Трансформация функций управления земельным фондом Российской Федерации в контексте современных вызовов Текст научной статьи по специальности «Право»

С. Ю. Королёв,

кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук

S. Yu. Korolev,

Candidate of Law, Associate Professor, Senior Researcher of the Saratov branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences [email protected]

DOI:

ТРАНСФОРМАЦИЯ ФУНКЦИЙ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННЫХ ВЫЗОВОВ |

■8 |

Россией вызовами, сформированными не только политикой недружественных стран, ^

1

набора правовых факторов, влияющих на эффективное осуществление функций 8 государственного управления в области земельных отношений, а также анализ п доктринальных актов, в правовом поле которых идет развитие данной сферы. Поставленные задачи реализованы при помощи общенаучных методов (анализа, синтеза, ¡а диалектического метода) и формально-юридического метода. В ходе исследования | выявлены существующие недостатки действующего законодательства, влияющие § на эффективность деятельности государства, выработаны предложения по его

Аннотация: в статье рассматриваются правовые аспекты совершенствования функций государственного управления земельным фондом РФ на современном этапе развития государства. Актуальность исследования обусловлена стоящими перед Россией вызовами, сформированными не только политикой недружественных стран, но и объективно сложившейся экологической обстановкой. Цель статьи -выявление

вой системы.

X

"I

совершенствованию. о а

Ключевые слова: государство, государственная власть, публичное управление, ^ правовое регулирование, земельные ресурсы, правовые основы, модернизация право- С о

■ г

TRANSFORMATION OF THE FUNCTIONS OF LAND FUND § | MANAGEMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION I |

5 © g §

S §

O 0)

o u

management of the land fund of the Russian Federation at the present stage of state « s

IN THE CONTEXT OF MODERN CHALLENGES

Abstract: the article examines the legal aspects of improving the functions of state

33

о

s

development. The relevance of the study is due to the challenges facing Russia, shaped not only by the policies of unfriendly countries, but also by the objectively prevailing environmental situation. The purpose of the article is to identify a set of legal factors affecting the effective implementation of public administration functions in the field of land relations, as well as to analyze doctrinal acts in the legal field of which this area is developing. The tasks set were implemented using general scientific methods (analysis, synthesis, dialectical method) and the formal legal method. In the course of the study, the existing shortcomings m: of the current legislation affecting the effectiveness of the state's activities were identified, and author's proposals for its improvement were made.

Keywords: state, state power, public administration, legal regulation, land resources, legal foundations, modernization of the legal system.

Земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории [1, ст. 9]. Это конституционное положение выступает определяющим в утверждении о том, что вопросы, связанные с земельными ресурсами, - это вопросы, имеющие принципиальное значение для социально-экономического развития страны, непосредственно влияющие на состояние национальной безопасности. Одним из правовых институтов в данной сфере, который всегда требовал повышенного внимания как со стороны государства, так и со стороны общества, является институт управления. Сегодня, когда Россия находится на новом этапе исторического развития, обсуждение и решение проблем эффективного управления земельными ресурсами не утрачивают актуальности [2, с. 70]. Более того, они выходят на совершенно другой уровень. В силу того, что «Российская Федерация рассматривает свою территорию, ее ландшафтное и биологическое разнообразие, уникальный эколого-ресурсный потенциал в качестве нацио

I

ГО

нального достояния, сохранение и защита которого необходимы для обеспечения жизни будущих поколений, гармоничного развития человека и реализации права граждан на благоприятную окружающую среду» [3], значение правового института управления в области ис-

сЕ пользования и охраны земли постоянно растет.

В контексте рассматриваемой темы целесообразно остановиться только на одной разновидности управления - государственном управ-^ лении, поскольку именно его механизм призван обеспечить решение ^ вопросов национального масштаба (в отличие от муниципального § или общественного управления, которым присущ локальный характер С регулирования отношений).

^ Государственное управление в сфере отношений по использова-§ нию и охране земель имеет свою специфику, обусловленную прежде ® всего двойственностью правовой природы земли. Общеизвестно, что С земля выступает в двух ипостасях: это не только природный ресурс и природный объект, но и недвижимое имущество. Уже в этом про-34 является антагонизм двух трудно совместимых понятий - экономики ' и экологии: что хорошо для экономики, не всегда хорошо для экологии, и наоборот. При этом задача законодателя «.. .найти оптимальный ® баланс между экономикой и экологией, с тем, чтобы обеспечить, с одной стороны, стабильное социально-экономическое развитие страны, а с другой, сохранить природные ресурсы для настоящего и будущих поколений» [4, с. 124]. Кроме того, земельные отношения - это отношения, где пересекаются интересы множества субъектов: физических лиц, юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ, муни-

ципальных образований. Нередко принять правильное управленческое решение, обеспечивающее соблюдение баланса интересов всех участников, весьма затруднительно.

Одной из составляющих структуры процесса государственного управления являются функции управления - «специализированные по своей объектной направленности части единого управленческого процесса как деятельности, обеспечивающей решение стоящих перед управляющими субъектами целей и задач» [5, с. 26]. В общем, совокупность функций можно представить следующим образом: прогнозирование и планирование, регулирование, распорядитель- § ство, координация, учет и контроль. В дальнейшем их конкретизация

происходит в зависимости от объекта управления. Основной задачей органов государственной власти в области управления земельными ресурсами является выполнение следующих функций: || формирование нормативной правовой базы по вопросам монито- | ринга земель, землеустройства, ведения государственного кадастра I. недвижимости, государственной кадастровой оценки земель, федерального государственного земельного контроля (надзора) и т.д.; | организация и осуществление мониторинга земель; | организация и проведение землеустройства; | ведение государственного кадастра недвижимости; § осуществление федерального государственного земельного кон- § | троля (надзора); | 4 организация и осуществление прогнозирования и планирования ¡3 | рационального использования земель; 3 I предоставление и изъятие земель. § 8 Указанные направления работы государственных органов власти | |, не являются статическими. Динамику и характер их развития обуслов- § | ливают те внешние и внутренние факторы, которые непосредственно I 3 воздействуют на общество и государство в конкретный исторический 2 ^ промежуток времени. Определяющими здесь являются национальные 1

П I

интересы и стратегические приоритеты государства.

В связи с этим необходимо выделить несколько доктринальных 35 правовых актов, имеющих принципиальное значение для дальнейшего совершенствования рассматриваемой сферы. В качестве д основного ориентира выступает Стратегия национальной безопас- | ности Российской Федерации (далее - Стратегия) [3], в соответствии § с которой устойчивое развитие российской экономики на новой П технологической основе, охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование определяются как важнейшие национальные интересы. Стратегическими

£

8

5

го

национальными приоритетами являются, соответственно, экономическая безопасность, экологическая безопасность и рациональное природопользование.

Очевидно, что государство, расставляя такие приоритеты, пытается «подружить непримиримое». Речь идет о росте экономики с одновременным сохранением природных ресурсов. Нередко, как мы указывали ранее, сделать это не представляется возможным. В последние несколько десятков лет во всем мире отмечается интенсивный рост производства и потребления, который сопровождается увеличением антропогенной нагрузки на все компоненты окружающей среды. Бесконтрольное использование природных ресурсов ведет к деградации земель и снижению плодородия почв, уменьшению ландшафтного и биологического разнообразия, что, безусловно, существенно ухудшает качество жизни человека. Однако предполагается, что закрепленный в Стратегии подход к развитию экономики, основанный на применении

$ инновационных технологий, все же обеспечит сохранение экологиче-

ских систем. Это подтверждается и национальными целями развития России, сформулированными в Указе Президента РФ от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» [6]. Применительно к достижению национальной цели «экологическое благополучие» в Указе установлены следующие целевые показатели и задачи:

а) формирование экономики замкнутого цикла, обеспечивающей к 2030 г. сортировку 100 % объема ежегодно образуемых твердых коммунальных отходов, захоронение не более чем 50 % таких отходов и вовлечение в хозяйственный оборот не менее чем 25 % отходов С производства и потребления в качестве вторичных ресурсов и сырья; ^ б) поэтапное снижение к 2036 г. в два раза выбросов опасных

§ загрязняющих веществ, оказывающих наибольшее негативное воз-00

действие на окружающую среду и здоровье человека, в городах с вы-С соким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха;

в) ликвидация до конца 2030 г. не менее чем 50 опасных объектов 36 накопленного вреда окружающей среде, утилизация и обезврежива-' ние к 2036 г. не менее чем 50 % общего объема отходов I и II классов опасности;

® г) снижение к 2036 г. в два раза объема неочищенных сточных вод, сбрасываемых в основные водные объекты, сохранение уникальной экологической системы озера Байкал;

д) сохранение лесов и биологического разнообразия, устойчивое развитие особо охраняемых природных территорий и создание условий для экологического туризма во всех национальных парках.

X

о

й Л

■с §

Обращает на себя внимание тот факт, что задачи улучшения качества земельных ресурсов в представленном списке не содержится. Достижение указанных показателей положительно повлияет на состояние земли, но только косвенно. К тому же это не укладывается в общую концепцию национальной безопасности нашего государства, в соответствии с которой достижение целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на предотвращение деградации земель и снижения плодородия почв,

а

рекультивацию нарушенных земель, ликвидацию накопленного вреда § окружающей среде, экологическую реабилитацию территорий [3, п. 83].

Указанный недостаток отчасти компенсирует Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, которая признает в качестве национальных интересов страны «восстановление | и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, Л предотвращение сокращения площадей земель сельскохозяйственного I назначения, рациональное использование таких земель, защиту и со- ■§ хранение сельскохозяйственных угодий от водной и ветровой эрозии | и опустынивания» [7, п. 7]. Увеличение доли деградированных земель, § снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения ® вследствие их нерационального использования признаны одними § из тех угроз, которые могут существенно ухудшить обеспечение § I продовольственной безопасности страны. Соответственно, в рамках § 4 государственной аграрной политики в области производства сельско- ¡3 | хозяйственной продукции, сырья и продовольствия предусматривается | I принятие мер по сохранению, восстановлению и повышению пло- § 8

"Йя

дородия земель сельскохозяйственного назначения, рациональному | |

использованию таких земель, а также вовлечению в сельскохозяй- § 1

|1<

ственный оборот неиспользуемых пахотных земель. К сожалению, I 3 представленные положения направлены на сохранение качественных 2 й характеристик только земель сельскохозяйственного назначения. 1 ■£

т, „ П!

Безусловно, важность данной категории земель и ее значение для социально-экономического развития страны не вызывает сомнения. 37 В то же время земельный фонд РФ не ограничивается лишь пашнями, сенокосами, пастбищами и т.д. д

Таким образом, мы выделили три основополагающих документа, | в плоскости которых видится дальнейшее совершенствование функ- § ций управления в сфере земельных отношений. Представляют ли они П собой ту основу, на которой можно выстроить сбалансированное развитие рассматриваемого правового института и его функций? Вряд ли. Указанные выше недостатки не позволяют говорить о сформиро-

£

8

5

го

ванной системе доктринальных актов, пронизанной единством целей и задач. Этот вопрос требует пристального рассмотрения со стороны законодателей и внесения соответствующих изменений в нормативные акты. В частности, необходимо дополнить п. 5 Указа Президента РФ от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» целевыми показателями в отношении сохранения земельных ресурсов нашей страны, что будет логическим продолжением Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. В свою очередь в Стратегии следует прописать общие положения относительно продовольственной безопасности государства. В настоящее время такие положения отсутствуют. Складывается ситуация, когда продовольственная безопасность рассматривается в отрыве от национальной безопасности, несмотря на то, что является ее частью. На это прямо указано в п. 7 Доктрины продовольственной безопасности: «В раз-

£ витие положений Стратегии национальной безопасности Российской

Федерации национальными интересами государства в сфере продовольственной безопасности на долгосрочный период являются...» [7]. При существующей действительности возникает закономерный вопрос: в развитие каких положений Стратегии реализуется Доктрина продовольственной безопасности?

Общий вывод, который можно сделать сегодня, следующий. Проанализированные акты не предполагают дальнейшего развития функций государственного управления в сфере земельных отношений как единого механизма, направленного на решение постав-^ ленных задач. Речь идет только об отдельно взятых функциях. Так, С в п. 83 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации ^ установлено, что для достижения целей обеспечения экологической

§ безопасности и рационального природопользования необходимо со

развитие системы государственного экологического мониторинга, С а также повышение эффективности государственного экологического надзора [3].

38 Основываясь на том, что в единую систему государственного мо' ниторинга окружающей среды входит мониторинг земель [8, ст. 63.1], су только его развитие можно предположить в рамках представленной ® Стратегии, что мы и видим на конкретных примерах. Так, созданная в 2018 г. для автоматизации процессов сбора, обработки и анализа информации, а также визуализации результатов государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения Единая федеральная информационная система о землях сельскохозяйственного назначения (ЕФИС ЗСН) [9] к настоящему времени интегрирована

в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН), что существенно упрощает процесс оцифровки земель сельскохозяйственного назначения и позволяет наладить межведомственное электронное взаимодействие [10, с. 156]. В ходе реализации государственной программы Российской Федерации «Национальная система пространственных данных» до 2030 г. планируется полностью автоматизировать государственный мониторинг земель и сопровождение государственной кадастровой оценки земель [11].

Что же касается функции надзора (контроля), то здесь ситуация не такая однозначная. Действующая редакция ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» не определяет федеральный государственный земельный контроль (надзор) как часть государственного экологического контроля (надзора). И в этом прослеживается определенное отсутствие логики законодателя, ведь ранее действовавшая | редакция названной статьи прямо указывала на то, что государственный Л земельный надзор - это один из видов экологического надзора, наряду I. с государственным надзором за геологическим изучением, рацио- § нальным использованием и охраной недр, государственным надзором | в области обращения с отходами, государственным надзором в области § охраны атмосферного воздуха и т.д. Такая конструкция позволяла | бы вести речь о полноценном развитии контрольно-надзорной дея- §

■о

№ §

О

й

Л

Л

§

тельности в области земельных отношений в правовом поле Стратегии § I национальной безопасности России. Сейчас же говорить о ее совер- § 4 шенствовании в рамках Стратегии можно лишь условно, и только ¡3 | потому, что Положение о федеральном государственном земельном I I контроле (надзоре) называет в качестве надзорного органа в сфере использования и охраны земель Федеральную службу по надзору в сфере природопользования. Служба осуществляет надзор только по определенному для нее направлению (весьма ограниченному), в том числе I 3 за соблюдением обязательных требований по рекультивации земель 2 й при разработке месторождений полезных ископаемых, по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, по использованию земельных участков в водоохранных зонах [12]. Таким образом, ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» д требует доработки.

Относительно иных функций управления земельным фондом, § таких как организация и проведение землеустройства, ведение госу- П дарственного кадастра недвижимости, организация и осуществление прогнозирования и планирования рационального использования земель, предоставление и изъятие земель, к сожалению, следует

"О

§ § 5 I

2

О О)

П Л

" I

39

констатировать, что их совершенствование в свете проанализированных доктринальных правовых актов не усматривается. В противовес этому высказана предельно ясная позиция научного сообщества. Исследования развития отношений в области использования и охраны земли свидетельствуют о необходимости ряда безотлагательных действий [13, с. 25]. В частности, это:

воссоздание институтов организации эффективного использования и охраны земельных ресурсов (прогнозирования и планирования, изучения и оценки земельного потенциала и др.);

принятие новых редакций федеральных законов «О землеустройстве», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.;

восстановление системы научного и кадрового обеспечения рационального землевладения и землепользования;

создание эффективной системы информационного и консалтингового обеспечения процессов рационального использования и охраны ¡^ земельных ресурсов.

8

го

Как видим, ничего из приведенного перечня в обозначенных стратегических документах нет. Это дает основания полагать, что выводы ученых, работающих над проблемами противодействия существующим угрозам благополучия нашего государства, не получат

2 практического воплощения.

Подводя итог, отметим, что стоящие перед Российской Федерацией вызовы обусловливают необходимость скорейшего совершенствова-^ ния законодательства. Это касается как доктринальных, так и норма-^ тивных правовых актов, регулирующих отношения в рассмотренной § сфере. В частности, необходимо:

С дополнить Стратегию национальной безопасности Российской ^ Федерации общими положениями относительно продовольственной § безопасности государства;

® дополнить п. 5 Указа Президента РФ от 7 мая 2024 г. № 309 С «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» соответствующими целе-40 выми показателями в отношении сохранения земельных ресурсов РФ; внести изменения в ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», однозначно определяющие государственный ® земельный надзор как вид экологического надзора.

Предложенные изменения станут еще одним шагом к сохранению земельных ресурсов нашей страны. Однако, по большому счету, это всего лишь точечное воздействие при отсутствии полноценной Доктрины земельной политики России, которая, несомненно, должна присутствовать в современных реалиях.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобр. в ходе общерос. голосования 1 июля 2020 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Чмыхало, Е. Ю. Управление земельными ресурсами: правовые аспекты / Е. Ю. Чмыхало // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2013. - № 6(95). - С. 70-78.

3. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2021. - № 27, ч. 2, ст. 5351.

4. Устюкова, В. В. Охрана земель как основного компонента окружающей среды и сохранение их ресурсного потенциала / В. В. Устюкова, Г. Л. Зем-лянникова // Образование и право. - 2018. - № 9. - С. 117-127. 1Й

5. Административное право Российской Федерации : учебник / под ред. § А. Ю. Соколова ; 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2018. - 352 с. §

6. О национальных целях развития Российской Федерации на период | до 2030 года и на перспективу до 2036 года : указ Президента РФ от 7 мая Л 2024 г. № 309 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2024. - № 20, I, ст. 2584. '5

а

7. Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Рос- § сийской Федерации : указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 20 // Собр. § законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 4, ст. 345. 2

8. Об охране окружающей среды : федеральный закон от 10 января | 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 8 августа 2024 г.) // Собр. законодательства Рос. | Федерации. - 2002. - № 2, ст. 133; 2024. - № 33, ч. 1, ст. 4992. ю 1

9. О вводе в эксплуатацию Единой федеральной информационной си- § 4 стемы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых § или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель | I иных категорий : приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 2 апреля о 1 2018 г. № 130. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». ■§ |

10. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного 3 3 назначения Российской Федерации в 2020 году. -М. : ФГБНУ «Росинфор- § I магротех», 2022. - 384 с. I ®

11. Об утверждении государственной программы Российской Федера- 2 й ции «Национальная система пространственных данных» : постановление § Л Правительства РФ от 1 декабря 2021 г. № 2148 (в ред. от 25 августа 2023 г.) // '»I

Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2021. - № 50, ч. 4, ст. 8542; 2023. -№ 36, ст. 6710.

12. О федеральном государственном земельном контроле (надзоре) : постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1081 (в ред. от 29 октября 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2021. - № 28, ч. 1, ст. 5511; 2022. - № 45, ст. 7710.

13. Аналитическая записка «Земельный потенциал России: состояние, проблемы и меры по его рациональному использованию и охране». - М., 2023. - 70 с.

41