CC BY
44С.Ю.Королёв, S.Yu. Korolev,
кандидат юридических наук, доцент, Candidate of Law, Associate Professor, старший научный сотрудник Senior Researcher of the Saratov
Саратовского филиала Branch of the Institute of State and Law g
Института государства и права of Russian Academy of Sciences ю
Российской академии наук [email protected] g
5
DOI: 10.24412/1608-8794-2024-1-65-73 §
w
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ 1
ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ РОССИЙСКОЙ |
ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ |
Аннотация: в статье рассматриваются правовые основы управления земельны- |
ми ресурсами Российской Федерации в современных условиях. Актуальность исследо- §
вания определяется неэффективным использованием земельного фонда и состоянием g
земель, имеющим устойчивую тенденцию к деградации, что требует совершенство- |
вания правового регулирования. Цель статьи заключается в анализе правовых основ |
управления земельным фондом на разных исторических этапах развития нашего g
государства. Поставленные задачи были реализованы при помощи общенаучных ме- 1
тодов (анализ, синтез, диалектический метод) и формально-юридического метода. 5
На основе полученных результатов делаются выводы и предложения по совершен- С
ствованию правового регулирования института управления земельными ресурсами. |
с
Ключевые слова: государство, государственная власть, муниципальная власть, g
публичное управление, правовое регулирование, земельные ресурсы, правовые основы, ®
модернизация правовой системы. g
LEGAL BASIS OF LAND RESOURCES MANAGEMENT n
OF THE RUSSIAN FEDERATION IN MODERN CONDITIONS £
o
Abstract: the article examines the legal foundations of land management -55
in the Russian Federation in modern conditions. The relevance of the study is determined |
by the inefficient use of the land fund and the .state of the land, which has a stable tendency ï
to degradation, which requires improvement of legal regulation. The purpose of the article 5
is to analyze the legal foundations of land fund management at different historical stages g
of the development of our state. The tasks set were implemented using general scientific n
methods (analysis, synthesis, dialectical method) and the formal legal method. Based on g the results obtained, conclusions and proposals are made to improve the legal regulation of the Institute of land management.
Keywords: state, state power, municipal power, public administration, legal regulation, ^
land resources, legal foundations, modernization of the legal system. g
Россия - самое большое государство в мире. Ее площадь составляет более 17 млн км2, что равняется 12,5 % мировой территории [1]. Обширные пространства, различные природно-климатические условия обусловили наличие огромного количества природных
ресурсов. В нашей стране сосредоточено 55 % мировых запасов чернозема, более 20 % запасов пресной воды, примерно такое же количество лесных ресурсов планеты [2, с. 5]. Основой всего этого богатства является земля. В сегодняшних, отнюдь не простых условиях, в которых выстраивается внешняя и внутренняя политика государства, эффективная и рациональная эксплуатация земельного потенциала России выступает залогом устойчивого развития экономики, ее конкурентоспособности, а также повышения благосостояния граждан.
Конституционные положения о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов России предполагают создание условий, при которых:
1) осуществлен кадастровый учет всех земельных участков;
2) каждый из них используется максимально эффективно;
3) в полном объеме воспроизводятся их полезные свойства и ка-„о чественные характеристики [2, с. 3].
го Данные статистики свидетельствуют о том, что сложившееся на сегодняшний день в нашем государстве и обществе отношение № к земле не в полной мере соответствует конституционным нормам, § и до выполнения вышеуказанных условий необходимо пройти еще § долгий путь. Так, несмотря на то, что по площади пашни на душу 2 населения Россия находится на лидирующих позициях (в 3,3 раза ^ превосходя среднемировой уровень), по показателям эффективности — землепользования мы заметно отстаем. Девять процентов сельскохо-§ зяйственных угодий мира, аккумулированных на нашей территории, 5 дают всего лишь 1,1 % валовой продукции сельского хозяйства [2, с. 5]. § Кроме того, серьезные опасения вызывает качественное состояние ^ земли. Развитие негативных процессов, причиной которых являются не столько силы природы, сколько деятельность человека, - устояв-о шаяся тенденция, зародившаяся десятки лет назад и продолжающая ^ набирать обороты.
С Нельзя отрицать тот факт, что государство обеспокоено наличием проблем в этой сфере. Еще в 2002 г. Экологическая доктрина РФ 66 определила факторы деградации природной среды. Среди них: преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре (V экономики, что приводит к быстрому истощению природных ресурсов ® и деградации природной среды; низкая эффективность механизмов ^ природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами; резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды и т.д. [3]. Сейчас определенно можно сказать, что спустя
более двадцати лет со дня утверждения доктрины все они в полной мере присутствуют в сфере земельных отношений. Это вызывает еще
большую озабоченность как со стороны общества, так и со стороны э
государства. О
Выходом из сложившейся ситуации является усиление роли §
государства в регулировании процессов, происходящих в области 2
О
охраны и использования земель. При этом речь не идет о возврате о
в эпоху СССР. Суть в том, чтобы создать эффективно работающие ^ механизмы государственного управления, используя опыт прошлого,
наложив на него инновационные наработки настоящего. Создание |
такой системы управления земельным фондом невозможно без долж- |
ного правового обеспечения. Именно это становится основой любой |
деятельности. |
В исторической ретроспективе правовое обеспечение управления § земельными ресурсами всегда было важной составляющей осущест- * вления публичной власти в России. На каждом этапе были свои особенности, обусловленные потребностями общества и государства. Нормы, 2 закладывающие правовые основы процесса управления землей, при- | сутствовали уже в самых первых источниках древнерусского права, о появившихся на рубеже ГХ-ХП вв. [4]. Нормативные правовые акты пе- О риода феодализма в России (ХП-ХУ вв.) отражали уже более высокую | ступень развития права по сравнению с законодательством Киевского £ государства, в том числе и в области земельных отношений. Устоялась * система органов управления, в компетенцию которых входило решение земельных вопросов. В нее входили: князь, посадник, сотские. Именно о они, в частности, определяли действительность земельных грамот, осу- * ществляли контроль за использованием земли и т.д. [5]. Нормативные £ правовые акты, появившиеся в период сословно-представительной § монархии в России (XVI - XVII вв.), период Российской Империи ^ (XVIII - начало XIX вв.), также совершенствовали систему органов § управления землей (с учетом усиления власти единого центрального § аппарата, необходимого для управления государством на этом этапе), расширяли круг регулируемых вопросов, увеличили число наказуемых 6~1 деяний в сфере землепользования. Особо, в контексте рассматриваемой п темы, следует выделить внедрение системы Генерального межевания, з прообразом которого стали писцовые, переписные и дозорные книги, § предусмотренные Соборным Уложением 1649 [6]. §
Ф:
В целом, вплоть до 1917 г., государство при регулировании ю землепользования придерживалось «не столько чисто экологических мотивов, сколько других - частнособственнических, военных, фискальных и т.д.» [7], в том числе и в ходе реформы 1861 г., одной
из задач которой была задача обеспечения казенного интереса в процессе использования земли [8].
Социалистическая революция 1917 г. разрушила не только сложившуюся систему права, но и всю систему управления в целом. Началось формирование новой системы правого регулирования, новых органов управления государством. При этом земельные ресурсы опять оказались в центре внимания. Уже первые нормативные правовые акты Советской власти заложили основу регулирования земельных отношений на десятки лет вперед. 26 октября 1917 г., Второй Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов принял Декрет «О земле», отменяющий право частной собственности на землю [9]. Положения, развивающие и конкретизирующие данный нормативный акт, были закреплены также и в других законодательных актах, например Декрете от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах» [10], Декрете го СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О недрах земли» [11].
Важными этапами развития законодательства в сфере управления земельными ресурсами стали принятие 15 декабря 1928 г. Общих начал землепользования и землеустройства [12], а также Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 13 декабря 2 1968 г. [13]. Данными нормативными правовыми актами была разгра-^ ничена компетенция между органами государственного управления — Союза ССР, союзных республик и автономных республик, четко опре-§ делены функции органов управления в области земельных ресурсов. 25 Начавшееся с 1990 г. реформирование земельного строя России § можно отчасти сравнить с событиями 1917 г., в том плане, что наряду ^ с обратным переходом от исключительной государственной формы собственности на землю к ее многообразию претерпела серьезные изо менения существовавшая на тот момент система права и управления ^ государством. По сути, правовые основы государственного управления С земельными ресурсами начали создаваться с нуля. Базисом данного процесса стала ныне действующая Конституция РФ, принятая всена-68 родным голосованием 12 декабря 1993 г. Для этого периода характерно частое упразднение одних органов управления земельным фондом СЧ и создание новых, такая же частая перетасовка функций между ними. ® К началу 2000 г. в России 7,6 % лучших земель (по площади срав-^ нимо с территорией континентальной Европы) были переданы в собственность. Большинство этих земель являются сельскохозяйственными угодьями, расположенными в регионах с наиболее благоприятными почвенно-климатическими условиями. И эта собственность оказалась неспособной приносить доход и создавать богатство, т.е. выполнять
свое основное предназначение [14]. Реализация широкого объема прав по самостоятельному хозяйствованию на земле в совокупности
с отсутствием должной системы государственного регулирования э
привела к плачевным результатам. Назрела острая необходимость О
комплексной перестройки всей функциональной модели. В 2003 г. о§
началась масштабная инвентаризация и ревизия всех функций госу- §
дарственного управления на федеральном уровне. О
Основой сформированной и действующей в настоящее время 2
системы органов исполнительной власти стал Указ Президента РФ 2
от 9 марта 2004 г. N° 314 «О системе и структуре федеральных органов £
исполнительной власти» [15], в соответствии с которым в России была |
создана трехзвенная система федеральных органов исполнительной |
власти, состоящая из федеральных министерства, служб и агентств. |
С 2005 г. государственное управление, в том числе и в области охра- §
ны и использования земель, стало развиваться в рамках концепции * административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.,
одобренной Правительством РФ, а также планом мероприятий 2
по ее проведению [16]. |
Указанные в Концепции приоритетные направления не были теми о
руководящими идеями, в соответствии с которыми должно было осу- О
ществляться поступательное развитие сферы управления земельными |
ресурсами. По сути это была лишь конкретизация представленного £
выше Указа Президента РФ. Именно он разделил функции нормотвор- *
чества, надзора и контроля, а также предоставления государственных §
услуг физическим и юридическим лицам между федеральными ми- о
нистерствами, службами и агентствами. Позволило ли это повысить *
прозрачность и эффективность работы органов власти, сделать ее мак- £
симально удобной для бизнеса и граждан, включить механизм досудеб- §
ного обжалования действий чиновников, остается большим вопросом. 2
Оценивая итоги того периода, Дмитрий Медведев (Президент РФ §
2008-2012 гг., Председатель Правительства РФ 2012-2020 гг.) прямо § сказал: «Мы в течение многих лет говорили, что земля - это наша
высшая ценность, что мы ее не можем распродавать, что это богатство 69
будущих поколений. Ну и что в результате мы имеем? Очень часто мы п
имеем просто деградацию земельного фонда и отсутствия реальных 3
возможностей для строительства, в том числе жилья, социальной §
инфраструктуры, решения насущных проблем, которые стоят перед §
гражданами» [17]. Таким образом, к 2012 г. вопросы эффективного О управления земельными ресурсами не только не утратили своей актуальности, а стали еще более значимым предметом научных дискуссий и обсуждения в государственных органах власти [18].
Начало 2012 г. ознаменовалось принятием одного из важнейших в стратегическом плане документов в области земельных правоотношений, а именно Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 гг. [19]. В рамках поставленной цели (повышение эффективности использования земель, а также охраны земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны) Основы задали новый вектор развития государственного управления землей. Основной упор был сделан не на систему органов, а на их совершенствование.
В целом необходимо отметить, что за прошедшее десятилетие
государственное управление в сфере земельных ресурсов, а также
его правовое регулирование стали гораздо эффективнее. Выстроена
определенная система органов управления земельным фондом специ-
„о альной компетенции. К ним относятся: Министерство природных ре-
го сурсов и экологии РФ [20], Министерство сельского хозяйства РФ [21],
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и карто-
а графии [22], Федеральная служба по надзору в сфере природопользо-
о5 вания [23], Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному
§ надзору [24], Федеральное агентство по управлению государственным
2 имуществом [25]. Качественной переработке подверглись такие функ-
^ ции управления, как предоставление земельных участков, находящихся
— в государственной или муниципальной собственности, государствен-
§ ный земельный надзор, изъятие земельных участков для государев «
§ ственных и муниципальных нужд, прекращение прав на земельный § участок в связи с его ненадлежащим использованием, государственный ^ мониторинг земель. Положительным образом сказывается применение новых подходов, в частности, при осуществлении федерального о государственного земельного контроля (надзора), новых технологий ^ в области кадастрового учета и мониторинга земель. В то же время С как никогда актуальны слова В.Н. Манохина о том, что: «.. .система государственного управления постоянно совершенствуется: создаются 70 новые органы, обновляется их личный состав, пересматривается компетенция и структура и т.д. Вызывается это сложностью и обширностью СЧ задач государственного управления, довольно частыми изменениями ® в административно-территориальном делении, стремлением улучшить ^ аппарат и рядом других обстоятельств» [26].
Совершенствование деятельности предполагает выявление и устранение проблемных моментов, которые препятствуют выполнению поставленных задач. Следует поддержать мнение Е.А. Галиновской о том, что у нас отсутствуют правовые нормы,
определяющие стратегическое государственное управление землей (именно оно является наиболее существенным), вследствие чего
органы государственной власти ограничивают свою деятельность э
лишь оперативным управлением в области отношений по охране и ис- О
пользованию земли [27]. Это можно признать основной системной §
ошибкой, которую необходимо ликвидировать в кратчайшие сроки. §
В настоящее время в России нет официального документа, определя- §
со
ющего дальнейший вектор развития деятельности государства в рас- 2
сматриваемой сфере. А он, безусловно, должен быть. Тем более что Ц
мы имеем положительный опыт принятия и реализации таких поли- £
тико-правовых документов. Примером могут выступить упомянутые |
выше Основы государственной политики использования земельного |
фонда РФ на 2012-2020 годы [19] или Концепция развития государ- |
ственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, §
используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства *
в составе земель иных категорий, и формирования государственных 2
информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года [28]. 2
Вопрос, должен ли это быть отдельный документ или часть общей I
Доктрины земельной политики Российской Федерации [2, с. 68], оста- о
ется на усмотрение законодателя, однако именно в рамках такой своего Ц
рода дорожной карты должны вноситься изменения в действующее |
законодательство, а также приниматься новые нормативные правовые £
акты. Подводя итог, необходимо сказать: *
■ в настоящее время наше государство и общество перестраи- § ваются под воздействием внешних факторов. Главной целью этих о изменений является обеспечение экономической, продовольственной, * экологической безопасности. На всех этапах исторического развития £ земля являлась основой устойчивого развития; §
■ деятельность по управлению земельными ресурсами обеспе- 2 чивается сформированной системой нормативных правовых актов, § которые закрепляют систему органов управления, а также их функции, § порядок взаимодействия;
■ рассматриваемую деятельность необходимо признать не вполне 77 эффективной и отвечающей конституционным положениям об охране п и использовании земли (что подтверждается данными статистики). 3 Это обуславливает необходимость совершенствования правовой базы. § Следует разработать и принять положения концептуального характера, §
^ (О:
в рамках которых будет совершенствоваться управление земельными ю ресурсами в России. Думается, что именно такой подход обеспечит дальнейшее развитие рассматриваемой сферы, а значит, и благосостояние страны в целом.
Список литературы:
1. Географический справочник «О странах». - URL: httpV/Площадь стран мира (ostranah.ru) (дата обращения: 02.02.2024).
2. Аналитическая записка «Земельный потенциал России: состояние, проблемы и меры по его рациональному использованию и охране».
- М., 2023. - 70 с.
3. Об Экологической доктрине Российской Федерации : распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 36, ст. 3510.
4. Правда Русская / под общ. ред. Б.Д. Грекова. - М., 1963. - Т. III. - 472 с.
5. Российское законодательство Х-ХХ вв. - М. : Юрид. лит., 1984. - Т. 1. Законодательство Древней Руси. - 430 с.
6. Российское законодательство Х-ХХ вв. - М., 1985. - Т. 3. Акты Земских соборов. - 511 с.
7. Боголюбов, С. А. Земельное право / С. А. Боголюбов. - М., 2006.
- 414 с.
8. Литвак, Б.Г. Переворот 1861 года в России: почему не реализовалась 2 реформаторская инициатива / Б.Г. Литвак. - М., 1991. - 300 с.
| 9. О земле : декрет от 26 октября 1917 г. // СУ РСФСР. - 1918. - № 25, 2 ст. 346.
§ 10. Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах :
О декрет от 20 августа 1918 г. // СУ РСФСР. - 1918. - № 42, ст. 522. < 11. О недрах земли : декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. //
£ СУ РСФСР. - 1920. - № 36, ст. 171.
S 12. Общие начала землепользования и землеустройства : постановление
g ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. // СЗ СССР. - 1928. - № 69, ст. 642. jj 13. Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР
j; и союзных республик : закон СССР от 13 декабря 1968 г. // Ведомости § Верховного Совета СССР. - 1968. - № 51, ст. 485.
С 14. Кухтин, П.В. Управление земельными ресурсами : учеб. пособие /
^^ П.В. Кухтин, А. А. Левов, В. Ю. Морозов и др. 2-е изд. - СПб. : Питер, 2006. g - 448 с. - (Серия «Учебное пособие»).
cq 15. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти :
2 указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // Собр. законодательства Рос. С Федерации. - 2004. - № 11, ст. 945; 2023. - № 14, ст. 2394.
16. О Концепции административной реформы в Российской Федерации 72 в 2006-2010 годах : распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
№ 1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 46, ст. 4720; eS 2009. - № 12, ст. 1429.
О 17. Землю в дело // Рос. газ. - 2012. - 25 июля.
¡^ 18. Чмыхало, Е.Ю. Управление земельными ресурсами: правовые аспек-
ты / Е. Ю. Чмыхало // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2013. - № 6 (95). - С. 70-78.
19. Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы : распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р (в ред. от 28 августа
2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 12, ст. 1425; 2014. - № 36, ст. 4880.
20. Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов
и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими ■З1
силу некоторых актов Правительства Российской Федерации : постановление О
Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219 (в ред. от 18 октября 2023 г.) £
// Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 47, ст. 6586. о
21. О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации : по- О становление Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450 (в ред. от 30 ноября 2 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. - № 25, ст. 2983; З 2023. - № 49, ч. 4, ст. 8779. £
22. О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра § и картографии : постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 £ (в ред. от 8 февраля 2024 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. £
- № 25, ст. 3052; 2024. - № 7, ст. 978. |
23. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору | в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление * Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370 : постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 (в ред. от 27 октября 2023 г.) // Собр. законодатель- "2 ства Рос. Федерации. - 2004. - № 32, ст. 3347. §
24. Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарно- § му и фитосанитарному надзору : постановление Правительства РФ от 30 июня § 2004 г. № 327 (в ред. от 14 сентября 2023 г.) // Рос. газ. - 2004. - 15 июля. |
25. О федеральном агентстве по управлению государственным имуществом : постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 (в ред. £ от 16 февраля 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. £*
- № 23, ст. 2721. £
' а
26. Манохин, В.М. Порядок формирования органов государственного О
управления / В.М. Манохин. - М., 1963. - 183 с. О
27. Галиновская, Е.А. Концепция государственного стратегического £ управления земельными ресурсами (правовой аспект) / Е.А. Галиновская, £ // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - № 3. §
- С. 167-178. *
28. Об утверждении Концепции развития государственного мониторинга § земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предо- | ставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, § и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях 73
на период до 2020 года : распоряжение Правительства Российской Федерации _
от 30 июля 2010 г. № 1292 (в ред. от 30 мая 2014 г.) // Собр. законодательства 3
Рос. Федерации. - 2010. - № 32, ст. 4366; 2014. - № 23, ст. 3043. 3
