CC BY
40
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
3 Теория государства и права: учебник / кол. авторов; отв. ред. А.В. Малько. 3-е изд., стер. М.: КНОРУС, 2008. С. 24.
4 Учение Аристотеля о государстве и праве / Кечекьян С.Ф.; Отв. ред.: Левин И.Д. М., Л.: Изд-во АН СССР, 1947. С. 69.
5 Барзилова, Юлия Владимировна. Юридические обязанности как элемент правового статуса личности [Электронный ресурс] : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. Саратов: РГБ, 2006. (Из фондов Российской Государственной Библиотеки).
6 См.: Ключевский В.О. Сочинения в 9 томах. T.XIII. Курс русской истории. М. 1987. С. 378.
7 Цит. по: Скрипелев Е.А. Республиканские идеи декабристов // Советское государство и право. 1975. № 12 С. 92.
8 Теория государства и права. Допущено Министерством высшего и среднего специального образования СССР в качестве учебника для студентов юридических институтов и факультетов / Авт. кол.: Н.Г. Александров, Ф.И. Калинычев, А.В. Мицкевич и др.; отв. ред. Н.Г. Александров. 2-е изд., доп. М.: Юрид. лит., 1974. С. 583; Основы теории государства и права / Авт. кол.: Н.Г. Александров, Ф.И. Калинычев, Д.С. Карев и др.; Под общ. ред. Н.Г. Александрова. М.: Госюриздат, 1960. С. 359; Александров Н.Г., Законность и правоотношения в советском обществе. М.: Госюриздат, 1955. С. 112.
9 Теория государства и права: учебник / В.Я. Любашиц, А.Ю. Мордовцев, А.Ю. Мамычев. Изд. 2-е. доп. и перераб. Ростов н/Д: Феникс, 2010. С. 539.
10 Барыхин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. 2-е издание, переработанное и дополненное. М.: Книжный мир, 2008. С. 776.
11 Александров Н.Г. Сущность права: к вопросу о сущности исторических типов права. М.: Госюриздат, 1950. С. 38.
12 Подробнее см.: Островский Я.А. ООН и права человека. М., 1968 С. 24-28; Мовчан А.П. Международная защита прав человека. М., 1958. С. 21.
13 Теория государства и права: учебник / кол. авторов; отв. ред. А.В. Малько. 3-е изд., стер. М.: КНОРУС, 2008. С. 49.
14 Экимов А.И. Интересы и право в социалистическом обществе. Л., 1984. С. 88.
УДК 347.5
Т.В. Жукова*, Е.Ю. Одинокова**
Ê вопросу о необходимости организации работы по систематизации законодательства в органах исполнительной власти
В статье обосновывается необходимость создания в органах исполнительной власти специальных подразделений по обработке законодательства. Рассматриваются возможные и наиболее оптимальные способы систематизации законодательства в различных подразделениях. Подчеркивается значение учета и классификации нормативно-правовых актов для грамотного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов.
Ключевые слова: систематизация законодательства, органы исполнительной власти, правовая информатизация, учет, правовой классификатор.
T.V. Zhukova*, E.Y. Odinokova**. To the question of the necessity of the work on systematization of the legislation by the executive power authorities. The necessity of creating special units within the executive branch for processing legislation is proved in the article. The opportunities and the optimum ways of systematization of the legislation in different units are examined. The importance of the account and classification of the legal acts for the competent application of the law in daily practical activity of the executive authorities is emphasized.
Keywords: systematization of legislation, executive power authorities, legal information technology, account, legal classifier.
Одной из актуальных проблем современного права является недостаточная системность законодательства. Отчасти это является результатом создания многоуровневой системы нормативных правовых актов в современной России, которая в настоящее время продолжает усложняться. Целостная, внутренне согласованная, стабильная система законодательства служит своеобразным индикатором подлинно демократического, социального и правового государства. Противоречивое, часто меняющееся законодательство вызывает сложности в поиске необходимой правовой нормы и ее применении. Одним
* Жукова, Татьяна Валерьевна, заместитель начальника кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 188320, Ленинградская область, Гатчинский район, г. Коммунар, Ленинградское шоссе, д. 27/1, кв. 98. Тел.: 8(812) 460-01-86, мб. 8-905-277-95-72. E-mail: zhuta@mbox.ru.
** Одинокова, Елена Юрьевна, адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, соискатель ученой степени кандидата юридических наук. Адрес: Россия, 192241, Санкт-Петербург, ул. Белы Куна, 15, к.1, кв. 37. Тел.: 8(812) 656-20-30, мб. 8-921-360-34-86. E-mail: elena_odinokova@bk.ru.
* Zhukovа, Tatiana V, deputy chief of the department of state-legal disciplines of St. Petersburg University of State Fire Service of the Ministry of Emergency Situations of Russia, the candidate of legal sciences, the major of internal service. Address: Russia, 188320, Leningrad Region, district of Gatchina, Kommunar, Leningrad highway, 27 / 1, Apt.
** Odinokova, Elena, post-graduate student of the department of state-legal disciplines of the St. Petersburg University of State Fire Service of the Ministry of Emergency Situations of Russia, the applicant the degree of Candidate of Legal Sciences, the captain of the internal service. Address: Russia, 192241, St. Petersburg, ul. Bela Kun, 15-1, fl. 37.
Статья поступила в редакцию 15 октября 2010 года.
из побудительных стимулов к подготовке данного материала, обусловившим и некоторые соображения прикладного характера по обсуждаемым проблемам, явилась непосредственная практическая деятельность одного из авторов в должности юрисконсульта в подразделении органа исполнительной власти.
Приводить нормативные акты в единую упорядоченную систему призвана систематизация законодательства. Г.Г. Егоров справедливо отмечает, что в современных условиях всесторонняя систематизация нормативно-правовых актов превратилась в насущную практическую необходимость как своеобразное средство внутреннего очищения правовой структуры, выявления имеющихся пробелов и устранения всевозможных противоречий [1]. На наш взгляд, следует оценить необходимость систематизации законодательства с учетом современных реалий и потребностей юридической практики.
Достаточно подробно обобщает мнения правоведов о целях систематизации нормативных правовых актов А.Н. Чащин, разделяя их на цели систематизации законодательства в правотворческом и информационно-правовом аспектах. В правотворческом аспекте в литературе по теории государства и права указываются следующие цели по систематизации законодательства:
— обеспечение доступности законодательства;
— удобство пользования законодательством;
— учет законодательства;
— обеспечение полноты законодательства;
— устранение устаревших и неэффективных норм права;
— обнаружение и разрешение юридических коллизий;
— обнаружение и ликвидация пробелов;
— обновление законодательства;
— приведение нормативно-правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни;
— стабилизация правопорядка;
— наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности;
— ликвидация повторений;
— выявление негативных тенденций в развитии законодательства.
Систематизация нормативных правовых актов в информационно-правовом аспекте имеет специфические цели, среди которых необходимо назвать:
— учет нормативных правовых актов;
— их рубрицирование;
— поддержание нормативных правовых актов в контрольном состоянии;
— обеспечение функционирования поисковой системы;
— выдача содержания нормативных правовых актов и справок по законодательству на основании запроса пользователя [2].
Достижению указанных целей способствует систематизация законодательства, которая находится сегодня в непосредственной связи с процессом правовой информатизации. В одних случаях правовой информацией признается смысловое содержание правовых норм, в других — акты, которые содержат правовые нормы. В сфере информационных технологий системами правовой информатизации принято называть любые информационно-поисковые системы, которые обеспечивают доступ к правовым документам. Если обратиться к утратившей в настоящее время силу президентской программе (ввиду отсутствия на сегодняшний день других аналогичных актов) «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. № 808 [3], то можно видеть, что систематизация законодательства является одним из направлений государственной политики в сфере правовой информатизации. Систематизация законодательства по отношению к правовой информатизации выступает основным направлением деятельности, в то время как правовая информатизация (в данном случае) — в качестве обеспечивающей деятельности.
В правотворческом аспекте для достижения целей систематизации законодательства необходимо использовать такие классические виды, как инкорпорация, консолидация и кодификация законодательства. Отметим, что применительно к систематизации законодательства в органах исполнительной власти, следует обратить внимание на цели систематизации в информационноправовом аспекте. Систематизация законодательства в буквальном смысле является составной частью правотворческой деятельности, способом совершенствования законодательства, тогда как систематизация законодательства в обыденном ее понимании, связанная с учетом и рубрицированием правовых актов, выдачей справок по законодательству, относится к сфере правовой информатизации. Четко налаженный учет нормативно-правовых актов необходим прежде всего для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов.
Нет необходимости напоминать о значимости работы органов исполнительной власти для блага общества и государства. Ее эффективность во многом зависит от организации правоприменительной работы в указанных структурах. Осуществление органами исполнительной власти своих функций, в т.ч. функции участия в правотворческой деятельности, зависит от надежности использования нормативной базы. Ведение интегрированного банка правовой информации (по вопросам систематизации законодательства) обеспечивается при активном участии всех государственных органов исполнительной власти.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
С развитием правовой информатизации ситуация усугубилась. В некоторых органах исполнительной власти созданы отделы правовой информатизации, их деятельность порой отождествляется с систематизацией законодательства. К сожалению, отсутствует четкое представление о сущности систематизации законодательства, ее целях и задачах, конкретных функциях, что проявляется в т.ч. и в том, что на занимающееся ею структурное подразделение возлагаются полномочия, не связанные с систематизацией законодательства.
Правотворческий характер систематизации законодательства существенно увеличивает ее значение в работе органов исполнительной власти. Между правотворчеством и систематизацией имеется глубокая и очевидная взаимосвязь, проявляющаяся в общности решаемых ими задач, хотя они и различаются по своему предмету. Посредством систематизации выявляются и устраняются противоречия в законодательстве, производится его упорядочение. В данном аспекте указанные виды деятельности могут рассматриваться как изначальное (подготовка проектов новых актов) и последующее (приведение правовых нормативных актов в соответствие с новыми законодательными актами) правотворчество [4]. Задача систематизации в контексте правотворческой деятельности состоит в упорядочении законодательства, выявлении негативных тенденций в его развитии, подготовке предложений по их устранению.
Систематизация же законодательства, относящаяся к сфере правовой информатизации, решает другие задачи. Ее основная цель — учет и рубрицирование правовых актов. Имеющиеся различия между этими аспектами систематизации должны учитываться в практической деятельности.
Если более подробно рассматривать такой вид систематизации, как учет, то следует отметить, что существует несколько его видов.
1. Журнальный учет, являющийся наиболее простым видом учета законодательства. Это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах. Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Оптимальная форма журнального учета — тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты. Очевидно, что возможности журнального учета довольно скромны, и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой.
2. Картотечный учет, который является более совершенной формой учета законодательства. Это создание разного ряда картотек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах исполнительной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации.
Преимущества картотечного учета проявляются также и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт. Карточки в картотеке обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется путем расположения всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, основанного на делении всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т.д.
В деятельности того или иного органа, учреждения могут сочетаться различные формы учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно-отраслевой картотеки либо картотечный учет и одновременное ведение контрольных текстов актов действующего законодательства. Ситуация осложняется тем, что занимающиеся этим видом деятельности органы или подразделения становятся самостоятельным элементом структуры, не имея при этом своего собственного специфического предмета деятельности, а при его отсутствии нет объективных предпосылок для создания и функционирования структурного подразделения. Если же оно создается, то неизбежными становятся дублирование и параллельность в работе, возникает проблема организации взаимодействия с другими структурными подразделениями, специализированными по роду деятельности, каждое из которых осуществляет работу с обобщением законодательства в своей сфере.
Практика систематизации законодательства показывает, что такое подразделение выполняет чисто техническую работу: проверяет источники официального опубликования нормативных правовых актов, дублируя при этом структурные подразделения, готовившие проект нормативного документа, а также редакционный отдел, в котором выполняется аналогичная работа (выверяются реквизиты нормативно-правовых актов, источники их официального опубликования). Может происходить и так, что работники этого структурного подразделения готовят заключения по проектам законов и др. нормативных актов, предусматривающих правовое регулирование всего спектра общественных отношений: административно-правовых, трудовых, гражданско-правовых и др., для оценки которых необходимы специальные познания, т.е. подменяют другие структурные подразделения, пытаются решать несвойственные задачи, вторгаются в сферу деятельности правовых подразделений, специализированных по отраслям законодательства и более подготовленных для решения таких задач.
3. Автоматизированный учет законодательства, который в настоящее время все активнее используется на базе современной компьютерной техники и новейших достижений информатики.
Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов. Во-первых,
в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации. Это все законодательство страны (законы, указы Президента, постановления Правительства, все виды ведомственных актов), включая и нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т.д. Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки.
Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США в 60-х гг. группой ученых и юристов под руководством профессора Д.Хорти. Ныне в США и других западных государствах созданы десятки систем такого рода. Одни из них входят в состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер и обслуживают на договорной основе частные фирмы, организации, адвокатов, юрисконсультов. Существует единая система правовой информации для всех западноевропейских государств, которая включает в себя примерно 150 тыс. единиц правовых документов [5]. Среди российских справочных информационноправовых систем широко известны такие как «Гарант», «Кодекс», «Консультант Плюс», «ЮСИС» и др., ориентированные на негосударственные структуры и физических лиц. Электронная система накопления, хранения и передачи правовой информации открывает широкие возможности для включения в содержание правовых классификаторов всех форм права и всех видов его источников [6].
В настоящее время справочная работа по законодательству осуществляется на бумажном и электронном носителях, и занимающиеся такой деятельностью структурные подразделения организационно разобщены. Зачастую непосвященный сотрудник того или иного органа исполнительной власти теряется и не знает, в какое именно подразделение ему обратиться за необходимой правовой информацией.
Большое практическое значение имеет рациональная организация систематизации законодательства как правотворческой деятельности. При решении этой задачи возможны два подхода, две модели организации систематизации законодательства: с организационным обособлением и без организационного обособления в самостоятельный вид деятельности, с созданием и без создания специализированного подразделения для систематизации законодательства.
Больше вопросов возникает при втором способе систематизации законодательства, а именно, при создании отдельного подразделения для осуществления этого вида деятельности. В этом случае необходимо определить предмет и конкретные функции этого подразделения, оно должно найти свою нишу в системе других органов и подразделений. Значение имеет организация взаимодействия с другими структурными подразделениями, если речь идет, например, об аппарате правотворческого органа, специализированного по отраслям законодательства, устраняющего дублирования и параллелизм в работе. И, конечно, необходимо надлежащее кадровое обеспечение подразделения. Организация работы отделов юридической направленности во взаимодействии с другими подразделениями, например, в подразделениях МЧС Российской Федерации, говорит о том, что сейчас это условие не соблюдается. Численность и квалификационный состав работников в занимающихся систематизацией законодательства структурных подразделениях не находятся во взаимосвязи с осуществляемыми функциями, объемом работы и произвольно варьируются.
Для повышения качественного уровня систематизации законодательства ее необходимо упорядочить в организационном отношении. Решаться эта задача должна с учетом избранной модели систематизации. Такой моделью может стать правовой классификатор. В научной литературе правильно отмечается, что для создания единого информационного пространства необходима классификация, отражающая массив нормативно-правовых актов во всем их многообразии и динамике [7].
В настоящее время в Российской Федерации действует Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (в ред. 28 июня 2005 г.) «О классификаторе правовых актов» [8], который унифицирует банки данных правовой информации, а также обеспечивает автоматизированный обмен правовой информацией. Правовой классификатор представляет собой результат научной систематизации и классификации правовых актов, прежде всего источников права. Но сама структура правового классификатора, в отличие от иных типов и видов классификации и систематизации, утверждается, как правило, компетентными органами государства и имеет общеобязательный характер. Он используется при ведении учета правовых актов, при организации обмена правовой информацией, при формировании банка данных правовой информации в целях последующей систематизации и кодификации законодательства и т.д. Отмеченные и иные обстоятельства свидетельствуют о самостоятельном значении правового классификатора, специфическом характере данного правового института и его особой роли в правовой системе.
При отсутствии специализированного классификатора проблему следует решать посредством повышения уровня знаний в области законодательного применения специалистами правовых подразделений, разработки специальной инструкции о порядке ведения систематизации законодательства в органах исполнительной власти.
Следует особо подчеркнуть необходимость и важность активного участия федеральных органов власти в этой работе. Содержащиеся в законодательных актах положения о том, что законы и иные нормативные акты, действующие на территории Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат позднее принятым актам, не исключают необходимости
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
определения конкретного круга нормативных актов, не соответствующих позднее принятым актам и подлежащих в связи с этим признанию утратившими силу или изменению [9].
При подготовке предложений о приведении нормативных правовых актов в соответствие с новыми законодательными актами должно быть обеспечено участие отраслевых и функциональных подразделений федеральных органов исполнительной власти в этой работе, т.к. именно они обладают необходимой информацией об имеющихся потребностях в установлении либо изменении правового регулирования. Внесенные специализированными подразделениями предложения должны рассматриваться и обобщаться юридическими службами федеральных органов исполнительной власти. При такой организации работы федеральные министерства и ведомства смогут непосредственно участвовать в формировании нормативной правовой базы в тех сферах общественной жизни, где ими осуществляются управление либо координация, а также будет учитываться мнение других заинтересованных организаций и учреждений.
Юридически грамотной работе по упорядочиванию системы нормативных правовых актов могло бы способствовать принятие сводного, единого нормативного правового акта, регламентирующего весь комплекс отношений, связанных с приведением нормативных актов в соответствие с позднее принятыми актами. В этом комплексном нормативно-правовом акте необходимо консолидировать все нормативные положения, относящиеся к данной сфере правового регулирования.
Проведение эффективной правовой политики российского государства по систематизации нормативных правовых актов без сомнений окажет позитивное воздействие на структурное содержание всей системы законодательства, т.к. выстроенная на основе предложенных подходов система закрепит единые формы и методы регулирования наиболее важных общественных отношений. Только в этом случае систематизация законодательства повысит уровень законности в деятельности государственных и правоприменительных органов, послужит росту правовой грамотности и правосознания населения и будет способствовать повышению действенности законодательства.
Список литературы
1. Гаврилов, О. Л. Курс правовой информатики : учебник для вузов. — М.: НОРМА, 2000. —
С. 23.
2. Егоров, Г. Г. Роль справочных правовых компьютерных систем в систематизации Российского законодательства (вопросы теории и практики) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Волгоград, 2007. — С. 13.
3. Маковский, Л. Л., Новиков, А. Б., Сиякина, Л. В., Симбирцев, Л. Н. Концепция системы классификации правовых актов. — М., 2009. — С. 4.
4. Сияъченко, Н. В. О факторах построения и путях совершенствования правового классификатора / / Вестник Российского государственного университета им. И. Канта. — Калининград: Изд-во РГУ им. И. Канта, 2009. — Вып. 9. — С. 8.
5. Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. № 808 «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. —1995. — № 32. — Ст. 3289.
6. Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (в ред. 28 июня 2005 г.) «О классификаторе правовых актов» / / Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 12. — Ст. 1260.
7. Федоренко, С. Л. Проблемы систематизации законодательства в Российской Федерации // Материалы межрегиональной научно-практической конференции. — Ставрополь: СКСИ, 2004. — С. 28.
8. Федоренко, С. Л. Проблемы систематизации законодательства в Российской Федерации // Материалы межрегиональной научно-практической конференции. — Ставрополь: СКСИ, 2004. — С. 31.
9. Чащин, Л. Н. Теория юридической систематизации. — М.: Дело и Сервис, 2010. — С. 25.
Literature
1. Chashchin, A. The theory of legal systematization. — Moscow, 2010.
2. Egorov, G. The role of the legal background of computer systems in the systematization of Russian legislation (Theory and Practice) : Autoref. Dis. ... Cand. jur. Science. — Volgograd, 2007.
3. Fedorenko, S. The problems of systematization of legislation in the Russian Federation // Materials of interregional scientific-practical conference. — Stavropol, 2004.
4. Fedorenko, S. The problems of systematization of legislation in the Russian Federation // Materials of interregional scientific-practical conference. — Stavropol, 2004.
5. Gavrilov, O. Course of Legal Informatics : textbook for universities. — Moscow, 2000.
6. Makovsky, A. L. Novikov, D. B., Silkin, A. V., Simbirtsev, A. N. The concept of the classification system of legal acts. — Moscow, 2009.
7. Presidential Decree of 15.03.2000, № 511 (ed. 06/28/2005) «On the classifier acts» / / Collected Legislation of the Russian Federation, 20.03.2000, № 12, art. 1260.
8. Presidential Decree of August 4, 1995 № 808 «Legal Informatization of public authorities of the Russian Federation»//Collected Legislation of the Russian Federation dated August 7, 1995, № 32, st. 3289.
9. Silchenko, N. Factors of construction and ways to improve the legal classification // Bulletin of the Russian State University. Immanuel Kant. — Kaliningrad, 2009. — Vol. 9.
