CC BY
9JURIDICAL SCIENCES
ДО ПИТАННЯ ПРО 1НСТРУМЕНТАР1И СИСТЕМАТИЧНОГО МОН1ТОРИНГУ ТА ОЦ1НКИ
Р1ВНЯ КОРУПЦП
Гедульянов В.Е.
здобувач кафедри адмШстративного права i процесу та митно'1 безпеки (Утверситету державноi фiскальноi служби Украти)
TO THE QUESTION OF THE SYSTEM OF SYSTEMATIC MONITORING AND EVALUATION OF
THE LEVEL OF CORRUPTION
Hedulianov V.
Postgraduate Student of the Department of Administrative Law and Process and Customs Safety (University of the State Fiscal Service of Ukraine)
Анотащя
Стаття присвячена виявленню проблем застосування шструментарш систематичного мониторингу та ощнки рiвня корупцп та обгрунтуванню пропозицiй щодо його вдосконалення. Багатоаспектнiсть корупцп як негативного явища не дозволяе вщнайти унiверсальну формулу, в як1й мають бути вiдображенi усi li аспекти - сощальш, полiтичнi, економiчнi, юридичнг Доведено, що поряд i3 абсолютними показниками фактiв виявлення корупцiйних дiянь та притягнення до юридично! ввдповвдальносп мають бути застосо-ванi i наявнi альтернативнi способи встановлення рiвня корупцп: опитування, рейтинговi оцiнки. Виявлено тенденщю до звуження предмету надшення компетенцiею суб'ектiв запобiгання та протиди корупцп та наявнiсть супутньо! проблеми конкурування юрисдикцiй м1ж уповноваженими суб'ектами, яка потребуе надежного наукового опрацювання з метою пошуку шлях1в ii вирiшення.
Abstract
The article is devoted to revealing the problems of using the tools of systematic monitoring and evaluation of the level of corruption and substantiating proposals for its improvement. The multidimensional nature of corruption as a negative phenomenon does not allow us to find a universal formula in which all aspects of it - social, political, economic, legal - must be reflected. It is proved that along with the absolute indicators of the facts of detecting corrupt acts and bringing to legal responsibility, alternative methods of determining the level of corruption should be applied: surveys, rating assessments. The tendency to narrow the subject of competence of the subjects of prevention and counteraction to corruption and the presence of an accompanying problem of competing jurisdictions between authorized entities, which requires proper scientific research with the aim of finding ways to solve it.
Ключов1 слова: корупщя, шструментарш, ощнка рiвня, абсолютш показники.
Keywords: corruption, toolkit, level estimation, absolute indexes.
Вступ. На вкрай загрозливi масштаби корупцп користовуючи даш щорiчного рейтингу мiжнарод-прямо констатовано у нещодавшх офщшних доку- но! оргашзацп Transparency International, де кра!ни ментах основних мiжнародних партнерiв Украши. розмiщуються за рiвнем корупцп ввд мiнiмального Так, Парламент £С у резолюцii вiд 17 липня 2014 до максимального.
року (2014/2717 (RSP) тсля пiдписання Угоди про Якщо звернутись до даних рейтингу
асощацш з Украшою констатував, що в УкраМ Transparency International, то можна видiлити так «широко розповсюджена корупцiя та наявна коло- рейтинговi показники. 2007 рiк - 118-те мiсце, 2008 сальна тiньова економша» (пункт 19). У резолюцii рш - 134-те мiсце з-помiж 180 кра!н [2], 2009 рiк -ввд 15 сiчня 2015 року (2014/2965 (RSP)) Парламент 146-те мкце. У рейтингу, де сприйняття корупцп £С висловив позицiю, що антикорупцшна страте- оцiнюеться за шкалою ввд 0 до 10 бадiв, в якш «0» гiя, основною метою яко! е нульова терпимiсть до означае тотальну корумпованiсть держави, а «10» -корупцп, вкрай необхвдна Украш, i закликав укра- фактичну вiдсутнiсть корупцii, Украша отримала !нську владу вжити заходiв щодо «викоршення си- 2,2 бали. Таким чином, наша держава займала мюце стемно! корупцп» (пункт 13). У 2017 рощ ПАР£ у поряд з таким крашами як Камерун, Кетя, Зiм-свош Резодюцii 2145 (2017) продовжував оцiню- бабве, Еквадор та шшими крашам третього свiту вати корупщю в Украiнi як «широко розповсю- [3].
джену» та висловлював з цього приводу особливу Дослщники вiдзначади, що у 2012 рощ найме-
занепокоенiсть (пункт 10) [1]. нший рiвень корупцii був Фшляндп [4]. У 2012 та
Зазвичай, визначення рiвня корупцii здiйсню- 2013 роки - Укра1на за рейтинговими показниками еться на засадах оФщшно! статистики притягнення рiвня корупцп поадала 144-те мiсце серед 176 кра1н до юридично1 вiдповiдальностi за корупщю або ви- [5]. У 2015 та 2016 роках Укра1на у рейтингу вище-
згадаио! оргашзаци залишилася у rpyni досить ко-румпованих держав: у 2015 рощ Укра1на посiла 130 мкце (27 балiв) з помiж 168 краш, а у 2016 - 131 мкце (29 балiв) серед 176 кра1н. Серед сфер житте-дiяльностi найбiльш корyпцiогенними вщзначають так1: дозвiльна дiяльнiсть, контроль господарсько! дiяльностi, податковий контроль, митний контроль, контроль у сферi державних закутвель, енергетич-ному секторi, розподiлi землi та iнших природних ресyрсiв та iншi види контролю, як1 здшснюються шд час судового розгляду спорiв та щодо дiяльностi правоохоронних оргашв, а також виборчi проце-дури. [1].
Отже, проблема пошуку шструментарш систематичного монiторингy та ощнки рiвня корупцй' залишаеться актуальною.
Огляд останшх дослвджень i публiкацiй. На-уковий пошук у царинi адмiнiстративного права був присвячений переважно питаниям, пов'язаним iз юридичною квалiфiкацiею дiй, як1 пвдпадають пiд ознаки корупцй, проблем оргашзаци протидп корупцй (С.М. Алфьоров [6, с. 46-47], О.М. Бандурка, В.Т. Бшоус, В.Д. Гвоздецький [7, с. 123], В.Л. Гро-хольський, Д.Г. Заброда, В.К. Колпаков, С.С. Ро-гульський [8, с. 10], Р.М. Тучак, С.О. Шатрава, 1.1. Яцшв [9, с. 9] та шш1). Поряд iз цим, проблемш пи-таиия застосування iнстрyментарiю систематичного мониторингу та оцiнки рiвия корупцй залиши-лись поза уваги дослвднишв, обмежуючись лише констатацiею стану справ щодо боротьби з коруп-щею.
Мета статт - виявити проблеми застосуваиия iнстрyментарiю систематичного мониторингу та оцiнки рiвия корупцй' та запропонувати шляхи його вдосконалення.
Основний MaTepia^. С.О. Шатрава, узагаль-нюючи юнуючу наукову думку щодо характеристики сутносп корупцй', ввдзначав наступне. В уах дослвджениях пiдкреслено негативний характер корупцй' як сощального явища. Корyпцiя е багатоас-пектною, а тому складно повною мiрою усунути факт И iснyваиия. Поряд iз суто правовими, iснyють моральнi i релiгiйнi заходи подолания корупцй. Звщси - серед ефективних заходiв, спрямованих на недопущения корупцй, вiдзначено формуваиия у сyспiльнiй свiдомостi нетерпiния до корупцшних проявiв. Корyпцiя проявляеться у протиправних даяниях (д1ях чи бездiяльностi), як1 е умисними, вчи-ияються тiльки у пyблiчнiй сферi i мають матерiа-льний склад у формi певних пiльг, благ, переваг. Корупцшна дiяльнiсть е шквдливою i здатна прис-тосовуватись до умов життедiяльностi сyспiльства, держави [10, с.24-25].
Унiфiкованим iнстрyментарiем систематичного мошторингу та оцiнки рiвия корупцй виступае методика стандартного опитувания щодо рiвия корупцй' в Укрш'ш, яку затверджено рiшениям Нацю-нального агентства з питань запобiгаиия корупцй' № 12 ввд 12 ачня 2017 року [11]. що дозволить фь ксувати динамiкy показник1в поширеносп корупцй' та сприйияття населениям ефективносп аитикору-пцшно! дiяльностi. Результати проведеного досль дження сввдчать про збереження в Укрш'ш високого
рiвня корупцй та негативне сприйняття корупцй су-спiльством. Так сприйняття корупцй населенням i представниками бiзнес-середовища становить на рiвнi вiдповiдно 3,98 i 3,47 за п'ятибальною шкалою оцшки [1]. Поряд i3 сферою публiчного управ-лiння високий рiвень корупцй мае мiсце i у сферi бiзнесу [1].
Виявленню тенденцш дiяльностi державних iнституцiй щодо запобтання та протиди сприяе опрацювання офщшно! статистики.
На думку Д.Г. Заброди, до об'ективних джерел статистично! шформацп доцiльно ввднести сформо-ванi показники Мiнiстерством внутрiшнiх справ Украши, Генерально! прокуратури, Мiнiстерством юс-тици Украши, Державною судовою адмiнiстрацiею Украши, Головним управлiнням державно! служби Украши, а також правоохоронними органами. Д.Г. Заброда ввдзначав вiдмiнностi облiкiв факпв корупцй у рiзних кранах свiту. Так, хабарництво у США враховуеться за арештами щдозрюваних i фiгуруе лише у графi «ва iншi злочини». У статистицi Фран-ци хабарництво розглядаеться в графi економiчних i фiнансових злочинiв, у Шмеччиш - у графi про по-садовi злочини. Бiльшiсть краш (Великобританiя, Францiя, Iталiя, Швецiя, Грещя, Швейцарiя, Iспанiя, Фiнляндiя й ш) приводять данi про осiб, притягну-тих до кримшально! вiдповiдальностi за хабарництво або засуджених за це правопорушення. Деяк1 держави (Канада, США, ФРН i iн.) не заповнювали графи про хабарництво i корупщю. I лише Болгарiя, Украша, Росiя, Туреччина, Польща, Норвегiя, 1зра-1ль, Чех1я, Австрiя, Японiя поввдомляють про зарее-строванi випадки корупцй [12, с. 13; 13].
В Укрш'ш змши у статистичному обл^ коруп-цiйних правопорушень (у широкому значент цього термiну як порушення норм антикорупц1йного зако-нодавства) ввдбувались вiдповiдно законодавчим змiнам.
У 1998 рощ органами внутршшх справ було складено 3400 протоколiв, серед яких 3136 - скла-дено на державних службовщв, а 228 - депутапв рь зних рiвнiв. До вщповвдальносп за корупцiйнi дИ притягнено 1450 осiб [14]. Протягом 1999 року серед державних службовщв вищого рiвня виявлено 120 оаб, ди яких мали ознаки корупцшних [15]. За даними Мшютерства внутршшх справ Украши тiльки у 2000 рощ у сферi економiки було виявлено 22, 8 тис. тяжких злочишв, з яких 18,1 тис. склада-ють посадовi злочини. Проте до кримшально! ввд-повiдальностi було притягнуто бiльше 5,6 тис. оаб, з яких 2,25 тис. - керiвники тдприемств, установ, органiзацiй, 540 - державних службовщв. За фактами хабарництва у 2000 рощ було розкрито 1443 злочини [16].
Р.М. Тучак ввдзначав, що у 2004 - 2006 роках найбшьш розповсюдженими порушеннями, зазначе-ними у статп 5 Закону Украши «Про боротьбу з ко-рупщею» були:
- п. «а» ч.1 (сприяння фiзичним i юридичним особам у здiйсненнi ними щдприемницько! д1яльно-стi, за яким було притягнуто до ввдповщальносп 25, 35 та 35 оаб у 2004, 2005 та 2006 роках ввдповщно, з
них державних службовщв 2, 1 та 2 особи ввдпо-ввдно);
- п. «г» ч.1 (вщмова фiзичним та юридичним особам в шформацп, надання яко! передбачено пра-вовими актами, умисне затримування и, надання не-достовiрно! чи неповно! шформацп, за яким було притягнуто до ввдповвдальносп 53, 78 та 56 оаб у 2004, 2005 та 2006 роках ввдповщно, з них державних службовщв 7, 9 та 7 оаб ввдповвдно);
- п. «г» ч.2 (надання незаконних переваг фiзич-ним або юридичним особам тд час тдготовки i прийняття нормативно-правових актiв чи ршень, за яким було притягнуто до вщповвдальносп 61, 162 та 137 оаб у 2004, 2005 та 2006 роках вщповвдно, з них державних службовщв 15, 36 та 23 особи у ввдповщ-них роках) [17, с. 34-35].
У 2012 рощ за статистикою МВС Укра!ни про-тягом 5 мюящв у проваджент знаходилось 11018 злочитв у сферi службово! дiяльностi, серед яких 15% - хабарництво; 806 кримшальних корупцiйних правопорушень виявлет органами внутрiшнiх справ. Бiльшiсть таких порушень складали факти ха-барництва (ст.368 Кримiнального кодексу Укра!ни) -майже 50%; привласнення, розтрати майна або заво-лодiння ним шляхом зловживання службовим становищем (ч.ч.2-5 ст.191 Кримiнального кодексу Укра-!ни); зловживання владою або службовим становищем (ст.364 Кримiнального кодексу Укра!ни).
У 2019 роцi МВС Укра!ни було наведено прик-лади ситуацш, розмiщених на офiцiйному веб-сайтi Национального агентства з питань запобiгання корупцй з метою практичного розумшня поняття «конф-лiкт штереав», формування навичок у працiвникiв МВС з питань дотримання правил запобiгання та врегулювання конфлiкту iнтересiв. Ввдповвдна шфо-рмащя стосувалась конкретних посадових оаб, зок-рема - Першого вще-прем'ер-мшютра Укра!ни -Мiнiстра економiчного розвитку i торгiвлi стосовно директора ДП «ДШПРО-ВДМ» та Мiнiстра шфра-структури Укра!ни стосовно директора казенного шдприемства «Морська пошуково-рятувальна служба» у зв'язку iз встановленням фактiв непередачi в управлiння iншiй особi належних !м корпоратив-них прав у товариствах з обмеженою ввдповщальт-стю протягом 30 днiв з моменту призначення на вказанi посади у порядку, передбаченому Законом; в. о. Мшстру аграрно! полiтики та продовольства Укра!ни стосовно голови Державно! служби Укра-!ни з питань безпечносп харчових продуктiв та за-хисту прав споживачiв, який не прийняв рiшення щодо врегулювання конфлiкту штереав у зв'язку з отриманням поввдомлення про наявнiсть потенцш-ного конфлжту iнтересiв вiд начальника Головного управлшня Держпродспоживслужби в м. Киeвi; начальника Головного управлшня Державно! служби Укра!ни з надзвичайних ситуацiй у Луганськш об-ластi стосовно порушення його щдлеглим вимог Закону Укра!ни «Про запобiгання корупцй» тд час роботи у складi комюп з питань медико-психолоп-чно! реабштацп особового складу та iншi. При цьому було зазначено, що складення протоколу i передача його до суду не означае визнання особи винною у вчиненш правопорушення, а е тдставою
для провадження у cnpaBi про адмiнiстративне правопорушення у судовому порядку. Проте приписи Нащонального агентства е обов'язковими до вико-нання. За невиконання припису керiвник органу, пiдприемствa, установи, оргатзацп несе ввдповща-льнiсть, передбачену статтею 188-46 КУпАП. За да-ними Нaцiонaльного агентства з питань запобь гання корупцй, к1льк1сть протоколiв про корупцiйнi правопорушення, направлених до суду у 2018 р. -10110; прийнято судом ршення - 9237; притягнуто судом до ввдповщальносп 4853 оаб, серед яких найб№ша кшьшсть - депутати сiльських, селищ-них, мiських, районних рад - 2006; сума накладених штрaфiв становила - майже 5 млн.грн. Серед оаб, яш вчинили кримiнaльнi корупцшш правопорушення, нaйбiльшa кiлькiсть - державт службовцi -185 та пращвнишв оргaнiв внутрiшнiх справ - 201, посaдовi особи юридичних оаб, фiзичних осiб - у рaзi одержання вiд них непрaвомiрноi вигоди - 673. Найменша к1льк1сть - народт депутати Украши - 1 особа, посaдовi особи iноземних держави та мiжнa-родних оргaнiзaцiй - 1, службовi особи iнших утво-рених вiдповiдно до закону вшськових формувань - 3 особи [18].
Наведет дат офщшних облiкiв корупцшних правопорушень сввдчать про iснувaння змш бази стaтистичноi iнформaцii, починаючи з показнишв, як1 е к1льк1сними i стосуються конкретних видiв таких правопорушень. Враховуючи змши до законо-давства, як1 стосувались i стосуються як складу корупцшних правопорушень, так i змши компетенцп' щодо !х виявлення, фiксувaння та прийняття рь шення щодо застосування зaходiв юридично! вщпо-ввдальносп, виявити чтгш тенденцй' дiяльностi щодо зaпобiгaння i протидл корупцй' складно. Такий стан оргатзацй' та здiйснення статистичного обл^ шфо-рмацй' обумовлюе пошук непрямих (опосередкова-них) способiв встановлення рiвня корупцй'. Зокрема, такими можна вважати результати опитування, а та-кож iнформaцiю, отримана ввд iнших джерел щодо ощнки рiвня корупцй' в Укрш'т, яку може бути сприйнято iз врахуванням aвторитетностi вщповвд-но! шституци, що оприлюднюе ввдповвдт рейтин-говi ощнки.
Проте, не зважаючи на складтсть виявлення аб-солютних чисельних показнишв, спираючись на як1 можна встановити певн1 зaкономiрностi у шлькосп факпв виявлених корупцiйних правопорушень та притягнення до юридично! вiдповiдaльностi, можна зазначити про юнування тенденцй' перерозподiлу компетенцп мiж державними органами у сферi запо-бiгaння i протидп корупцй' у напрямку звуження предмету li застосування. Поряд iз цим, слад критично проaнaлiзувaти супутню проблему конкурування юрисдикцiй у сферi запобпання i протидп корупцй', ризик юнування яко! можливий за умови функцюну-вання дек1лькох державних iнституцiй, що надшеш ввдповвдною вузькою компетенцiею.
Проведений aнaлiз дозволив сформувати насту-пш висновки.
Корупщя е багатоаспектним негативним яви-щем, що дозволяе aнaлiзувaти ii прояви у економiч-
нш, сощальнш, полггичнш, правовiй сферах. Багато-аспектний характер корупцй' не дозволяе вiдиайти yнiверсальнy формулу, в яшй мають бути вщобра-жеш yсi l! аспекти. Разом з тим, правовий аспект ви-значення корупцй' передбачае li позначення як да-яння (дй' чи бездiяльностi), що е юридично караною. Статистичний аналiз, який проводиться з метою ви-явления тенденцiй протидй' корупцй', спираючись ■ильки на абсолютнi показники факт!в виявлення вь дповвдних даянь та притягнення до юридично! ввдпо-вiдальностi у зв'язку iз змшами до чинного законо-давства, що об'ективно тягне змiни у базi ввдповвд-них статистичних показник1в, не дозволяе ввдобразити yсi аспекти корупцшних проявiв. У зв'язку з цим вказаио про наявнi альтернативнi спо-соби встаиовления рiвия корупцй', спираючись на опосередковаш способи: опитуваиия, рейтинговi оцiнки. Виявлено теиденцiю до звужения предмету надiления компетенцiею сyб'ектiв запобиания та протидй' корупцй' та наявтсть супутньо! проблеми конкуруваиия юрисдикцiй мгж уповноваженими суб'ектами, яка потребуе надежного наукового опра-цювания з метою пошуку шдяхiв !! вирiшения.
Список лггератури
1. Пояснювальна записка до Проекту Закону про Антикорупцшну стратегш на 2018 - 2020 роки (реестр.номер 8324 ввд 26.04.2018) // Офщшний веб-сайт Верховно! Ради Укра!ни. URL: http://w 1.c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_ 1 ?pf3 5 11=63942 (дата звернення 20.07.2019).
2. Червоножка В. Корупщя в Укрш'ш: як реально зменшити !! масштаби? // Новинар ввд 24 чер-вня 2009 р. URL: http://novynar.com.ua/analytics/government/72994 (дата звернення 20.07.2019).
3. Богдан I. Протид1я корупцй в Укрш'ш // Офщшний сайт LCF Law Group. URL: http://www.lcfgroup.com.ua/news/publications/582/ (дата звернення 20.07.2019).
4. Наименее коррумпированной страной мира является Финляндия. // Независимая газета от 06.06.2012 г. URL: http://www.ng.ru/ideas/2004-07-13/11_finland.html (дата звернення 20.07.2019).
5. Про засади державно! аитикорупцшно! политики в Укра!ш (Антикорупцшна стратепя) на 2014-2017 роки: Закон Укра!ни вiд 14.10.2014р. № 1699-VII. Вiдомостi Верховно! Ради (ВВР). 2014. № 46. ст. 2047.
6. Алфьоров С. М. Адмшстративно-правова дiяльнiсть щодо протидй' корупцй' в органах внутрь шнiх справ: монографiя. Х.: Золота Миля, 2011. 372 с.
7. Гвоздецький В. Д. Корупщя як правове явище. Право та державне управлiння. 2011. № 1. С. 123-126
8. Рогульський С. С. Адмшютративно-пра-вовi заходи боротьби з корупщею в Укрш'ш: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. К., 2005. 19 с.
9. Яцшв I. I. Адмiнiстративно-правовi засади протидй' корупцй' в УкраМ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Ки!в, 2011. 18 с.
10. Шатрава С.О. Адмiнiстративно-правовi засади запобтання корупцй в органах Нацюнально! полщп Укра!ни: дис. ... д-ра юрид. наук. 12.00.07. Харшвський нацiональний унiверситет внутршшх справ. Х., 2017. 433 с.
11. Методика стандартного опитування щодо рiвня корупцй в Укра!ш, яку затверджено рiшенням НАЗК № 12 вад 12 сiчня 2017 року. URL: https://ips.ligazakon.net/document/view/FN0283087an = 10 (дата звернення 20.07.2019).
12. Заброда Д. Г. Взаемодiя суб'екпв боротьби з корупщею (адмшютративно-правовий аспект): дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.07. Нацюнальна академiя внутршшх справ Укра!ни. К., 2005. 235 с.
13. Лунеев В. В. Коррупция, учтённая и фактическая. Государство и право. 1996. № 8. С. 32-37.
14. Валерко В. Звщки доходи у чиновнишв? Урядовий кур'ер. 1999. 5 ачня.
15. Чикалш В. Боротьба зi злочиншстю - важ-ливий компонент нацюнально! безпеки. Урядовий кур'ер. 1999. 16 грудня.
16. Смирнов Ю. Основним щдгрунтям корупцй залишаеться тiньова економiка. Урядовий кур'ер. 2001. № 118.
17. Тучак Р. М. Адмiнiстративно-правовi засади боротьби з корупщею: дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.07. Харшвський нащональний утверситет внутршшх справ. Х., 2007. 170 с.
18. 1нформацшний бюлетень про складет На-щональним агентством з питань запобiгання корупцй' протоколи про адмiнiстративнi правопорушення та внесенi приписи щодо ознак порушень вимог, пов'язаних iз запоби-анням та врегулюванням конф-лiкту штереав, протягом I кварталу 2019 року. URL: https://mvs.gov.ua (дата звернення 20.07.2019).
