ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ЦИФРОВИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

С. Ю. Королёв,

кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук

БО!:

S. I Korolev,

Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Senior Researcher at the Saratov Branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences

[email protected]

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ЦИФРОВИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация: охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование признаны национальными интересами России. Одним из способов их обеспечения в настоящее время является применение цифровых тех-„0 нологий при охране и использовании природных богатств. В статье анализируются правовые основы цифровизации управления земельным фондом Российской Федерации 5 (на примере отдельных функций управления). Актуальность исследования определяется отсутствием единой системы нормативных правовых актов в рассматривае-

%

^ мой сфере. Поставленная цель - определить состояние нормативно-правовой базы в области цифровизации управления земельными ресурсами, выявить направления 00 ее развития.

& Ключевые слова: правовая политика, государство, право, законодательство,

С

модернизация правовой системы, цифровизация, управление земельным фондом, охрана земель.

g LEGAL POLICY IN THE FIELD OF DIGITALIZATION

§ OF THE MANAGEMENT OF THE LAND FUND

c OF THE RUSSIAN FEDERATION

§

g Abstract: environmental protection, conservation of natural resources and rational

OQ use of natural resources are recognized as the national interests of Russia. One of the ways

§ to ensure them at present is the use ofdigital technologies in the protection and use ofnatural

C resources. The article discusses the legal foundations of digitalization of the management of the land fund of the Russian Federation (by the example of individual management

224 functions). The relevance of the study is determined by the lack of a unified system

--of regulatory legal acts in the field under consideration. The goal is to determine the state

O of the regulatory framework in the field of digitalization of land management, to identify

^ the directions of its development.

CV Keywords: legal policy, state, law, legislation, modernization of the legal system,

Jy digitalization, land fund management, land protection.

С недавнего времени такие понятия, как «цифровая экономика», «цифровое правительство», «цифровая трансформация»,

стабильно претворяются в жизнь общества. Все они связаны с термином «цифровизация». Сказать то, что это совершенно новый феномен, будет не совсем верным. История его развития имеет достаточно богатое содержание. В зарубежных странах, в частности США,

точкой начала процесса цифровизации следует считать вторую по- I?

ловину 1960-х гг., когда в Америке стали появляться крупнейшие g

IT-гиганты современности: Intel, Apple, Microsoft и др. [1]. В СССР *

одним из идеологов и пионеров внедрения автоматизированных си- |

стем управления был В.М. Глушков. Начав свои разработки систем s

I

организационного управления предприятиями одновременно с аме- ю риканцами в 1963-1964 гг., к 1975 г. созданные им и его учениками

автоматизированные системы управления применялись в различных ® областях промышленности, народного хозяйства, а также в процессе

научных исследований [2]. |

В Российской Федерации современный запрос на применение Ц

цифровых технологий поступил в начале 2000-х гг. Ознаменовался J

он запуском федеральной целевой программы «Электронная Россия». ? В 2010 г. в средствах массовой информации констатировалось, что

цели программы, стоившей 3 млрд рублей, не были достигнуты, |

проект был свернут [см., напр.: 3], но это не означает того, что тема |

цифровизации была забыта; более того, она была возобновлена с уче- |

том сделанных ошибок. I

Сегодня однозначного общепринятого определения термина «цифровизация» не существует. Экономисты, юристы, специалисты § в области применения инновационных технологий дают различные s дефиниции. Большинство ученых отталкиваются от тезиса о том, что Ю «цифровизация представляет собой «обобщение большого многооб- Ю разия явлений», а сущность данной категории в каждом конкретном | случае зависит от контекста, в котором оно употребляется. На трак- £ товку термина «цифровизация» оказывает непосредственное влияние ? специфика той или иной отрасли экономики, а также то, что транс- | формация всегда связана с внедрением новых, иногда не до конца разработанных и изученных явлений и процессов» [4, с. 25]. Например, 225 О. А. Полюшкевич с соавторами определяют цифровизацию как о «процесс внедрения и использования инновационных технологий s и принципов цифровой экономики в социально-экономических сферах 0 жизнедеятельности общества, [который] сопровождается тотальной §

(D:

автоматизацией, роботизацией и внедрением искусственного интеллекта» [5, с. 15]. По мнению Т. Ф. Кузнецовой, цифровизация - это «преобразование отдельных предприятий или экономической отрасли в новые модели процессов, которые основаны на использовании

информационных технологий» [6, с. 3]. Несмотря на все разнообразие предложенных в научной литературе определений рассматриваемого термина, суть его однозначна - использование передовых цифровых технологий для повышения эффективности в различных сферах деятельности, будь то управление отдельным предприятием, отраслью экономики или государством.

Одним из приоритетных направлений правовой политики государства в настоящее время выступает сфера применения цифровых технологий при использовании и охране природных ресурсов. Это связано с тем, что в последние десять лет во всем мире наблюдается интенсивный рост производства и потребления, его неотъемлемый спутник - увеличение антропогенной нагрузки на окружающую среду и ухудшение ее состояния. В свою очередь, это влечет существенное изменение условий жизни на Земле. В Стратегии национальной „о безопасности Российской Федерации прямо отмечается: «Хищническое использование природных ресурсов ведет к деградации земель и снижению плодородия почв, дефициту водных ресурсов, ухудшению а состояния морских экосистем, уменьшению ландшафтного и биоло-о5 гического разнообразия. Усиливается загрязнение окружающей среды, со что влечет за собой снижение качества жизни человека. Многие страны 2 испытывают нехватку природных ресурсов» [7]. Стратегия признает s охрану окружающей среды, сохранение природных ресурсов и ра— циональное природопользование, адаптацию к изменениям климата § национальными интересами России. В связи с этим следует согласится 5 с мнением Е.Н. Абаниной о том, что «определенно, результаты на-§ учно-технической деятельности в области экологического развития ^ внесут огромный вклад в общее экологическое развитие» [8].

Цифровизация рассматриваемой сферы может существенно о ускорить решение обозначенных проблем. Здесь речь идет не только g о технических аспектах, но и, что не менее важно, автоматизации юри-С дических задач. В данном случае новые технологии имеют широкий спектр применения. Начиная от простого - оцифровки документов, 226 создания системы справочников, цифровизации делопроизводства -^ заканчивая более сложными. Они могут использоваться для надзора CV за соблюдением законодательства, при сборе и обработке данных ® с целью выявления различного рода закономерностей, влекущих совершение правонарушений и т.д. Ярким примером стал Проект помощника по защите безопасности дикой природы (Protection Assistant for Wildlife Security, PAWS), реализуемый в качестве эксперимента в Национальном парке королевы Елизаветы в Уганде. PAWS на основе искусственного интеллекта, используя данные из открытой

системы SMART (Spatial Monitoring and Reporting Tool), разработанной Всемирным фондом дикой природы (World Wildlife Foundation), выстраивает наиболее эффективные маршруты для патрулирования в зонах наибольшего риска появления браконьеров и таким образом

повышает эффективность работы правоохранительных служб [9]. 'S1

К сожалению, в России подобные проекты еще не реализуются, g

но идет планомерная работа по внедрению цифровых технологий »

в сфере использования и охраны природных богатств. |

Среди всех компонентов природы земля занимает особое место. g

Являясь в соответствии с Конституцией РФ [10] основой жизни и де- ю

ятельности народов, проживающих на соответствующей территории, g

она в контексте взаимосвязи всех составляющих окружающей среды ® выступает центральным звеном единого организма, объединяющим

в единое целое все составляющие биосферной системы: почвы, недра, |

поверхностные и подземные воды, растительный, животный мир и т.д. Ц

По данным федеральной статистической отчетности, площадь J

земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2022 г. соста- S

вила 1 712 519,2 тыс. га без учета внутренних морских вод и терри- -g

ториального моря [11, с. 9]. Учитывая реализацию стратегических |

национальных приоритетов, к которым вышеупомянутая Стратегия |

относит экологическую безопасность и рациональное природопользо- |

вание, а также положения Доктрины продовольственной безопасности |

Российской Федерации [12], эффективность управления земельными ■©.

ресурсами в ближайшие десятилетия будет иметь принципиальное §

значение. Опыт зарубежных стран показывает, что применение инфор- s

мационных технологий для повышения эффективности, оптимизации Ю

управления, сокращения потерь позволяет достичь высоких показате- Ю

лей, в частности, в сельском хозяйстве. Новые технологии позволяют |

увеличить производство сельскохозяйственной продукции за два-три g

ближайших десятилетия на 70 % в мире [13]. S

В настоящий момент отсутствует единая система норм, регулиру- | ющих процессы цифровизации государственного управления земельным фондом Российской Федерации. Правовые основы цифровизации 227 управления земельными ресурсами следующие: о

■ Указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О стратегии на- 5 циональной безопасности Российской Федерации» [7]; 0

■ Постановление Правительства РФ от 01 декабря 2021 № 2148 § «Об утверждении государственной программы Российской Федерации ю «Национальная система пространственных данных» [14];

■ Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 2 апреля 2018 г. № 130 «О вводе в эксплуатацию Единой федеральной

информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий» [15];

■ Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [16];

■ Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»» [17];

■ Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г. № 1292-р «Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных

.а ресурсов об этих землях на период до 2020 года» [18] и др.

Несмотря на отсутствие единой системы правовых актов, цифро-визация управления земельными ресурсами достаточно быстро раз-№ вивается. Процесс охватил практически все функции государственных § и муниципальных органов власти в этой сфере. Глобально можно со выделить два направления. Первое - цифровизация внутреннего 2 содержания реализуемых функций. Иллюстрацией может служить, jj например, предоставление земельных участков, находящихся в госу-— дарственной и муниципальной собственности. Так, с 1 марта 2023 г., g в соответствии с Федеральным законом от 7 октября 2022 г. № 385-ФЗ 5 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации § и признании утратившей силу части 7 статьи 34 Федерального закона ^ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"» [19], тор-

99

о ги по продаже земельных участков, находящихся в государственной g или муниципальной собственности, либо по продаже права аренды С таких земельных участков осуществляются только в электронной форме. Договор купли-продажи или аренды земельного участка в данном 228 случае также будет заключен в виде электронного документа. К на-^ стоящему времени создано и функционирует достаточное количество CV площадок, таких как torgi.gov.ru, торги-россии.рф и так далее, а учи® тывая, что операторы получили право взимать с победителя аукциона плату за участие, это направление будет только развиваться.

Следующий пример - федеральный государственный земельный контроль (надзор). В соответствии со ст. 19 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [16] предусматривается создание Единого

реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Оператором данной федеральной государственной информационной системы выступает Генеральная прокуратура Российской Федерации. Система уже введена в эксплуатацию и начала функционирование на сайте proverki.gov.ru

и Едином портале прокуратуры Российской Федерации. Посредством ■§

нее проводится: §

■ учет проводимых контрольными (надзорными) органами про- * филактических мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий, | принятых контрольными (надзорными) органами мер по пресечению | выявленных нарушений обязательных требований, устранению ю их последствий и (или) по восстановлению правового положения,

существовавшего до таких нарушении; Ц

|

■ учет решений и действий должностных лиц контрольных (надзорных) органов, решений контрольных (надзорных) органов, | принятых при проведении мероприятий и принятых мерах, а также Ц принятых по итогам рассмотрения жалоб контролируемых лиц; ^

■ обеспечение взаимодействия контрольных (надзорных) органов ^ и органов прокуратуры в рамках планирования и согласования про- | ведения контрольных (надзорных) мероприятий; |

■ учет информации о жалобах контролируемых лиц. |

Еще одним инновационным проектом стало создание в соответ- |

ствии с ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ I «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» Реестра

обязательных требований (ФГИС РОТ) [20]. В настоящее время Л

ФГИС РОТ работает в тестовом режиме, идет процесс наполнения ^

системы обязательными требованиями. Данный функционал позволит Ю

выявлять наиболее распространенные правонарушения и проводить Ю

анализ применяемых санкций, станет своего рода связующим звеном |

между государством и бизнесом, который сможет своевременно по- £

лучать необходимую информацию и при необходимости оперативно Ц

реагировать на ситуацию. Наряду со ФГИС РОТ осуществляется | цифровизация делопроизводства в области контрольно-надзорной

деятельности. Предполагается внедрение информационной систе- 229

мы «Административное производство» на базе Типового облачного п

решения по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности з

(ТОР КНД). Система представляет собой полный перевод производ- ?

ства по делам об административных правонарушениях в цифровую §

форму. По словам заместителя министра Минэкономразвития России ю Алексея Херсонцева, «полный переход к административному процессу в цифровом виде... позволит обеспечить прозрачность в системе контроля и надзора» [21].

Второе направление цифровизации управления земельными ресурсами - информационное обеспечение реализуемых им функций. 1 декабря 2021 г. Правительством РФ принято Постановление № 2148 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Национальная система пространственных данных"» [14]. Это масштабный проект, цель которого заключается в объединении различных информационных систем о недвижимости федерального, регионального и муниципального уровней. В настоящее время информация о земле и других объектах недвижимости содержится: 1) в Едином государственном реестре недвижимости; 2) реестре федерального имущества; 3) информационных системах обеспечения градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации; 4) государственном лесном реестре; 5) Единой федеральной информационной системе о землях сельскохозяйственного назначения „о и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий; 6) государственном водном реестре; 7) информационной системе обеспечения работ по гео-№ логическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой § базы. Невольно возникает аналогия с кадастровым учетом земли со начала 2000-х гг. Как известно, до 2008 г. сведения о земле и недви-2 жимости обрабатывали два государственных органа - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и Бюро технической — инвентаризации. Существовало два кадастра: земельный кадастр § и недвижимости. Часто информация двух ведомств была лишена 5 соответствия, а во многих случаях даже была противоречивой, что § создавало трудности при регистрации прав граждан и юридических ^ лиц на землю, осложняло администрирование земельного и имущественных налогов, порождало трудноразрешимые судебные споры.

ÛQ

о Вступление в силу 1 марта 2008 г. Федерального закона от 24 июля g 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» [22], в соответствии С с которым все объекты, подлежащие учету в России, были объединены в Единый кадастр объектов недвижимости, во многом решило ука-230 занные проблемы. Сегодня «разрозненность информации об объектах ^ недвижимости, пространственных данных, несогласованность форма-CV тов и отсутствие механизмов интеграции данных приводят к низкой ® эффективности использования объектов недвижимости, земельных ресурсов, управления отдельными территориями, ограничению данных о неиспользуемых земельных ресурсах для вовлечения их в хозяйственный оборот, недостаточному распространению цифровых сервисов для заинтересованных лиц, неэффективному расходованию бюджетных средств в связи с необходимостью сбора одних и тех же

данных, рискам при принятии управленческих решений и осуществлении инвестиционной деятельности» [14].

Основой для Национальной системы пространственных данных станет Единая электронная картографическая основа, а также

Федеральный портал пространственных данных. Система объединит | сведения о природных и искусственно созданных объектах

Ш

жимости, информацию территориального планирования, градо- *

строительного зонирования, объектах культурного наследия, особо |

охраняемых природных территориях и т.д. Уместно предположить, что |

такой подход значительно упростит сбор информации, необходимой Ю

для принятия управленческих решений, и в целом повысит эффек- §

тивность использования земельного фонда Российской Федерации. 1

Таким образом, цифровизация управления земельными ресурсами §

является состоявшимся фактом. Определившиеся направления взаим- |

но дополняют друг друга, и уже можно сказать, что сейчас идет фор- |

мирование нового правового института «цифровизация управления *

земельными ресурсами», а правовая политика Российской Федерации §

в этой сфере направлена на создание эффективной нормативной базы. |

Однако отсутствие единой системы нормативных правовых актов |

в рамках единой стратегии развития не позволяет говорить о так £

называемой цифровой зрелости. Более того, мы находимся только |

в начале сложного пути, предложенные темпы освоения которого |

вселяют определенный оптимизм. Бесспорно только одно - широкое О

внедрение цифровых технологий в процесс управления земельными о

ресурсами станет еще одним шагом в преодолении продолжающихся 5

негативных тенденций, связанных с усиливающимся воздействием 1

на землю. £

££

Список литературы: £

1. Положихина, М.А. Национальные модели цифровой экономики / Ц М. А. Положихина // Экономические и социальные проблемы России. - 2018. | - № 1. - С. 111-154.

2. Глушков, В. М. Макроэкономические модели и принципы построения 231 ОГАС / В.М. Глушков. - М. : Статистика, 1975. - 160 с.

3. Туманов, Г. Электронная Россия офлайн: Чиновники провалили д реализацию программы «Электронная Россия» / Г. Туманов, Р. Фаляхов. - 5 URL: https://www.gazeta.ru/social/2010/03/01/3331850.shtml (дата обращения: 5 31.03.2023). §

4. Ковалева, И. В. Цифровизация и управление земельно-ресурсным потенциалом АПК / И.В. Ковалева, А.В. Чирухин // Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного

инвестирования Сыктывкарского государственного университета. - 2022.

- Т. 2, вып. 1. - С. 23-31.

5. Полюшкевич, О.А. Основы цифровизации государственного и муниципального управления : учебное пособие / О.А. Полюшкевич, И. А. Журавлева, Г. В. Дружинин, Н. В. Москвитина. - Иркутск: Изд-во ИГУ, 2020. - 163 с.

6. Кузнецова, Т. Ф. Цифровизация как культурная ценность и цифровые технологии / Т.Ф. Кузнецова // Горизонты гуманитарного знания. - 2019.

- № 5. - С. 3-13.

7. О стратегии национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2021. - № 27 (ч. II), ст. 5351.

8. Абанина, Е.Н. Тенденции развития государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности (региональный уровень) / Е.Н. Абанина // Правовая политика и правовая жизнь. - 2021. - № 1.

- С. 31-38.

9. Киреев, А. ИИ научился предсказывать места нелегальной охоты / ç А. Киреев. - URL: https://hightech.fm/2021/03/20/ai-ranger (дата обращения: | 03.04.2023).

О- 10. Конституция Российской Федерации. - URL: http://pravo.gov.ru/

§ proxy/ips/?docbody=&nd=102027595&ysclid=lgc6l6ws5q273186903 (дата обО ращения: 11.04.2023).

g 11. Государственный (национальный) Доклад о состоянии и использова-

С нии земель в Российской Федерации за 2021 год. - М. : [б. и.], 2022. - 206 с. S 12. Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности

g Российской Федерации : указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 20 // X Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 4, ст. 345. 25 13. Воронина, Н.П. Правовое обеспечение цифровизации сельского хо-

§ зяйства / Н. П. Воронина // Право и цифровая экономика. - 2021. - № 3 (13). С -С. 20-26.

^^ 14. Об утверждении государственной программы Российской Федерации

g «Национальная система пространственных данных» : постановление 0Q Правительства РФ от 1 декабря 2021 г. № 2148 // Доступ из информ.-прав. сЕ портала «Гарант.ру» (дата обращения: 13.04.2023).

15. О вводе в эксплуатацию Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий : приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 2 апреля Су 2018 г. № 130 // Доступ из информ.-прав. портала «Гарант.ру» (дата обра-О щения: 13.04.2023).

¡^ 16. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле

в Российской Федерации : федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 51, (ч. I), ст. 5007.

17. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»: постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 316 // Собр. законодатель-

С

232

ства Рос. Федерации. - 2014. - № 18 (ч. II), ст. 2162; - 2022. - № 50 (ч. IV), ст. 8923.

18. Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирова- а ния государственных информационных ресурсов об этих землях на период £ до 2020 года : распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1292-р // § Доступ из информ.-прав. портала «Гарант.ру» (дата обращения: 11.01.2023). *

19. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации | и признании утратившей силу части 7 статьи 34 Федерального закона Щ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и от- £ дельные законодательные акты Российской Федерации» : федеральный закон от 7 октября 2022 г. № 385-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.

- 2022. - № 41, ст. 6947. |

20. Об обязательных требованиях в Российской Федерации : феде- § ральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ // Собр. законодательства Рос. | Федерации. - 2020. - № 31 (ч. I), ст. 5006; - 2022. - № 39, ст. 6541. |

21. Цифровизация права (garant.ru) // Доступ из информ.-прав. портала I «Гарант.ру» (дата обращения: 13.04.2023). а

22. О кадастровой деятельности : федеральный закон от 24 июля 2007 г. | № 221-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 31. ст. 4017; I

- 2022. - № 52, ст. 9376. 1

3

& в

£ I

233