CC BY
82С. Ю. Королёв,
кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук
S.Y. Korolev,
Candidate of Law, Associate Professor, Senior Researcher, Saratov Branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences [email protected]
DOI:
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПО УПРАВЛЕНИЮ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ: МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ КАК СРЕДСТВО ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Аннотация: в статье рассматривается государственный мониторинг земель
как средство информационного обеспечения органов власти, реализующих государ- ^
ственную политику по управлению земельными ресурсами. Актуальность исследования о
определяется недостаточной точностью сведений о состоянии и использовании т
земель в Российской Федерации, т.к. действующий уровень развития мониторинга 3
не позволяет в полной мере собирать объективную и достоверную информацию. Цель - ^ |
определить дальнейшее направление развития государственного мониторинга земель. | а
Выявлены некоторые проблемы правового регулирования, обоснована необходимость § |
разработки единой концепции развития государственного мониторинга земель. ~ Т
I I
Ключевые слова: правовая политика, государство, право, законодательство, ернизация прав земельным фондом
модернизация правовой системы, государственный мониторинг земель, управление g о
0 "3
IIT^
STATE POLICY ON LAND RESOURCES MANAGEMENT: § ¡
LAND MONITORING AS A MEANS OF INFORMATION | e
SUPPORT I £
s 5
1
Abstract: in the article the .state monitoring of lands is considered as a means g | of information support for authorities implementing state policy on land management. ° § The relevance of the study is determined by the insufficient accuracy of information about 3 ® the state and use of land in the Russian Federation, since the current level of monitoring ® g development does not allow to fully collect objective and reliable information. The goal | s is to determine the further direction of development of state land monitoring. Some a ' ' problems of legal regulation are identified, the necessity of developing a unified concept 37 for the development of state land monitoring is substantiated. _
Keywords: legal policy, state, law, legislation, modernization of the legal system, state P monitoring of land, land fund management. ^
Государственное управление земельными ресурсами - это сложный, постоянно эволюционирующий процесс, в котором должным образом переплетаются экономические, организационные и правовые составляющие. Ставя во главу угла конституцион-
ные положения об использовании и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, государство еще в 2012 г. определило цели, которых необходимо достичь в результате реализации политики использования земельного фонда нашей страны. К таковым отнесено повышение эффективности использования земли, а также охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны. Предполагается, что поставленные цели будут достигнуты посредством решения следующих задач: 1) создания условий для организации рационального и эффективного использования земель; 2) сохранения и повышения качества земельных ресурсов (прежде всего земель сельскохозяйственного назначения); 3) сохранения особо охраняемых природных территорий; 4) развития граж-.а данского оборота земельных участков [1].
го Безусловно, решение данных задач требует комплексного подхода, при котором будут задействованы не только органы государ-№ ственной власти, местного самоуправления, но и все общество § в целом. Однако не вызывает сомнения тот факт, что ведущая роль § в этом процессе принадлежит государственным органам управления 2 земельным фондом РФ. Именно на их плечи ложатся формирование ^ нормативно-правовой базы в сфере земельных отношений, ведение — государственного кадастра недвижимости, осуществление федераль-
§ ного государственного земельного контроля (надзора), организация с ~
§ и проведение землеустройства, осуществление прогнозирования § и планирования рационального использования земель, предоставление ^ земель, их изъятие.
В данном перечне функций мониторинг земель выделяют как о одно из средств информационного обеспечения государственного ^ регулирования земельных отношений. Это делает его, по сути, первичен ной (базовой) точкой принятия решений на всех уровнях публичной власти. Несмотря на это, современное состояние правового регулиро-38 вания мониторинга земель характеризуется наличием ряда проблем, ^ что обусловлено в том числе недостаточным вниманием со стороны (V ученых-правоведов, специализирующихся на земельных отношениях. ® Как функция управления, государственный мониторинг земель ^ представляет собой систему наблюдений, направленных на получение объективной информации о состоянии земель, которая решает две основные задачи: выявление изменений состояния земель, оценка и прогнозирование данных изменений, выработка предложений по предотвращению негативного воздействия на земли; обеспечение
информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель всех заинтересованных субъектов - органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц [2, ст. 71].
Прообразом современного государственного мониторинга земель можно считать писцовые, переписные и дозорные книги, предусмотренные Соборным уложением 1649 г. [3, с. 353], а в последующем - систему Генерального межевания, которая внедрялась с 1765 по 1861 г. При Екатерине II межевание получило принудительный и обязательный характер. Оно должно было распространяться на все губернии и находилось под контролем различных органов [4, с. 169].
С того времени государственный мониторинг земель прошел в своем развитии большой путь. Сегодня он является частью государ- ^ ственного мониторинга окружающей среды, а его результаты (инфор- г 4
2 За
мация о состоянии земель, анализ и оценка качественного состояния «
\ 1ч
земель, прогноз изменения состояния земель и др.) являются одним | В
из видов информации, включаемой в государственный фонд данных ^ |
государственного экологического мониторинга [5]. В |
Мониторинг земель как средство информационного обеспечения | I
управления земельными ресурсами характерен и для зарубежных I |
стран. Толчком для его развития послужила Стокгольмская деклара- ^ о
ция по проблемам окружающей человека среды 1972 г. [6, с. 682-687] ^ |
«Существующие системы мониторинга, действующие в рамках а §
международных программ на национальном уровне, в значительной г I
степени различаются друг от друга и зависят от природных условий | в
различных стран» [7, с. 67]. Например, в Швеции, Финляндии мо- г §
ниторинг земель проводится с помощью стационарных полигонов | |
(эталонных территорий), на которых земля (почва) исследуется по ши- | |
рокому спектру показателей. В США в основу положена ресурсная ® ®
информационно-оценочная система, предполагающая выделение зон В ^
с однородными природными характеристиками. В Англии создана | | географическая информационная система, основанная на цифрови-
зации всех процессов. В Германии в дополнение к созданной сети 39
стационарных площадок широко используются методы дистанцион- п
ного зондирования. Особенностью Франции является осуществление з
мониторинга земель на государственном, региональном и местном |
уровнях. Данные различных региональных систем аккумулируются §
в единой географической информационной системе [8]. Мониторинг ю земель в Российской Федерации представляет собой нечто среднее относительно мирового опыта. В нашей стране применяются дистанционное зондирование, наземные съемки, наблюдения, обследования,
сеть тестовых (валидационных) полигонов, различные информационные базы данных, в том числе землеустроительная документация, результаты обновления картографических исследований и т.д.
Правовыми основами осуществления мониторинга земель являются Конституция РФ [9], Земельный кодекс РФ, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [10], Приказ Росреестра от 22 июля 2021 г. № П/0315 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения» [11], Приказ Минсельхоза России от 24 декабря 2015 г. № 664 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения» [12] и другие нормативные правовые акты.
В последнее десятилетие формирование нормативно-право-.а вой базы в рассматриваемой нами сфере осуществлялось в рамках го государственной политики использования земельного фонда РФ на 2012-2020 гг. [1], одним из направлений которой являлось развитие а государственного мониторинга земель. Сегодня уже можно сказать, § что мониторинг земель получил достаточно детальное правовое регу-§ лирование, а изменения законодательства, произошедшие на рубеже 2 2014-2015 гг., положительно повлияли на эффективность данной деятельности.
Прежде всего поменялся подход к определению видов мони-§ торинга. Если ранее в основу видового разнообразия мониторинга земель были положены признаки территориальности (федеральный, региональный, локальный мониторинг) [13], то в настоящее время выделяют мониторинг использования земель и мониторинг состояния земель, что представляется весьма логичным. Мониторинг
о использования земель - наблюдение за использованием земель в со-оа
^ ответствии с их целевым назначением и разрешенным использова-С нием. Мониторинг состояния земель - наблюдение за изменением качества земельных ресурсов, их захламлением, загрязнением, иной деградацией.
Это позволило не только упростить классификацию, но и четко СЧ определить параметры наблюдения: показатели мониторинга исполь-® зования земель; показатели мониторинга состояния земель. И если ^ со вторыми все более или менее ясно - это количественные показатели состояния земель, подверженных различного рода негативным воздействиям (опустыниванию, заболачиванию, захламлению, загрязнению нефтепродуктами и т.п.), то первые требуют определенного правового анализа и пояснения.
I
С
40
о
Впервые показатели мониторинга использования земель были введены Приказом Минэкономразвития России от 26 декабря 2014 г. № 852 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения» (утратил силу) [14]. Действующий одноименный Приказ Россреестра от 22 июля 2021 г. № П/0315 в качестве таковых определил следующие:
■ общую площадь земель соответствующей категории;
■ общую площадь земельных участков, имеющих соответствующий вид разрешенного использования;
■ площадь земель или земельных участков, в отношении которых выявлено использование их не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории и (или) ^ разрешенным использованием, невыполнение или несвоевременное | 4 выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, при- I годное для использования по целевому назначению; | В
■ площадь земельных участков, в отношении которых выявлено ^ | неиспользование земель и земельных участков, предназначенных В | для жилищного и иного строительства, в течение установленного | I срока; 3 |
■ площадь земель в отношении земель или земельных участ- ® I
ков, в отношении которых выявлены иные нарушения земельного ¡31
законодательства; 1 §
2 ®
■ площадь распределения земель по формам собственности. 11 Приказ Минсельхоза России от 24 декабря 2015 г. № 664 от- | в
носительно мониторинга земель сельскохозяйственного назначения | §
содержит аналогичные показатели. | |
Таким образом, в результате деятельности по мониторингу земель | |
собирается информация о противоправном поведении субъектов, за ко- 3 ®
торое законодательством РФ предусмотрена не только административ- 2 3
2 |
ная ответственность, но и возможность принудительного прекращения | | права на земельный участок. Это в полной мере коррелируется с совершенствованием законодательства в сфере изъятия земельных участ- 41 ков в результате неправомерного поведения участников земельных п отношений. В частности, с внесенными в ст. 6 Федерального закона з от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйствен- |
"О
ного назначения» поправками относительно принудительного изъятия §
^ (О:
земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при неиспользовании по целевому назначению или ненадлежащем использовании [15]. Такой комплексный подход в рамках правовой политики государства по использованию земельного фонда даст положительный
результат на поле борьбы с неиспользованием или нерациональным использованием земельных участков.
В то же время анализ данных государственных национальных Докладов о состоянии и использовании земель в Российской Федерации за последние пять лет позволяет говорить о несистемном подходе к осуществлению государственного мониторинга земель. Так, в рамках государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» [16] работы по мониторингу состояния и использования земель были проведены:
■ в 2017 г. в 19 муниципальных образованиях 12 субъектов РФ на площади 14,8 млн га;
■ в 2018 г. в 28 муниципальных образованиях 11 субъектов РФ на площади 23 млн га;
■ в 2019 г. в 37 муниципальных образованиях 16 субъектов РФ .а на площади 33 млн га;
■в 2020 г. в 22 муниципальных образованиях 12 субъектов РФ на площади 31 млн га; № ■в 2021 г. в 17 муниципальных образованиях 7 субъектов РФ § на площади 6 млн га.
§ В мероприятиях по мониторингу в основном были задействованы 2 Хабаровский край, Приморский край, Камчатка, Республика Саха (Якутия) [17]. Исходя из этих данных, имеет место не поступательное — движение вперед, а лишь отдельный всплеск активности, пик которой § пришелся на 2020 г. Следовательно, нарушается один из главных по-5 стулатов осуществления мониторинга земель - его всеобъемлемость § и непрерывность. Данная проблема имеет множество причин, в том ^ числе правового характера. Некоторые из них можно показать на примере мониторинга земель сельскохозяйственного назначения. о В отличие от «общего» государственного мониторинга земель, ^ мониторинг земель сельскохозяйственного назначения с 2010 г. раз-С вивался в соответствии с Концепцией развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, используе-42 мых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе ^ земель иных категорий, и формирования государственных информа-(V ционных ресурсов об этих землях на период до 2020 года, одобренной ® Распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1292-р [18]. ^ Представленная Концепция предполагала следующие направления развития:
■ разработка и совершенствование нормативной правовой базы;
■ создание и использование картографической основы;
■ развитие методов дистанционного зондирования;
■ разработка системы показателей государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения;
■ развитие системы наземных обследований и наблюдений;
■ развитие системы обработки и анализа данных;
■ развитие и внедрение современных технических средств;
■ совершенствование информационных технологий и информационных систем;
■ разработка программ подготовки и повышения квалификации специалистов.
Главным результатом реализации указанной Концепции явилось введение в эксплуатацию Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства ^ в составе земель иных категорий (ЕФИС ЗСН) [19]. Цель ЕФИС ЗСН | 4 - «информационно-аналитическое обеспечение процессов подготовки I 3 и принятие управленческих решений, направленных на сбалансиро- В ванное и устойчивое развитие сельскохозяйственного производства, ^ | предотвращение процессов деградации сельскохозяйственных угодий В | и выбытия их из сельскохозяйственного оборота, сохранение и вос- | I становление плодородия почв и вовлечение неиспользуемых земель I | в сельскохозяйственный оборот» [20, с. 167]. Главными болевыми 4 О точками предложенной системы являются: 1) нерегулярное предо- ¡31 ставление сведений; 2) неполнота материалов; 3) их неточность. Это ® 5 обусловлено прежде всего отсутствием нормативной правовой базы, 11 регулирующей процесс обмена данными, порядок и обязанность | 5 их предоставления. Кроме того, ежегодные обследования на предмет | § выявления негативных процессов охватывают только 8-10 % сель- | | скохозяйственных угодий, а периодичность определяется временем, | | за которое могут произойти существенные изменения качественных 3 3 характеристик почвы. Это следствие малочисленности и некомпетент- 2 3 ности кадров на местах, недостаточного финансирования, слабого | | контроля региональных органов управления агропромышленным комплексом [Там же, с. 102, 182]. Все это актуально и для государ- 43 ственного мониторинга земель в целом. о
К тому же указанная Концепция развития государственного мо- 3 ниторинга земель сельскохозяйственного назначения свидетельствует | о том, что у нас параллельно развиваются две системы: государствен- §
(О:
ный мониторинг земель в рамках государственного экологического мониторинга; государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения в рамках государственного мониторинга земель. С нашей точки зрения, это представляется не совсем верным.
Несомненно, мониторинг земель сельскохозяйственного назначения имеет свою специфику, обусловленную объектом наблюдения (значение данной категории земель в контексте продовольственной безопасности весьма велико). Однако свои особенности имеет мониторинг земель лесного фонда, водного фонда, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий. Логичнее было бы видеть развитие данных направлений в рамках одной концепции, которой в настоящее время не существует. В связи с этим одной из задач Правительства РФ в сфере управления земельными ресурсами видится разработка и утверждение соответствующего документа, который станет своего рода дорожной картой по развитию государственного мониторинга земель по всем направлениям. Тем более что положительный опыт реализации таких актов в сфере земельных отношений (даже более масштабных) имеется [1, 18]. „о Таким образом, осуществляемая сегодня деятельность по государственному мониторингу земель требует совершенствования. Для повышения ее эффективности необходимо обеспечить реализацию № принципа всеобщности и непрерывности ведения мониторинга. § Устранение пробелов в правовом регулировании процесса органи-§ зации взаимодействия уполномоченных органов и должностных 2 лиц по вопросам обмена информацией, порядка и обязанности ее ^ предоставления послужит гарантией достижения поставленных — целей. При этом совершенствование правовых основ мониторинга § земель должно проходить в рамках единой концепции его развития, 5 непременным условием чего будет еще большая его цифровизация. § Один из вариантов - внедрение технологии блокчейн, которая дает за-^ интересованным субъектам доступ к единому источнику объективной и достоверной информации. Такую технологию в сфере земельных о отношений уже используют некоторые государства [21]. Современные ^ технологии, подходы и адекватная реакция на изменяющиеся внешен ние и внутренние условия - залог эффективной реализации правовой политики нашего государства по управлению земельными ресурсами в целом и государственному мониторингу земель в частности.
44
(V Список литературы:
® 1. Об Основах государственной политики использования земельного фон-
да Российской Федерации на 2012-2020 годы : распоряжение Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р (в ред. от 28 августа 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 12, ст. 1425; 2014. - № 36, ст. 4880.
2. Земельный кодекс Российской Федерации : федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от 5 декабря 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. - № 44, ст. 4147; 2022. -№ 50, ч. 3, ст. 8803.
3. Российское законодательство Х-ХХ веков : в 9 т. / под общ. ред О.И. Чистякова. - М. : Юрид. лит., 1985. - Т. 3. - 511 с.
4. Кассо, Л.А. Русское поземельное право / Л.А. Кассо. - М. : кн. маг. И.К. Голубева, п/ф «Правоведение», 1906. - 260 с.
5. О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) : постановление Правительства РФ от 9 августа 2013 г. № 681 (в ред. от 30 ноября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 33, ст. 4383; 2018. - № 50, ст. 7766.
6. Действующее международное право : сб. док. : учеб. пособие для студентов и аспирантов, изучающих междунар. право : в 3 т. / сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. - М. : Изд-во Моск. независимого ин-та междунар. права, 1997. - Т. 3. - 824 с.
7. Верхотуров, А.А. Разработка систем регионального мониторинга зе- s 8 мель на основе атласного картографирования / А.А. Верхотуров, В.А. Мелкий |
// Известия Томского политехнического университета. Инжиниринг георе- Ц 3 сурсов. - 2016. - Т. 327. - № 7. - С. 66-83. | |
8. Особенности осуществления мониторинга земель в зарубежных странах // КиберПедия. - URL: https://cyberpedia.su/1x7bab.html (дата обращения: 05.01.2023).
9. Конституция Российской Федерации (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru (дата опубликования: 04.07.2022).
| |
1 |
| 3
51
чр о за о 3 а
|3
2 В
10. Об охране окружающей среды : федеральный закон от 10 января | |
*2 ^
Федерации. - 2002. - № 2, ст. 133; 2022. - № 29, ч. 3, ст. 5310. £ |
|§
2 5 2
5 I
В-?
2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 14 июля 2022 г.) // Собр. законодательства Рос.
11. Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 22 июля 2021 г. № П/0315. - Доступ из справ.-правовой | О системы «Гарант». В о
12. Об утверждении Порядка осуществления государственного мони- | | торинга земель сельскохозяйственного назначения : приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 24 декабря 2015 г. № 664. - Доступ из справ.- 45 правовой системы «Гарант».
13. Об утверждении Положения об осуществлении государственного ^ мониторинга земель : постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. ^ № 846 (утратило силу) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. ■§ - № 49, ст. 4882. 3
со
14. Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения : приказ Министерства экономического развития РФ от 26 декабря 2014 г. № 852 (утратил силу). - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
15. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации : федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 354-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 27, ч. 2, ст. 4287.
16. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» : постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 316 (в ред. от 2 декабря 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 18, ч. 2, ст. 2162; 2022. - № 50, ч. 4, ст. 8923.
17. Государственный национальный Доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации (2017, 2018, 2019, 2020, 2021 годы) // Официальный сайт Росреестра. - URL: https://rosreestr.gov.ru/ activity/gosudarstvennoe-upravlenie-v-sfere-ispolzovaniya-i-okhrany-zemel/ gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-
„q rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 12.01.2023).
¡^ 18. Концепция развития государственного мониторинга земель сельско-
§ хозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных * для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и фор-^ мирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года : распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1292-р. - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
19. О вводе в эксплуатацию Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых
^ или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных « категорий : приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 2 апреля 2018 г. I— № 130. - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
20. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2019 году. - М. : ФГБНУ
р. «Росинформагротех», 2021. - 404 с.
g 21. BitFury и Гражданский реестр Грузии запустили блокчейн-проект
О по управлению земельным имуществом // Digital.Report - информацион-® но-аналитический портал о цифровой экономике и ИКТ-политике в стра-С; нах Евразии. - URL: https://digital.report/bitfury-gruziya/ (дата обращения:
13.01.2023).
46
со «V о «V
