CC BY
218
ТРАКТОВКА ПОЛИЦЕЙСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СОВЕТСКИЙ И ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
UNDERSTANDING OF POLICING THE SOVIET AND POST-SOVIET
PERIOD
Статья посвящена одному из наиболее дискуссионных вопросов в теории полицейского и административного права — пониманию содержания полицейской деятельности, проблемам соотношения понятий полицейской и правоохранительной деятельности.
The article is devoted to one of the most controversial issues in the theory of the police and administrative law — understanding of the content ofpolicing, relations problems the concept ofpolicing and law enforcement.
С первых лет советской власти, характеризовавшейся жесткой централизацией государственного управления и высокой интенсивностью формирования административного законодательства, полицейское право было отвергнуто, прежде всего по политическим мотивам. Причиной этому послужило не только название главного органа полицейской деятельности — полиции, но также изменившиеся взгляды политической элиты общества на принципы публичного управления. Как в первые годы советской власти, так и в последующие заменившая царскую полицию советская милиция уже понималась исключительно как правоохранительный орган и, в отличие от XVIII, XIX столетий, не воспринималась как орган государственного управления в широком смысле этого слова. Милицейская деятельность осуществлялась прежде всего в сфере обеспечения общественной безопасности и общественного порядка.
Государственная политика в области организации деятельности органов внутренних дел в СССР не могла не отразиться на формировании научных взглядов советских ученых-юристов, в работах которых анализировались в
том числе и субъекты охраны общественного порядка. Так, М.И. Еропкин, исследуя проблемы обеспечения общественного порядка в советском государстве, в качестве субъектов такого обеспечения рассматривал: милицию, администрацию и сотрудников исправительно-трудовых учреждений, подразделения пожарной охраны и пожарный надзор, трудящихся во взаимодействии с милицией [1].
Несмотря на декларируемую прочную связь советской милиции с народом, ее деятельность в значительной мере оставалась темой, закрытой для обсуждения в печати, тем более для критики. Закрытость системы органов внутренних дел, а также органов прокуратуры не способствовала поддержке широкой общественной дискуссии в отношении эффективности деятельности названных органов.
Тем не менее в юридической литературе советского периода правоохранительные органы неоднократно выступали в качестве объекта научных исследований [2—6]. Однако термины «правоохранительные органы», «милицейская деятельность» в работах рассматриваемого периода, как правило, не использовались. Вместо
этого применялись термины «органы обеспечения социалистического правопорядка», «правоохранительная власть». Как и в настоящее время, в советские годы ни в законодательстве, ни в юридической науке не был определен общепринятый перечень субъектов правоохранительной деятельности. Первоосновой классификации государственных органов выступала Конституция СССР 1936 года, согласно которой государственные органы подразделялись на органы власти и управления. Параллельно с ними выделялись судебные органы и прокуратура. При такой системе все правоохранительные органы в современном понимании этого термина относились к органам государственного управления. Однако такая, казалось бы, простая схема государственных органов не давала определенного ответа на вопрос о месте правоохранительных органов в этой системе, что порождало научные дискуссии среди представителей юридической науки, в частности, с восстановлением принципа «двойного» подчинения органов внутренних дел исследователи так и не выработали единый взгляд на них, относя МВД то к местной исполнительной власти, то к органам «правопорядка» [7].
Следует отметить, что подобные дискуссии о понятии и системе правоохранительных органов продолжаются и в настоящее время.
Термин «субъекты полицейской деятельности» приобрел особую актуальность в нашей стране после принятия Закона РФ от 20 мая 1993 года №5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции» [8]. Учреждение государственного органа, имеющего официальное название «полиция», в данном случае — налоговая, свидетельствовало об изменении идеологических взглядов на природу полицейской деятельности, ее роль в жизни общества. Это, в свою очередь, способствовало возникновению научной дискуссии о возможности формирования в рамках административного права его подотрасли — полицейского права, исследованию в новых исторических условиях таких понятий, как «полицейская деятельность», «субъекты полицейской деятельности», «объекты полицейской охраны» и др.
Так, Ю.П. Соловей, характеризуя субъекты полицейской деятельности, классифицирует их по следующим основаниям: по роду занятий — на профессиональные и непрофессиональные; социальному предназначению — на основные и факультативные; характеру полицейской деятельности — на общие и специализированные. К таким органам, по мнению автора, относятся: ФСБ России, включая Пограничную службу,
Вооруженные Силы, включая внутренние войска, таможенные органы, органы санитарно-эпидемиологического надзора, налоговая полиция (действовавшая в тот период), природоохранительные и иные органы, призванные поддерживать установленный правопорядок мерами принуждения [9].
К.С. Бельский классифицирует субъекты полицейской деятельности по юридической природе на государственные и негосударственные. К государственным он относит милицию, ГИБДД, Государственный пожарный надзор, ФСБ, таможенные органы и другие. В качестве негосударственных рассматриваются добровольные народные дружины, частные детективы, охранные предприятия и отдельные граждане. При этом автор совершенно справедливо замечает, что государство не в состоянии самостоятельно, без помощи граждан и негосударственных органов осуществлять всестороннюю охранную деятельность, поскольку это изначально невозможно, исходя из расхожей фразы «к каждому дому и гражданину не поставишь полицейского».
Следующим критерием классификации субъектов полицейской деятельности является характер компетенции, по которому они разделяются на полицию общую и специализированную. Общая полиция состоит из органов внутренних дел и добровольных народных дружин, а специализированная включает органы ФСБ России, таможенные органы, санэпидемнадзор и другие виды государственного надзора.
По мнению К.С. Бельского, субъекты полицейской деятельности подразделяются также по объему государственно-властных полномочий — на полновластные и ограниченно-властные. Полновластные полицейские органы имеют право на задержание граждан, применение к ним физической силы, специальных средств, оружия. Ограниченно-властные полицейские органы — это органы государственного надзора (санэпидемнадзор, гос-гортехнадзор и подобные им государственные органы). К таким органам могут быть отнесены Министерство здравоохранения РФ, Банк России, применяющие меры полицейского характера.
Еще одно основание для классификации субъектов полицейской деятельности, с точки зрения ученого, связано с «характером субординации и видами дисциплинарной ответственности их сотрудников». По указанному основанию субъекты полицейской деятельности подразделяются на гражданские и милитаризованные. К первой группе относятся МВД, ФСБ России, ко второй — те же самые надзорные государственные органы (например, санэпидемнадзор).
Особый интерес вызывают рассуждения К.С. Бельского относительно граждан как носителей полицейских функций. По мнению автора, граждане также являются субъектами полицейской деятельности. При этом их поведение может быть либо «пассивным правомерным», либо «активным правомерным»[10. — С. 392]. «Пассивное правомерное» поведение граждан состоит в том, что, например, посещение ими общественных мест способствует поддержанию порядка по сравнению с безлюдными улицами, где противоправные деяния более вероятны. Тем самым граждане осуществляют полицейскую функцию, даже не осознавая данного факта. «Активное правомерное» поведение гражданина как субъекта полицейской деятельности предполагает осознанную деятельность, направленную на содействие полицейским органам. В качестве примера приводится ситуация, в которой гражданин оказывает помощь сотруднику милиции в задержании правонарушителя.
Всесторонне поддерживая идею укрепления взаимосвязей полицейских органов с гражданским обществом, вряд ли можно безоговорочно согласиться с некоторыми суждениями К.С. Бельского в отношении граждан как субъектов полицейской деятельности. Обратимся первоначально к случаю «пассивного правомерного» поведения граждан. Представляется, что оно не может быть названо полицейской деятельностью потому, что самим же уважаемым автором эта деятельность определяется как «вид государственно-управленческой деятельности, направленной на охрану общественного порядка, обеспечение общественной (и любой другой) безопасности и связанной с применением государственного принуждения» [10. — С. 34]. Едва ли можно себе представить, что, находясь в общественном месте (на улице, в магазине), гражданин тем самым осуществляет государственно-управленческую деятельность. Кроме того, являясь сдерживающим фактором для потенциальных преступников, пешеход на улице не осуществляет государственного принуждения, сопутствующего полицейской деятельности. Справедливости ради необходимо отметить, что в тексте анализируемого труда применительно к ситуации «пассивного правомерного» поведения указывается, что граждане в этом случае «выполняют для третьих лиц полицейскую функцию». Однако же выполнение функций — это целенаправленная, осмысленная деятельность субъектов. Поскольку если абстрагироваться от указанных критериев, то можно допустить, что полицейские функции выполняют манекены-
полицейские (выставляемые на дорогах), роботы-полицейские, специально натренированные животные.
Предположение о том, что «активное правомерное» поведение гражданина может быть названо полицейской деятельностью и гражданин, ее осуществляющий, — субъектом этой деятельности, также вызывает вопросы. Представляется, что субъекты полицейской деятельности — это государственные органы, должностные лица, выполняющие функции по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности, контрольно -надзорные функции, предоставляющие государственные услуги в соответствии с профилем правоохранительной деятельности. В процессе осуществления полицейской деятельности ее субъекты наделены правом применения государственного принуждения. Субъекты полицейской деятельности обладают рядом атрибутивных признаков, таких как принадлежность к государству, публичный характер деятельности, военизированность и наличие специальной подготовки, обязательное государственное страхование жизни и здоровья (для сотрудников и должностных лиц), право применять государственное принуждение, профессионализм. Далеко не каждый гражданин, сознательно оказывающий содействие полицейским органам, обладает вышеназванными признаками. Представляется, что полицейская правосубъектность не может быть частичной, она либо имеется, либо отсутствует. Другое дело, что объем полицейской компетенции и количество функций могут отличаться у различных субъектов полицейской деятельности, как справедливо отмечает К.С. Бельский, дифференцируя полицейские органы на полновластные и ограниченно-властные.
Кроме того, взаимодействие полицейских органов и граждан на фоне их активного правомерного поведения наряду с безусловно положительными моментами имеет еще и обратную сторону. Так, если гражданин, оказывающий помощь полицейским органам, при этом лишится жизни, получит увечье либо у него возникнет материальный ущерб, то в связи с этими обстоятельствами для потерпевших правомерно требовать возмещения ущерба, компенсации за утерю кормильца, утрату здоровья. В ряде случаев возмещение ущерба, компенсация возможны. Например, правовую и социальную защиту предусматривает Федеральный закон от 2 апреля 2014 года № 44 -ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» [11]. Однако эти меры относятся не к
случайным прохожим, оказывающим содействие полиции, а только к народным дружинникам и внештатным сотрудникам полиции. Кроме того, в соответствии со статьей 26 указанного закона предусмотрено право, а не обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществлять материальное стимулирование указанных лиц. Более того, закон запрещает сотрудникам полиции привлекать гражданских лиц к оперативным мероприятиям. Так, на основании статьи 24 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [12] запрещено использование лиц, проходящих испытательный срок в органах внутренних дел, в оперативных мероприятиях, создающих угрозу их жизни.
Таким образом, рассматривать граждан как субъектов полицейской деятельности необходимо с учетом понимания правовой природы полицейской деятельности и атрибутивных свойств самих субъектов этой деятельности. В большинстве случаев как правомерного пассивного поведения, так и правомерного активного поведения граждане не выполняют полицейские функции, поскольку с точки зрения закона полицейские функции выполняют специально уполномоченные на то законом субъекты. Граждане могут оказывать содействие полицейским органам в осуществлении их деятельности, но такое содействие должно осуществляться строго в рамках закона. Формулирование данного вывода основывается на том, что деятельность граждан, внешне сходная с полицейской деятельностью, может в ряде случаев оказаться противозаконной. Например, группа граждан, помогая продавцу магазина, задерживает и удерживает до приезда полиции лицо, подозреваемое в совершении кражи. В данном случае инициатива граждан может быть оценена позитивно, поскольку направлена на пресечение преступного поведения, то есть осуществление полицейских функций. Однако такие действия противоречат законодательству, поскольку ни статья 27.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, ни статья 91 Уголовно-процессуального кодекса РФ не предусматривают подобных прав на задержание у рядовых граждан, так как задержание производят специально уполномоченные субъекты.
Тем не менее можно привести пример, в котором гражданин, не являясь сотрудником полиции, выполняет полицейские функции и дей-
ствия его не противоречат законодательству. Так, статья 24 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает при поступлении на службу в органы внутренних дел возможность установления для гражданина испытания на срок от двух до шести месяцев. В период испытательного срока гражданин выполняет функции по должности (полицейские функции) с определенными ограничениями, но сотрудником органов внутренних дел не является.
Обобщая сказанное выше, можно сделать вывод о том, что тезис «граждане как субъекты полицейской деятельности» допустим как ориентир в процессе укрепления связей полицейских органов с гражданским обществом, однако для реализации указанного тезиса необходимо дальнейшее совершенствование законодательства.
В отличие от К.С. Бельского у И.И. Мушкета более узкое толкование субъектов полицейской деятельности. В диссертационном исследовании, посвященном проблематике полицейского права, ученый, рассматривая теоретико-правовые вопросы становления и эволюции полицейского права, среди других сформулировал выводы относительно полицейской функции государства, а также субъектов полицейской деятельности. Так, автор связывает феномен полицейской функции государства с «установлением и обеспечением внутригосударственного порядка специально уполномоченными государственными органами (полиция, армия, служба государственной безопасности, исправительные учреждения и т.д.) посредством применения государственного принуждения» [13. — С. 14]. По мнению И.И. Мушкета, органами, выполняющими полицейскую функцию, являются такие, которые уполномочены применять государственное принуждение в процессе осуществления регулятивно-охрани-тельной деятельности. К ним относятся: полиция, армия, органы безопасности, исправительные учреждения, т.е. силовые структуры — вооруженные формирования [13]. Таким образом, И.И. Мушкет относит к субъектам полицейской деятельности только военизированные субъекты, не причисляя к ним иные контрольно-надзорные государственные органы. Подобный взгляд на субъекты полицейской деятельности находил и находит в настоящее время довольно много сторонников, понимающих полицию в узком значении этого слова. Тем не менее представляется, что как в теории полицейского права, так и в нормативной практике перечень субъектов по-
лицейской деятельности должен быть определен законодательно.
Понятия «правоохранительные органы» и «полицейские органы» находятся в тесной взаимосвязи, однако они не идентичны. Как справедливо отмечает К.С. Бельский, понятие «правоохранительная деятельность» охватывает понятие «полицейская деятельность», однако не все правоохранительные органы являются полицейскими [10. — С. 44]. Таким образом, для определения круга полицейских органов первоначально необходимо составить представление о том, что такое органы правоохранительные. Тем более, что данный вопрос является предметом многочисленных дискуссий в специальной литературе.
Так, Б.Т. Безлепкин к правоохранительным органам относит: прокуратуру, ФСБ, органы внутренних дел, налоговую полицию, таможенные органы, пограничную службу [14].
Обращаясь к вопросу о понятии правоохранительных органов, В.Я. Кикоть отмечал: «Некоторым журналистам и другим далеким от юриспруденции деятелям, активно выступающим с публичными заявлениями, а иногда и авторам учебной литературы, отражающей ведомственные интересы, термин "правоохранительные органы", похоже, кажется весьма привлекательным и облагораживающим. С их подачи среди правоохранительных органов иногда оказываются, например, воинские формирования, государственные учреждения или структуры, охраняющие важных персон и особые объекты... частные охранные фирмы, казачьи войсковые формирования и др.» [15. — С. 5]. С учетом особенностей, присущих правоохранительным органам, в работе приведена следующая их система: суды; учреждения, осуществляющие организационное обеспечение деятельности судов; прокуратура; следственные аппараты прокуратуры, органов внутренних дел, ФСБ, Госнаркоконтроля; органы и должностные лица, уполномоченные вести дознание и оперативно-розыскную деятельность по уголовным делам; дежурные части, патрульно-постовая служба, участковые уполномоченные и другие [15. — С. 6, 7]. По мнению автора, такие организации, как адвокатура, нотариат, оказывают юридическую помощь и правоохранительными органами их можно назвать лишь условно.
В специальной литературе одним из наиболее обсуждаемых является вопрос о возможности отнесения к правоохранительным органам судов. Ряд авторов полагают, что это возможно и необходимо. Данная точка зрения
обосновывается тем, что судебные органы должны быть отнесены к правоохранительным, поскольку, во-первых, они осуществляют судебную власть и, во-вторых, судебная власть наделена признаком принудительности [16]. Органы правосудия обладают «специфической правоохранительной направленностью», полагают другие ученые [17].
Характеризуя в целом научную дискуссию, посвященную понятию и функциям правоохранительных органов, следует отметить, что:
- во-первых, в юридической науке отсутствует единство в понимании правоохранительных органов;
- во-вторых, достаточно широк разброс мнений по поводу субъектов правоохранительной деятельности. Например, в работе В.М. Семенова, В.А. Байдукова перечень правоохранительных органов насчитывает более десяти [18]. В то же время Ю.К. Орлов достаточно узко трактует содержание правоохранительной деятельности и к правоохранительным органам относит лишь органы предварительного расследования МВД, ФСБ, прокуратуры [19].
На правовом уровне единый исчерпывающий перечень правоохранительных органов не легализован, равно как так и не был принят базовый закон о правоохранительной государственной службе. Тем не менее в действующем законодательстве имеется ряд нормативных актов, регулирующих правоохранительную деятельность. Например, в Законе РФ от 5 марта 1992 года № 2446-I «О безопасности» [20] четко разделены субъекты обеспечения безопасности, а также силы (органы обеспечения безопасности). Так, в статье 2 рассматриваемого нормативного акта в качестве субъекта обеспечения безопасности названо государство, посредством органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Вторым комплексным субъектом обеспечения безопасности указаны граждане, общественные организации и объединения. На основании статьи 12 Закона «О безопасности» в качестве сил обеспечения безопасности были обозначены: Вооруженные Силы РФ, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; Государственная противопожарная служба, органы МЧС РФ, формирования гражданской обороны; внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы
обеспечения безопасности средств связи и информации, таможенные органы, природоохранительные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства. Примечательно, что в Федеральном законе от 28 декабря 2010 года №390-ФЗ «О безопасности» [21], отменившем аналогичный закон 1992 года, уже отсутствуют такие понятия, как «субъекты обеспечения безопасности», «силы обеспечения безопасности». Вместо этого указаны полномочия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и функции органов государственной власти субъектов РФ в области обеспечения безопасности.
Другим нормативным источником, в котором были перечислены правоохранительные органы, стал Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. №567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» [22]. Однако названный нормативный акт, во-первых, содержит открытый перечень правоохранительных органов, к числу которых отнесены органы внутренних дел Российской Федерации, органы ФСБ, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенные органы Российской Федерации, во-вторых, направлен на координацию процесса борьбы правоохранительных органов с преступностью, в силу чего в тексте отсутствует характеристика самих правоохранительных органов. Это не позволяет сделать вывод о феноменологических признаках правоохранительных органов, представать себе их систему, а также составить исчерпывающий их перечень.
Деятельность правоохранительных органов осуществляется на конституционной основе, а их правовой статус закреплен в нормах Конституции Российской Федерации. В Основном законе государства судебные органы, а также органы прокуратуры выделены в отдельную главу 7, что соответствует конституционной концепции выделения трех властей (законодательной, исполнительной и судебной). Соответственно, исходя из логики построения конституционных норм, иные правоохранительные органы (кроме судебных и прокуратуры) должны быть отнесены к сфере исполнительной власти. Однако такой очевидный вывод не приближает нас к однозначному пониманию правовой природы и видовой характеристики правоохранительных органов.
Определенные выводы о перечне правоохранительных органов можно сделать на основе Федерального закона от 20 апреля 1995 года №45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» [23]. В статье 2 названного закона защищаемые лица условно поделены на категории: судьи, должностные лица правоохранительных органов, должностные лица контролирующих органов, близкие указанных лиц. Соответственно, к должностным лицам правоохранительных органов, по логике законодателя, относятся: прокуроры, следователи, лица, производящие дознание, лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров, сотрудники учреждений и органов уголовно -исполнительной системы, военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, принимавшие непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп, сотрудники органов федеральной службы безопасности, сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудники Следственного комитета Российской Федерации, судебные исполнители, сотрудники органов государственной охраны.
Из содержания статьи 2 вышеназванного закона не совсем четко просматриваются критерии разграничения правоохранительных и контролирующих органов. Если исходить из названия закона, то его действие распространяется на судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. В пунктах 4, 5 статьи 2 указаны лица, производящие дознание. В соответствии со статьей 69 Кодекса торгового мореплавания РФ капитан судна наделен полномочиями осуществлять мероприятия, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством, в том числе производить дознание, однако вряд ли капитана корабля можно считать должностным лицом правоохранительного или контролирующего органа. В пункте 12 рассматриваемой статьи перечислены контролирующие органы, работники которых подлежат государственной защите, например налоговые органы, антимо-
нопольные органы, федеральные органы государственного контроля и другие, сюда же отнесены «работники таможенных органов». Это вызывает вопрос о том, какие «работники» в данном случае имеются в виду? Все лица, работающие в таможенных органах, или только сотрудники, имеющие специальные звания? Однако такие сотрудники в соответствии со статьей 7 Таможенного кодекса таможенного союза имеют право на осуществление оперативно-розыскной деятельности, следовательно, подпадают под действие пункта 5 статьи 2 закона, и поэтому их нелогично упоминать в пункте 12.
Полицейские органы, функционирующие в системе органов исполнительной власти, характеризуются свойственными для государственных органов видовыми признаками, но вместе с тем они имеют и специфические признаки. Кроме того, необходимо разграничивать такие понятия, как «полицейские органы» и «субъекты полицейской деятельности», поскольку указанные понятия не всегда тождественны.
Как органы исполнительной власти полицейские органы представляют собой государственные организации, созданные с целью реализации законов и других нормативных правовых актов, выполнения функций государственного управления с помощью специфических форм и методов, наделенные соответствующей компетенцией, полномочиями, имеющие структуру и штат государственных служащих [24]. Наряду с этим полицейские органы обладают специфическими чертами, отмечаемыми в специальной литературе:
- это структурные элементы системы органов исполнительной власти;
- это наиболее многочисленные правоохранительные органы, наделенные правом применения мер государственного принуждения;
- они являются силовыми гарантами государственности и законности с правом применения оружия и спецсредств;
- они обладают правом осуществления оперативно-розыскной, разведывательной, контрразведывательной деятельности с использованием отношений сотрудничества с лицами, добровольно согласившимися на сотрудничество;
- в этих органах устанавливается особый порядок прохождения службы и служебных отношений [25. — С. 12]. В соответствии с обозначенными специфическим чертами к полицейским органам относятся: органы полиции, жандармерии, исполнения уголовного наказания, разведки и контрразведки, вооруженные силы страны [25. — С. 13].
Следует отметить, что приведенные выше специфические черты полицейских органов вы-
зывают некоторые вопросы. Прежде всего, авторы позиционируют перечисленные черты как «в совокупности только им (полицейским органам) присущие отличительные черты», при этом указывая, что полицейские органы являются структурными элементами системы органов исполнительной власти. Вряд ли можно оценивать данный признак как специфический именно для полицейских органов, поскольку и другие правоохранительные органы, не относящиеся к полицейским, также относятся к органам исполнительной власти.
Сомнение также вызывает выделенное в качестве признака право полицейских органов осуществлять оперативно-розыскную, разведывательную, контрразведывательную деятельность. Оперативно-розыскная деятельность осуществляется в Российской Федерации на основании Федерального закона от 12 августа 1995 года №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [26], в статье 13 которого перечислены субъекты, обладающие правом ее ведения. К таким субъектам относятся: органы внутренних дел, ФСБ, подразделения Федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны, таможенные органы, подразделения Службы внешней разведки Российской Федерации, подразделения ФСИН, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Наряду с этим право на осуществление оперативно-розыскной деятельности закреплено в ряде федеральных законов, регулирующих деятельность отдельных правоохранительных органов. Например, в соответствии со статьями 12, 13 Федерального закона «О полиции» полиции предоставлены полномочия проводить оперативно-розыскные мероприятия, аналогичное право закреплено в статье 19 Федерального закона от 27 ноября 2010 года №311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [27], в статье 10 Федерального закона от 3 апреля 1995 года №40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» [28]. Таким образом, для названных в качестве примера правоохранительных органов характерен объединяющий их признак — право осуществления оперативно-розыскной деятельности. Вместе с тем возникает вопрос о том, насколько указанные выше правоохранительные органы осуществляют разведывательную и контрразведывательную деятельность? Определение разведывательной деятельности и субъектов, ее осуществляющих, содержится в Федеральном законе от 10 января 1996 года №5-ФЗ «О внешней разведке» [29], где закреплено, что такая деятельность осуществляется органами внешней разведки Российской Федерации. Как
известно, ни полиция, ни таможенные органы не относятся к органам внешней разведки. Кроме того, разведывательные, равно как и контрразведывательные, функции полиции и таможенных органов не зафиксированы в законодательстве, следовательно, не могут служить их атрибутивным признаком.
Нелогичным представляется выделение в качестве специфического признака полицейских органов «особого порядка прохождения службы», поскольку всякая служба — гражданская, военная, правоохранительная — имеет ту или иную специфику.
Сомнительным также кажется мнение об отнесении к полицейским органам вооруженных сил. Прежде всего, вооруженные силы по формальному признаку не могут быть отнесены к правоохранительным органам, так как военная служба согласно Федеральному закону от 27 мая 2003 года №58 -ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» является отдельным видом федеральной государственной службы — военной. Основой кадрового состава вооруженных сил выступают военнослужащие, то есть лица, которым в соответствии с законодательством присвоено воинское звание. В соответствии со статьей 6 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» военнослужащие могут служить как на воинских должностях, так и не на воинских, осуществляя при этом функции различных государственных органов, служб и оставаясь при этом по статусу военнослужащими. Такое двойственное положение военнослужащих поляризует мнения ученых по вопросу о круге полицейских органов и субъектах полицейской деятельности. Выше уже отмечалась точка зрения об отнесении вооруженных сил, органов, осуществляющих разведывательную, контрразведывательную деятельность, к полицейским органам. Подобную позицию занимают далеко не все специалисты. Так, С.М. Зырянов полагает, что ФСБ России и ФСО России неправомерно относить к правоохранительным органам, поскольку в них предусмотрено прохождение военной службы [30].
Свое видение системы органов, осуществляющих полицейскую деятельность, изложено К.С. Бельским. В лекционном курсе «Полицейское право» ученый отмечал, что такая система состоит из трех составляющих: 1) общей полиции (органы внутренних дел); 2) специализированной полиции (таможенные органы, судебные приставы, санэпидемнадзор); 3) специальных служб (ФСБ, ФСО, внешняя разведка) [10. — С. 45]. Органы
полиции, являясь составной частью исполнительной власти, обладают как общими чертами органов исполнительной власти, так и особенными. К отличительным чертам были отнесены следующие: во-первых, органы полиции предназначены для охраны соответствующих объектов; во-вторых, полицейские государственно-властные полномочия имеют надведомственный характер, то есть требования органов полиции, предъявляемые в процессе выполнения их функций, являются обязательными для всех субъектов, независимо от ведомственной подчиненности; в-третьих, органы полиции наделены правом применять меры государственного принуждения вплоть до использования оружия; в-четвертых, органы полиции характеризуются непрерывностью их деятельности; в-пятых, полицейские органы имеют подчиненность по вертикали (ведомственную) и координируют свою деятельность по горизонтали (с местными органами власти). Опираясь на указанные отличительные признаки, К.С. Бельский к полицейским органам относит: органы внутренних дел, внутренние войска, налоговую полицию (милицию), таможенную полицию, полицию по контролю за оборотом наркотиков, полицию по чрезвычайным ситуациям (МЧС России), санитарную полицию (органы и учреждения Госсанэпидемнадзора), промышленную полицию (Госгортехнадзор), судебную полицию (службу судебных приставов), ведомственную полицию, политическую полицию (органы ФСБ России), пограничную полицию, охранную полицию, ФСО России, службу внешней разведки [10. — С. 386, 387].
Следует отметить, что в период издания К.С. Бельским рассматриваемого труда в новейшей истории Российской Федерации накопился незначительный опыт функционирования правоохранительного органа с названием «полиция». С 1993 по 2003 год в стране функционировала налоговая полиция и кроме этого дебатировался вопрос об учреждении военной полиции. Поэтому «полицейские» названия правоохранительных органов, использованные К.С. Бель-ским, носили несколько априорный характер.
Тем не менее термины «полиция», «полицейские органы», «полицейская деятельность» все более активно звучат в современном русском языке. Что же такое полицейские органы? Как было показано выше, среди ученых юристов отсутствует единое мнение на этот счет.
Как известно, термин «полиция» иностранного происхождения. В настоящее время во многих государствах функционируют государственные органы с аналогичным наименованием, как правило, входящие в структуру Министерства внутренних дел. Так, МВД Ис-
пании включает такие органы, как Национальная полиция, Гражданская гвардия. К полномочиям Национальной полиции относятся обеспечение общественной и личной безопасности граждан, порядка, борьба с преступностью, пограничный контроль. Гражданская гвардия (жандармерия) осуществляет, по сути, аналогичные функции, но за пределами городов, то есть в сельской местности. В Италии полицейские силы включают несколько видов полиции (государственную, муниципальную, портовую, сельскохозяйственную, лесную). Кроме того, сюда входят тюремная охрана, финансовая гвардия, корпус карабинеров. Финансовая гвардия Италии является структурным органом Министерства финансов, осуществляющим достаточно широкие функции, к которым относится: охрана государственной границы, борьба с контрабандой, борьба с нарушениями в области торговли и налогов, участие в обороне страны, помощь населению в экстремальных ситуациях и другие. Корпус карабинеров — универсальное военно-полицейское формирование, относящееся к Министерству обороны, выполняющее как военные, так и полицейские задачи. В Великобритании функционирует общая полиция, специализированные виды полиции — транспортная, иммиграционная, военная, полиция Управления Соединенного Королевства по атомной энергии. Полиция ФРГ подразделяется на федеральную и полицию федеральных земель. В структуре полиции действует полицейская служба Бундестага, криминальная служба. Функциональное назначение полиции — поддержание общественного порядка и обеспечение личной и общественной безопасности [31].
В ряде государств органы обеспечения правопорядка именуются «милиция». Например, в Белоруссии, на Украине, в Узбекистане, Таджикистане. Однако независимо от названия, «полиция» или «милиция», эти государственные органы, как правило, в большинстве государств функционируют в структуре министерств внутренних дел. Наряду с полицией либо милицией в структуре министерств внутренних дел различных государств действуют и другие органы, службы, подразделения, например внутренние войска, тюремная охрана и т.п. Такие органы, независимо от их традиционных, исторических названий, обычно именуют «полицейскими органами», поскольку они в своей функциональной деятельности взаимодействуют с полицией и предназначены для осуществления правоохранительных функ-
ций. Примечательно, что полицейские органы функционируют не только в структуре министерства внутренних дел, но создаются и в других министерствах. Таким образом, полицейские органы в каждом государстве представляют собой совокупность государственных структур, деятельность и взаимодействие которых носят надведомственный характер.
Представляется, что характеристику полицейских органов Российской Федерации следует давать, абстрагируясь от их действующих в настоящее время названий (наименований) и ориентируясь прежде всего на их функции как государственных органов. Исходя из этого, необходимо обратиться к анализу законодательства, регулирующего деятельность государственных органов и служб, с целью установления критериальных признаков, позволяющих отнести их к полицейским органам.
Полицейские органы относятся к системе государственных органов исполнительной власти, в связи с чем характеризуются общими для всех государственных органов признаками, а также специфическими признаками. К числу общих признаков полицейских органов, характеризующих их как органы исполнительной власти, относятся следующие:
- эти органы созданы для выполнения соответствующей государственной функции;
- деятельность таких органов сочетает в себе публично-управленческий, контрольно-распорядительный характер;
- финансирование рассматриваемых органов является расходным обязательством Российской Федерации;
- органы исполнительной власти имеют штат должностей государственной службы;
- данные органы обладают государственно -властными полномочиями;
- органы исполнительной власти правомочны издавать административные акты;
- органы исполнительной власти объединены в государственный аппарат.
Назначение полицейских органов состоит в реализации функций государства по обеспечению общественной безопасности, общественного порядка, безопасности государства, защите иных, регламентированных законодательством объектов.
Как субъектам полицейской деятельности полицейским органам можно дать следующую характеристику:
- полицейские органы относятся к системе государственных органов исполнительной власти, их назначение состоит в реализации функ-
ций государства по обеспечению общественной безопасности, общественного порядка, безопасности государства, защите иных регламентированных законодательством объектов;
- полицейские органы относятся к так называемому «силовому» блоку государственных органов, обладающих правом принуждения от имени государства, для служащих которых предусмотрены соответствующая форменная одежда, знаки отличия, строго субординационный порядок прохождения службы;
- деятельность полицейских органов носит надведомственный характер, обусловленный правомочиями вступать в правовые отношения с другими субъектами в процессе выполнения функциональных обязанностей независимо от ведомственной подчиненности субъектов;
- полицейские органы являются не только частью правоохранительной системы Российской Федерации, но также интегрированы в международные полицейские органы;
- для деятельности полицейских органов характерен непрерывный, круглосуточный режим функционирования, в процессе которого им предоставлено право применять физическую силу, специальные средства, оружие;
- полицейские органы вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность;
- функциями полицейских органов являются охрана и обеспечение общественной безопасности, общественного порядка в непрерывном режиме (прежде всего внутри страны, либо за ее пределами в соответствии с международными договорами), а также оказание услуг населению в сфере функционально-ведомственной ответственности.
С учетом представленных положений к полицейским органам могут быть отнесены: органы внутренних дел Российской Федерации; органы Федеральной службы безопасности; Федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны; таможенные органы Российской Федерации; Служба внешней разведки Российской Федерации; Федеральная служба исполнения наказаний; органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
ЛИТЕРАТУРА
1. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. — М.: Юрид. лит., 1965. — 215 с.
2. Жилинский С.Э. Роль КПСС в укреплении законности на современном этапе. — М., 1977.
3. Еропкин М.И. Развитие органов милиции в Советском государстве. — М., 1967.
4. Новиков В.В. Воспитание личного состава советской милиции в духе советского патриотизма и социалистического интернационализма.
— М., 1971.
5. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. — М., 1968.
6. Шамба Т.М. КПСС и органы охраны правопорядка. — М., 1979.
7. Блок А.Ю. Реформирование правоохранительных органов СССР (1953—1985 гг.): авто-реф. дис. ... д-ра ист. наук. — М., 2003. — С. 3.
8. Ведомости СНД и ВС РФ. — 1993. — № 2.
— Ст. 1114.
9. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1993. — С. 17.
10. Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. — М.: Дело и Сервис, 2004. — С. 392.
11. Собрание законодательства РФ. — 2014.
— № 14. — Ст. 1536.
12. Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 49 (ч. 1). — Ст. 7020.
13. Мушкет И.И. Генезис «полицейского права» в контексте эволюции правовой системы России (Историко-теоретический анализ): авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. — СПб., 2003. — С.14.
14. Безлепкин Б.Т. Судебная система, правоохранительные органы и адвокатура России: учебник. — М.: Юристъ, 2001. — С. 25.
15. Профессиональная этика и служебный этикет: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность» / под ред.
B.Я. Кикотя. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. — С. 5.
16. Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. Г.Б. Мирзова, В.Н. Григорьева. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. — С. 12.
17. Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» / А.Г. Чернявский,
C.М. Кузнецов, Н.Д. Эриашвили; под ред. Б.Н. Габричидзе. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. — С. 19.
18. Байдуков В.А., Семенов В.М. Правоохранительные органы РФ: учебник для вузов. — М.: Норма-Инфра, 2008.
19. Правоохранительные органы: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. I отв. ред. Ю.К. Орлов. — М.: Проспект, 2010. — С. 10.
20. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1992. — № 15. — Ст. 769.
21. Собрание законодательства РФ. — 2011.
— № 1. — Ст. 2.
22. Собрание законодательства РФ. — 1996.
— № 17. — Ст. 1958.
23. Собрание законодательства РФ. — 1995.
— № 17. — Ст. 1455.
24. Росинский Б.В, Старилов Ю.Н. Aдмини-стративное право: учебник. — 4-е изд., пересмотр. и доп. — М.: Норма, 2009. — С. 215.
25. Быков A3., Кикоть-Глуходедова Т.В. Полицейская система современного демократического государства: монография. — М.: ЮНИ-TOBARA: Закон и право, 2010. — С. 12.
26. Собрание законодательства РФ. — 1995.
— № 33. — Ст. 3349.
27. Собрание законодательства РФ. — 2010.
— № 48. — Ст. 6252.
28. Собрание законодательства РФ. — 1995.
— № 15. — Ст. 1269.
29. Собрание законодательства РФ. — 1996.
— № 3. — Ст. 143.
30. Зырянов С.М. Aдминистративный надзор полиции и полицейский надзор: соотношение правовых категорий [Электронный ресурс]. — URL : http ://www.police-mvd. com/publ/19-1 -0-13.
31. Организация и деятельность полиции (милиции) зарубежных государств: учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» I под ред. Н.В. Румянцева. — М.: Закон и право, 2013.
REFERENCES
1. Eropkin M.I. Upravlenie v oblasti ohranyi ob-schestvennogo poryadka. — M.: Yurid. lit., 1965. — 215 s.
2. Zhilinskiy S.E. Rol KPSS v ukreplenii za-konnosti na sovremennom etape. — M., 1977.
3. Eropkin M.I. Razvitie organov militsii v So-vetskom gosudarstve. — M., 1967.
4. Novikov V.V. Vospitanie lichnogo sostava sovetskoy militsii v duhe sovetskogo patriotizma i sotsialisticheskogo internatsionalizma. — M., 1971.
5. Tihomirov Yu.A. Vlast i upravlenie v sotsi-alisticheskom obschestve. — M., 196S.
6. Shamba T.M. KPSS i organyi ohranyi pravoporyadka. — M., 1979.
7. Blok A.Yu. Reformirovanie pravoohranitel-nyih organov SSSR (1953—19S5 gg.): avtoref. dis. ... d-ra ist. nauk. — M., 2003. — S. 3.
8. Vedomosti SND i VS RF. — 1993. — № 2.
— St. 1114.
9. Solovey Yu.P. Pravovoe regulirovanie deyatelnosti militsii v Rossiyskoy Federatsii: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. — M., 1993. — S. 17.
10. Belskiy K.S. Politseyskoe pravo: lektsionnyiy kurs / pod red. kand. yurid. nauk A.V. Kurakina. — M.: Delo i Servis, 2004. — S. 392.
11. Sobranie zakonodatelstva RF. — 2014. — № 14. — St. 1536.
12. Sobranie zakonodatelstva RF. — 2011. — № 49 (ch. 1). — St. 7020.
13. Mushket I.I. Genezis «politseyskogo prava» v kontekste evolyutsii pravovoy sistemyi Rossii (Is-toriko-teoreticheskiy analiz): avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. — SPb., 2003. — S.14.
14. Bezlepkin B.T. Sudebnaya sistema, pravoohranitelnyie organyi i advokatura Rossii: uchebnik. — M.: Yurist', 2001. — S. 25.
15. Professionalnaya etika i sluzhebnyiy etiket: uchebnik dlya studentov vuzov, obuchayuschihsya po spetsialnostyam «Yurisprudentsiya», «Pravoohranitelnaya deyatelnosti» / pod red. V.Ya. Kikotya. — M.: YuNITI-DANA: Zakon i pravo, 2012.
— S. 5.
16. Pravoohranitelnyie organyi i pravoohranitelnaya deyatelnost: uchebnik dlya stu-dentov vuzov, obuchayuschihsya po spetsialnosti «Yurisprudentsiya» / pod red. G.B. Mirzova, V.N. Grigoreva. — M.: YuNITI-DANA: Zakon i pravo, 2010. — S. 12.
17. Pravoohranitelnyie organyi i pravoohranitelnaya deyatelnost: uchebnik dlya stu-dentov vuzov, obuchayuschihsya po spetsialnosti 030501 «Yurisprudentsiya» / A.G. Chernyavskiy, S.M. Kuznetsov, N.D. Eriashvili; pod red. B.N. Gabrichidze. — M.: YuNITI-DANA: Zakon i pravo, 2009. — S. 19.
18. Baydukov V.A., Semenov V.M. Pravoohranitelnyie organyi RF: uchebnik dlya vuzov. — M.: Norma-Infra, 2008.
19. Pravoohranitelnyie organyi: uchebnik. 2-e izd., pererab. i dop. / otv. red. Yu.K. Orlov. — M.: Prospekt, 2010. — S. 10.
20. Vedomosti SND RF i VS RF. — 1992. — № 15. — St. 769.
21. Sobranie zakonodatelstva RF. — 2011. — № 1. — St. 2.
22. Sobranie zakonodatelstva RF. — 1996. — № 17. — St. 1958.
23. Sobranie zakonodatelstva RF. — 1995. — № 17. — St. 1455.
24. Rosinskiy B.V, Starilov Yu.N. Administra-tivnoe pravo: uchebnik. — 4-e izd., peresmotr. i dop.
— M.: Norma, 2009. — S. 215.
25. Byikov A.V., Kikot-Gluhodedova T.V. Politseyskaya sistema sovremennogo demokratich-eskogo gosudarstva: monografiya. — M.: YuNITI-DANA: Zakon i pravo, 2010. — S. 12.
26. Sobranie zakonodatelstva RF. — 1995. — № 33. — St. 3349.
27. Sobranie zakonodatelstva RF. — 2010. — № 48. — St. 6252.
28. Sobranie zakonodatelstva RF. — 1995. — № 15. — St. 1269.
29. Sobranie zakonodatelstva RF. — 1996. — № 3. — St. 143.
30. Zyiryanov S.M. Administrativnyiy nadzor politsii i politseyskiy nadzor: soot-noshenie pravovyih kategoriy [Электронный ресурс]. — URL: http://www.police-mvd. com/publ/19-1-0-13.
31. Organizatsiya i deyatelnost politsii (militsii) zarubezhnyih gosudarstv: uchebnik dlya studentov, obuchayuschihsya po napravleniyu podgotovki «Yurisprudentsiya» / pod red. N.V. Rumyantseva. — M.: YuNITI-DANA: Zakon i pravo, 2013.
CВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Матвеев Сергей Прокофьевич. Профессор кафедры гражданско-правовых и экономических дисциплин. Доктор юридических наук, доцент.
Воронежский институт МВД России. E-mail: [email protected]
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-53-00.
Matveev Sergey Prokofievich. Professor of the chair of Civil and Economic Disciplines. Doctor of Law, Associate Professor.
Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: [email protected]
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-53-00. Ключевые слова: полиция; суды; функции; субъекты; прокуратура. Key words: police; courts; functions; actors; prosecutors. УДК 342
