ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР: ТРАНСФОРМАЦИЯ В РАМКАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

С. Ю. Королёв,

кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук

S. I Korolev,

Candidate of Law, .senior researcher, Saratov branch of the Institute of state and law

of the Russian Academy of Sciences [email protected]

DOI:

ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР: ТРАНСФОРМАЦИЯ В РАМКАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

^ Аннотация: охрана земель, рациональное природопользование, экологическая

^ и продовольственная безопасность - понятия, которые в современных условиях развития общества и государства приобретают все большее значение. Государственный ^ земельный надзор, в сложившихся условиях является одним из тех средств, которые обладают мощным потенциалом для решения задач, стоящих перед нами в обозначен-^ ных сферах. В статье рассмотрены изменения в сфере государственного земельного надзора, произошедшие на рубеже 2012-2020 гг., во взаимосвязи с государственной И политикой использования земельного фонда Российской Федерации.

Ключевые слова: правовая политика, экологическая безопасность, продовольственная безопасность, функция управления, модернизация правовой системы, правовое регулирование, надзор, контроль, эффективное использование земли, охрана земель

Land supervision: transformation in the light of the state policy on the use of the land fund 0- of the Russian Federation

S

q Abstract: land protection, rational use of natural resources, environmental and food

GQ .security are concepts that are becoming increasingly important in the modern conditions 5 of the development of society and the state. State land supervision in the current conditions С is one of those tools that have a powerful potential to solve the problems facing us in the designated areas. The article considers the changes in the sphere of state land supervision, 16 that occurred at the turn of2012-2020, in connection with the state policy of using the land

- fund of the Russian Federation.

Keywords: legal policy, environmental security, food security, management function, q modernization of the legal system, legal regulation, supervision, control, effective use of CV land, land protection

Завершился 2020 г., а вместе с ним - очередной этап развития и совершенствования правового регулирования земельных отношений. Его началу послужило принятие Основ государственной

политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 гг., которые Правительство РФ утвердило 3 марта 2012 г. Была поставлена достаточно амбициозная цель - повышение эффективности использования земель, а так же охраны земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны [1]. Сейчас уже можно сказать, что указанные Основы государственной политики явились не просто декларацией целей, направлений развития земельно-имущественных отношений и мер по их осуществлению, а реально действенной стратегией, в рамках ^ которой были определены тактические инструменты реализации по- § ставленных задач, а именно: |

1) создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет 8 Ц общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого 0 ■§ развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников | д

административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости [2].

земельных отношений; д 3

2) обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе | ]о

з

и

£ £

охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;

3) сохранение и повышение качественного состояния земель; | §

4) сохранение статуса особо охраняемых природных те как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;

4) сохранение статуса особо охраняемых природных территорий 0 п

§ |

5) обеспечение условий для повышения эффективности граж- "о £

з

данского оборота земельных участков, в том числе направленных § 3

на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения ? 2

!з

Сопоставив предложенные цели и задачи с тем результатом, кото- § о

в

рый мы имеем на сегодняшний день, можно подвести некоторые итоги, ^ о

а так же определить перспективы развития законодательства в области 2 I

охраны и использования земель как в общем, так и в рамках исследуе- 1 1 мого нами правового института государственного земельного надзора.

Наиболее значимые, на наш взгляд, изменения затронули: 17

1) порядок предоставления земельных участков, находящихся ^ в государственной или муниципальной собственности [3]; 5

2) государственный земельный надзор [4]; 0

3) порядок изъятия земельных участков для государственных 0 и муниципальных нужд [5];

4) порядок прекращения прав на земельный участок в связи с его ненадлежащим использованием [6];

5) государственный мониторинг земель [7].

В контексте рассматриваемой темы более подробно остановимся на преобразованиях, которые затронули такую функцию управления, как госземнадзор.

Свою историю правовой институт государственного земельного надзора отсчитывает с 2011 г. Это год, когда государственный земельный контроль продолжил поступательно развиваться в виде госземнадзора. Год, когда институт земельного надзора стал рассматриваться как вид, а точнее сказать, составная часть государственного экологического надзора [8]. Очевидно, что эти два обстоятельства стали катализатором совершенствования правового регулирования данной сферы.

Следует отметить, что предложенная юридическая конструкция, в основе которой лежит представление о земле не как об отдельном структурном элементе окружающей среды, а как о центральном связующем звене единого организма, объединяющем все составляющие ^ биосферной системы (почвы, недра, поверхностные и подземные

0; воды, растительный, животный мир и т. д.), кажется нам единствен-

4

ОЭ но верной, учитывая те вызовы и угрозы, которые несет перед нами § сложившаяся действительность [9].

5 Государственный земельный надзор - это деятельность уполномо-^ ченных федеральных органов исполнительной власти (Федеральной 55 службы государственной регистрации, кадастра и картографии, § Федеральной службы по надзору в сфере природопользования,

Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору), направленная на предупреждение, выявление и пресечение наруше-^ ний субъектами земельных отношений требований, установленных ц- земельным законодательством, посредством организации и про-§ ведения проверок, принятия предусмотренных законодательством О Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению по-^ следствий выявленных нарушений. Кроме того, это работа указанных С служб по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния 18 исполнения этих требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими СЧ лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей ® деятельности [10].

^ В соответствии с Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 гг. совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля предусматривалось посредством:

а) уточнения и конкретизации полномочий органов исполнительной власти и местного самоуправления;

б) установления возможности привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования;

в) повышения ответственности за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков, в том числе путем установления размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости участка, на котором допущено земельное правонарушение.

Мы видим, что для повышения эффективности рассматриваемой ^ деятельности законодатель предложил использовать комплексный § подход, который представляется весьма логичным. Он проявился в из- 5 менении разных, но взаимосвязанных правовых институтов. Наряду | с трансформацией государственного земельного контроля в земельный 8 Щ надзор модернизации подлежали не только полномочия осуществля- О ■§ ющих его органов, - планировалось внедрение новых форм данной Щ 1 деятельности, а так же, применение новых подходов к определению д 3 величины санкций, применяемых к нарушителям законодательства | ]о в области охраны и использования земель.

и

Самые масштабные на сегодняшний день изменения относительно государственного земельного надзора, муниципального и обще- | *

ственного земельного контроля вступили в силу с 1 марта 2015 г. [7]. 3 |

В плане совершенствования и развития надзорной (контрольной) "о | деятельности в сфере охраны и использования земель заслуживают 3 3

внимания два обстоятельства: 31

1. Данная функция государственного управления получила более детальное правовое регулирование. Изменения предусматривали

33

33

2 т

О I

определение предмета проверок при осуществлении государствен- о

в

ного земельного надзора, перечень прав должностных лиц органов ^ о госземнадзора, особенности организации и проведения проверок 1 I соблюдения требований земельного законодательства. | |

2. Просматривается тенденция регулирования основ государственного земельного надзора федеральным законом, что теоретически 19 свидетельствует о повышении его роли и значимости в регулировании ^ земельных отношений [11, с. 181]. 5

Кроме того, появилось понятие «административное обследование о объекта земельных отношений». Административное обследование О объекта земельных отношений - это «исследование его состояния 3 и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах,

архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами» [12] .

Обозначенная форма надзорной деятельности осуществляется государственным инспектором по использованию и охране земель. В отличие от проверок, которые могут носить плановый или внеплановый характер, обследование представляет собой систематическое наблюдение «на расстоянии». Оно не предусматривает взаимодействия должностных лиц с собственниками и арендаторами земельных участка ков, землепользователями, землевладельцами. Доступ инспектора

на обследуемые объекты также исключается. ^ Уполномоченные лица без каких-либо разрешений и согласований

0; путем направления запросов в органы государственной власти, органы ч

ОЭ местного самоуправления и организации, являющиеся операторами § государственных и муниципальных информационных систем, вла-¡5 дельцам архивных фондов, правообладателям данных, полученных дистанционными методами, осуществляют сбор и анализ информа-^ ции. Круг субъектов, которые обладают соответствующей информа-§ цией и несут обязанность по ее предоставлению, достаточно широк (Министерство культуры Российской Федерации, Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», Федеральное ^ агентство лесного хозяйства и т. д.). Это позволяет должностному ц- лицу, осуществляющему административное обследование, получить ^^ максимум данных и сделать обоснованный вывод о фактическом со-О стоянии и способах использования участков.

^ Что дает административное обследование объектов земельных от-С ношений при осуществлении государственного земельного надзора?

Прежде всего оно сокращает количество плановых проверок. Так, 20 участок, в отношении которого было проведено такое мероприятие, не выявившее признаков нарушений земельного законодательства, (V не может быть включен в ежегодный план проведения плановых ® проверок в течение трех лет [13]. Выявление во время данного меро-^ приятия признаков нарушений земельного законодательства является поводом для внеплановой проверки [14]. Таким образом, с одной стороны, снижается нагрузка на хозяйствующие субъекты, с другой -появляется возможность оперативного реагирования на совершаемые правонарушения.

Еще одним новшеством при осуществлении надзорной деятельности является внедрение с 2017 г. риск-ориентированого подхода, который заключается в том, что земельному участку присваивается определенная категория риска. От этого зависит и количество, и «глубина» проводимых проверок. Так, плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, являющихся правообладателями земельных участков, осуществляются Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами в зависимости от присвоенной категории риска со следующей периодичностью: т

а) для земельных участков, отнесенных к категории среднего § риска, - не чаще чем один раз в три года; |

б) для земельных участков, отнесенных к категории умеренного | риска, - не чаще чем один раз в пять лет. I Щ

Плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуаль- О ■§ ных предпринимателей и граждан, являющихся правообладателями Щ д

земельных участков, отнесенных к категории низкого риска, не про- д 3

1 ■&

водятся [15]. ||

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее

и ?

I Й

т 1

территориальные органы осуществляют государственный земельный § 3 надзор с применением риск-ориентированного подхода в порядке установленном Положением о федеральном государственном эко

надзор с применением риск-ориентированного подхода в порядке, о "

з 2

логическом надзоре [16]. А именно проведение плановых проверок 0 *

в отношении объектов государственного надзора в зависимости 3 3

от присвоенной категории риска осуществляется со следующей 31

периодичностью: § I

■ категории чрезвычайно высокого риска - один раз в год; 2 I

■ категории высокого риска - один раз в два года; 3 §

в

категории значительного риска - один раз в три года; ^ о

■ категории среднего риска - не чаще чем один раз в четыре года; 1 I

■ категории умеренного риска - не чаще чем один раз в пять лет. I | В отношении объектов государственного надзора, отнесенных

к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся. 21

Отдельно следует сказать об изменениях, которые затронули му- ^

ниципальный земельный контроль. Теперь ст. 72 Земельного кодекса 5

РФ (в отличие от прежней редакции) дает ему достаточно полное о

определение - уже достаточно прогрессивный факт. В соответствии 0

с указанной статьей, под муниципальным земельным контролем 3 понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением всеми участниками земельных отношений, включая органы государственной власти и местного самоуправления,

требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность. Кроме того, установлена обязанность органов местного самоуправления в случае выявления нарушений требований земельного законодательства направлять акты проверки в орган государственного земельного надзора. В свою очередь, последний в срок не позднее пяти рабочих дней со дня поступления копии акта обязан рассмотреть его и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в нем и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления.

Подводя итог вышеизложенного, мы видим, что даже такой поверхностный анализ нормативных правовых актов, принятых в период ;0 с 2011 г. по 2020 в области земельных отношений, позволяет говорить о значительных преобразованиях в области правового регулирования ^ указанной сферы. Возникает закономерный вопрос насколько эффек-0; тивны данные изменения? Позволяют ли они достичь поставленных § целей в рамках заявленного курса на рациональное природопользо-§ вание, а так же, обеспечения экологической и продовольственной 5 безопасности в современных условиях развития общества и государства? Для ответа на поставленные вопросы обратимся к стати-^ стическим данным в пределах рассматриваемого периода. И прежде § всего приведем информацию из Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации с- в 2019 г. «Проведенный Росреестром анализ поступивших из субъ-^ ектов Российской Федерации докладов о состоянии и использовании ц- земель за 2019 год по их качественному и экологическому состоянию § показывает, что на территории России почти повсеместно наблюда-О ется деградация земель» [17, с. 91-92]. Факторами, приводящими ^ к ухудшению качества земель, являются различные виды эрозий, С захламление промышленными и бытовыми отходами, загрязнение

различными токсичными веществами. 22 Что же касается непосредственно надзорной деятельности, осуществляемой, в частности, Федеральной службой государственной СЧ регистрации, кадастра и картографии, то мы видим следующие ® цифры [18]:

«V Год 2015 2016 2017 2018 2019

Количество проведенных проверок 273 589 244 411 209 422 213 486 205 560

Количество выявленных нарушений 147 764 144 329 144 616 156 099 157 214

Количество устраненных нарушений 60 338 (54,6 %) 64 658 (53,6 %) 62 885 (51,4 %) 70 809 (53,2 %) 73 187 (54,4 %)

Наложено штрафов 969 372,62 тыс. руб. 1 226 573,56 тыс. руб. 1 054 426,95 тыс. руб. 948 980,7 тыс. руб., 979 443,3 тыс. руб.

Уплачено или взыскано штрафов 428 070,51 тыс. руб. (44,15 %) 646 500,97 тыс. руб. (52,7 %) 679 501,26 тыс. руб. (64,44 %) 692 152,0 тыс. руб. (72,9 %) 642 440,0 тыс. руб. (65,6 %)

О о

^ -а

и ?

£ II § а

з

Представленные данные наглядно демонстрируют те направления, по которым органы государственного земельного надзора активизировали работу в свете совершенствования законодательства. Деятельность направлена прежде всего на сбор штрафов за нарушения земельного законодательства. Предупреждение и устранение правонарушений, представляется второстепенной функцией. Совершенно очевидно, что при таком подходе государственный земельный надзор не решает задачи, поставленные перед ним. Подтверждение тому -увеличение количества правонарушений в сфере земельных отношений (при сокращении числа проверок соблюдения законодательства), а также стабильно низкие показатели по устранению нарушений. Поэтому в ближайшее время органам государственного земельного надзора следует усилить работу по проблемным направлениям. Это сделает рассматриваемый правовой институт гарантом рационального природопользования (в части использования земель) и действенным элементом обеспечения экологической и продовольственной безопасности Российской Федерации.

Список литературы:

1. Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы: распоряжение Правительства Российской Федерации № 297 - р // Собр. законодательства Рос. Федерации.

- 2012. - № 12, ст. 1425; 2014. - № 36, ст. 4880.

2. Там же.

3. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.

- 2014. - № 26, ч. 1, ст. 3377; 2019. - № 52, ч. 1, ст. 7773.

и

I §

^ о

I "

о а

§ г

*

и

■& с

£ 3

£ о

о §«

1 о

2 I

3

в §

III

■Й I

а 5

и 3

С §

8 *

$ 8

23

3

I

а>:

4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2014 г № 234-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - N° 30, ч. 1, ст. 4235; 2015. - № 1, ч. 1, ст. 52.

5. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 1, ч. 1, ст. 52; 2017. № 31, ч. 1, ст. 4810.

6. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2018. - № 32, ч. 2, ст. 5133; 2020. № 50, ч. 3, ст. 8049; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской

.д Федерации: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ // Собр. законо-£ дательства Рос. Федерации. - 2016. - № 27, ч. 2, ст. 4287.

5 7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

24

Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2014 г№ 234-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 30, ч. 1, ст. 4235.

СО 8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

§ Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (над-^ зора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. С № 242-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 30, ч. 1, ¡5 ст. 4590; - 2016. - № 27, ч. 1, ст. 4210.

д 9. Королёв, С.Ю. Земельный надзор (контроль) как механизм обеспече-

5 ния экологической безопасности Российской Федерации / С.Ю. Королёв // Ь Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2014. - № 4

сг (99). - С. 209.

С; 10. Ст. 71 Земельного кодекса РФ // Собр. законодательства Рос.

О- Федерации. - 2001. - № 44, ст. 4147; - 2021. - № 1, ч. 1, ст. 44.

11. Королёв, С.Ю. Правовой институт земельного надзора (контро-О ля) в современных условиях развития Российской Федерации // Право. ^ Законодательство. Личность. Научный журнал. - 2016. - № 1 (22). С. 181.

6 12. Ст. 71.2. Земельного кодекса РФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. - № 44, ст. 4147; 2021. - № 1, ч. 1, ст. 44.

13. п. 10 Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений: Постановление Правительства РФ от 18 марта 2015 г. № 251 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 13, ст. 1937; Су 2019. - № 26, ст. 3436.

® 14. п. 6 ст. 71.1 Земельного кодекса РФ // Собр. законодательства Рос.

^ Федерации. - 2001. - № 44, ст. 4147; - 2021. - № 1, ч. 1, ст. 44. ^ 15. п. 10.4. Положения о государственном земельном надзоре:

Постановление Правительства РФ от 2 января 2015 г. № 1 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 2, ст. 514; 2020. - № 37, ст. 5742.

16. О федеральном государственном экологическом надзоре: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 мая 2014 г.

№ 426 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. -№ 20, ст. 2535; 2019. - № 14 ч. 1, ст. 1515.

17. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2019 году. - М., 2020. - С. 91-92.

18. URL: https://rosreestr.gov.ru/site/activity/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovami-zemel-rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 25.02.2021).

А.Н. Устинова, A.N. Ustinova,

старший преподаватель кафедры Senior lecturer at the Department

земельного и экологического права ofLand and Environmental Law,

Саратовской государственной Saratov State Law Academy,

юридической академии [email protected] О

о

DOI: §

О СООТНОШЕНИИ ЛЕСНОГО §

И ФАУНИСТИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА §

ПО ВОПРОСУ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ а §

О s о

Аннотация: статья посвящена исследованию проблемы соотношения некото- § а

рых норм фаунистического и лесного законодательства при использовании лесов для о s

осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Цель статьи О "

- анализ состояния и перспектив развития законодательного регулирования исполь- § §

зования охотничьих ресурсов на землях лесного фонда. Методологическую основу § £

исследования составляют общенаучный и специальные методы познания, среди § §

которых эколого-юридический метод, метод анализа и прогнозирования. g и

Автором рассмотрено соотношение таких понятий, как лесное хозяйство Я §

и охотничье хозяйство, установлены направления, согласно которым осуществляется § §

сотрудничество между специально уполномоченными органами в лесной и охотхо- ? §

зяйственной сферах, раскрыты некоторые аспекты современной природоресурсной § О

политики РФ. s 3

s а

Ключевые слова: использование лесов, лесное хозяйство, охотничье хозяйство, охотничьи ресурсы, рациональное природопользование.

А.

On the ratio of forest and faunal legislation .

on the use of the territory О

§

Abstract: the article is devoted to the study of the problem of the correlation of some о norms of faunal and forest legislation in the use of forests for hunting activities. The purpose а of the study is the state and prospects for the development of legislative regulation of the use of hunting resources on the lands of the forest fund. The methodological basis is made up of general scientific and special methods of cognition, including environmental-legal,