством.
До недавнего времени в законодательстве Соединенных Штатов в области Интернета действовали две основные правовые нормы, принятые в 1996 г. ("ТексоштитсаИош Act of 1996", как дополнения к федеральному закону "Communications Act of 1934" в виде нового § 230 "Охрана личного блокирования и защиты от оскорбительных материалов"), и правовые нормы, касающиеся содержания информационных ресурсов в Интернете.
Они, в частности, определяют, что ни провайдер, ни пользователь интерактивной компьютерной услуги не несут ответственности за содержание информации, публикуемой другим провайдером. Они снимают с провайдера всякую ответственность за действия по ограничению доступа к информации, которую данный провайдер расценивает как оскорбительную, лживую, пропагандирующую насилие и т.д.
Несмотря на то что подобные подходы были весьма либеральными, общественная реакция оказалась неоднозначной, и эти нормы поначалу были расценены как вмешательство в "суверенитет" пользователей Интернета.
Европа
Правовые нормы европейских стран в области Интернета определяются прежде всего документами Европарламента и Совета Европы. Среди этих документов необходимо выделить Директиву 97/66/ЕС "Об обработке персональных данных и защите частных интересов в области телекоммуникации" и проект Директивы (СОМ(1998) 586) "О ряде правовых аспектов электронной коммерции на внутреннем рынке". Эти документы составляют основу европейской законодательной базы в области Интернета с позиций обмена информацией и электронной коммерции. Директива 97/66/ЕС посвящена отношениям между поставщиками услуг в общедоступной телекоммуникационной сети и конечными пользователями этих услуг. В этой Директиве рассматриваются следующие основные вопросы.
Безопасность. На поставщика возлагается обязанность по обеспечению информационной безопасности предоставляемых им услуг; если потребуется, он может вступать во взаимодействие с владельцем общедоступной телекоммуникационной сети.
Конфиденциальность телекоммуникационной связи.
Перечень данных, относящихся к потребителю и оказываемой ему услуге (номер и идентификатор его компьютерной станции, адрес, номер контракта, информация о контактах с поставщиком услуги, платежах и т.п.); условия использования и хранения этих данных поставщиком услуг, а также обязанности поставщика услуг по уничтожению данных.
Права потребителя (пользователя общедоступной телекоммуникационной сети) по отношению к персональным данным, размещаемым в электронных или печатных справочниках, предназначенных для общего пользования.
Германия
Значимым прецедентом в иностранном законодательстве, регулирующем область Интернета, явился германский "Мультимедийный закон". В отличие от американского подхода германские законодатели возлагают на провайдеров услуг ответственность за содержание информации, предоставляемой третьей стороной, если они осведомлены об этом содержании и блокирование его технически возможно и обосновано. В германском законодательстве провайдеру в императивной форме предписывается обязанность по блокировке "незаконной" информации. Закон возлагает на провайдера услуг и полную ответственность за содержание "собственной" информации, которую провайдер предоставляют для использования. Закон освобождает провайдеров услуг от ответственности за содержание информации, предоставляемой третьей стороной, только в том случае, если они обеспечивают лишь доступ к информации.
Другие страны Европы, Америки, Азии и Австралии
Кроме США и Германии вопросы регулирования Интернета решаются во многих национальных законодательствах. Аргентина, Канада, Колумбия, Дания, Италия, Люксембург,
Малайзия, Южная Корея, Австралия, Сингапур приняли соответствующие законы или подготовили свои законопроекты в этой области.
Дания
В настоящее время в этой стране на стадии рассмотрения находится законопроект, направленный на повышение надежности электронного информационного обмена путем установления минимально необходимых требований к процедуре сертификации и к органам по сертификации электронной подписи. Законопроект устанавливает, что функции по сертификации электронной подписи могут быть предоставлены любому физическому или юридическому лицу по решению Национального агентства по телекоммуникации (National telecom agency).
Канада
Здесь в стадии рассмотрения находятся законопроекты, устанавливающие права граждан на защиту частной информации при официальном или коммерческом информационном обмене. Законопроекты уделяют особое внимание использованию электронной подписи при переписке с государственными органами и предоставляют полномочия отдельным (государственным) учреждениям устанавливать определенные требования к электронной форме обмена информацией. Законопроекты устанавливают также особый класс электронной подписи ("надежная электронная подпись"), использование которой предполагает "презумпцию подлинности".
Некоторая правоприменительная и судебная практика
Международная организация по защите интеллектуальной собственности (Швейцария).
В декабре 1996 г. была проведена трехнедельная встреча для обсуждения трех новых договоров по введению авторского права в Интернете. Проект соглашения содержит следующие пункты:
— передача по сети электронной копии любой авторской работы подчиняется тем же нормам авторского права (в том числе и выплаты гонораров), которые распространяются на оригинал, причем эти правила относятся и к временным файлам (например, к музыке из Интернета, исполняемой в режиме "on-line" и не хранимой на компьютере слушателя);
— запрещаются устройства для взлома шифра, используемого для предотвращения неавторизованного копирования;
— юридическая защита распространяется на базы данных, создание которых потребовало значительного вложения усилий или средств со стороны их авторов.
США
Для определения правомерности использования лицензированной информации суд рассматривает и сопоставляет выгоды владельца и пользователя и обращает внимание на четыре основных фактора:
— цель и методы использования (права на использование при составлении обзоров, комментариев или использование в образовательных целях значительно шире, чем при чисто коммерческом употреблении);
— сущность лицензированного материала (творческие работы охраняются строже, чем чисто фактические материалы);
— количество "позаимствованного" материала (чем больше такого материала, тем большая степень ответственности);
— экономический результат использования (насколько первоначальная цена информации упала в результате ее неправомерного использования).
Германия
Прокурор Баварии (в 1995 г.) определил, что более 200 конференций, действовавших в Интернете, нарушали законы Германии по борьбе с порнографией. По его данным, порнографические материалы были размещены на серверах, расположенных в США, Японии, странах Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии.
Великобритания
Билль о клевете ("Defamation bill"), принятый в 1996 г., содержит понятие "эффективный контроль". Этот Билль предусматривает, что если провайдер обязуется осуществлять эффективный контроль за передаваемым материалом, то тем самым он несет ответственность в судебном порядке в том случае, если материал носит клеветнический или непристойный характер.
Франция
В 1996 г. в связи с участившимися случаями терроризма правительство страны обратилось к США с просьбой принять меры к одной из исламских групп в Калифорнии, которая передавала по Интернету инструкции по изготовлению самодельных бомб типа тех, которые были взорваны в парижском метро.
В 1997 г. разразился скандал по поводу распространения в Интернете книги "Большой секрет", где рассказывалось о попытках властей скрыть информацию о заболевании раком президента Франции Миттерана. Парижский суд запретил издание этой книги как "нарушающей права личности". Однако ее распространение в Интернете пресечь не удалось.
Польша
В этой стране Интернет рассматривается как средство связи, аналогичное телефонной связи, а не как средство для распространения массовой информации.
Китай
В 1996 г. власти потребовали, чтобы пользователи Интернета в обязательном порядке зарегистрировались в общественных отделах безопасности в своих кантонах и префектурах в течение 30 дней, причем о любых изменениях пользователи обязаны информировать отделы безопасности.
Т. С.Кондратьева
