CC BY
40ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ЧЕЛОВЕКА И ОБЩЕСТВА В ЭКСТРЕМАЛЬНЫХ СИТУАЦИЯХ
О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ ПО СИСТЕМАТИЗАЦИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ОРГАНАХ И ПОДРАЗДЕЛЕНИЯХ СИСТЕМЫ МЧС РОССИИ
Е.Ю. Одинокова;
Т.В. Жукова, кандидат юридических наук, доцент. Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
Рассмотрены некоторые проблемы создания в органах и подразделениях системы МЧС России правовой основы осуществления систематизации нормативных правовых актов. Характеризуется современное состояние деятельности по осуществлению систематизации нормативных правовых актов. Приведены доводы о необходимости разработки методических рекомендаций по систематизации нормативных правовых актов по вопросам компетенции МЧС России.
Ключевые слова: методические рекомендации, систематизация нормативных правовых актов, органы и подразделения МЧС России
ON METHODOLOGICAL RECOMMENDATIONS FOR SYSTEMATIZATION OF LEGAL ACTS IN THE EMERCOM OF RUSSIA SISTEMS OF BODIES AND UNITS
E.Y. Odinokova; T.V. Zhukova.
Saint-Petersburg university of State fire service of EMERCOM of Russia
The problems of creation of the organs and entities of Russian Emergencies Ministry legal framework for the implementation of the systematization of normative legal acts. Described the current state of the implementation of the systematization of normative legal acts. We present arguments about the need to develop guidelines for organizing regulations on the competence of EMERCOM of Russia.
Key words: guidelines, classification regulations, EMERCOM of Russia sistems of bodies and units
В положениях о федеральных министерствах, государственных комитетах и других федеральных ведомствах правовое обеспечение деятельности подчиненных органов закреплено как одна из основных их функций. Некоторыми из них разработаны и
утверждены концепции правового обеспечения, где определены приоритетные направления комплексного решения данной проблемы.
Однако содержание правового обеспечения только правовыми нормами и нормотворчеством не исчерпывается. «Юридическая наука анализирует не только нормы, но и правовые взаимосвязи людей, процедуры и отношения, которые осуществляются по нормативным установлениям, осмысливаются и отражаются в общественном сознании», -отмечает Б. Киселев [1]. Указанные явления не укладываются в нормативный аспект правового обеспечения и находят свое объяснение и место лишь при предельно широком рассмотрении данного понятия, которое включает в себя совершенствование всей правовой системы, в том числе повышение уровня правосознания, обеспечение единства объективного и субъективного права, способствование улучшению деятельности правотворческих и правоприменительных органов.
К правовым средствам как элементам правового обеспечения относятся нормативные правовые акты и закрепленные ими юридические нормы, а также индивидуальные правовые акты и содержащиеся в них предписания, регулирующие организацию и деятельность федеральных органов государственной власти [2]. Помимо правовых актов должностные лица руководствуются в своей деятельности методическими рекомендациями по применению правовых предписаний на практике и иными служебными документами, способствующими правильному пониманию нормативных требований.
Осуществление органами МЧС России своих функций, в том числе функции участия в правотворческой деятельности, зависит от надежности использования нормативной правовой базы. Ведение интегрированного банка правовой информации (нормативных правовых актов) должно обеспечиваться при активном участии всех подразделений МЧС России, с использованием продуманной методологии такой деятельности.
При подготовке предложений о приведении нормативных правовых актов в упорядоченный вид должно быть обеспечено участие отраслевых и функциональных подразделений федеральных органов исполнительной власти, связанных со спецификой правоохранительной работы, так как именно они обладают необходимой информацией об имеющихся нормативных правовых актах. Правовую деятельность в федеральных органах государственной власти осуществляют не только юридические подразделения, но и все иные структурные звенья этих органов. Они участвуют в подготовке нормативных правовых актов по направлениям своей деятельности. По мнению М.В. Ларина, руководители издают правоприменительные акты, регулирующие конкретные действия подчиненных им должностных лиц, контролируют правильность применения ими правовых норм, принимают необходимые меры в случае нарушения подчиненными требований нормативных правовых актов [3].
Внесенная специализированными подразделениями информация должна рассматриваться и обобщаться юридическими службами МЧС России. При такой организации работы федеральные министерства и ведомства смогут непосредственно участвовать в формировании нормативной правовой базы в сфере своей компетенции.
Деятельность, обеспечивающая документирование и организацию работы по систематизации нормативных правовых актов, остается без должного регулирования. В результате до сих пор в МЧС России не сформулирован порядок деятельности по учету нормативных правовых актов; построения систем документации; формирования фонда нормативных правовых актов; принципы классификации и создания информационно-поисковых систем; обязательные технологические процедуры, обеспечивающие в дальнейшем доступ к информационно-документационным ресурсам, их поиск и сохранность; основные требования ведения электронного документооборота и другие.
Организация работы отделов юридической направленности во взаимодействии с другими подразделениями говорит о том, что сейчас это условие не соблюдается. Численность и квалификационный состав работников в занимающихся систематизацией
законодательства структурных подразделениях не находятся во взаимосвязи с осуществляемыми функциями, объемом работы и произвольно варьируются.
Для повышения качественного уровня систематизации законодательства ее необходимо упорядочить в организационном отношении. Решаться эта задача должна с применением избранной модели систематизации нормативных правовых актов. Такой моделью может стать учет нормативных правовых актов. В научной литературе отмечается, что для создания единого информационного пространства необходима постоянная систематизация, отражающая массив нормативно-правовых актов во всем их многообразии и динамике [4].
Следует особо подчеркнуть необходимость и важность активного участия правовых подразделений МЧС России в этой работе. Специалистов, имеющих соответствующую подготовку, профессионально занимающихся систематизацией законодательства в структурных подразделениях, осуществляющих данный вид деятельности, недостаточно.
Поэтому не приходится говорить о достаточном правоприменении нормативных правовых актов в деятельности подразделений МЧС России, особенно в сфере межведомственного обмена информацией [5], отсутствуют стандарты, обеспечивающие совместимость информационных систем, их интеграцию [6].
Необходимо поднять эту работу на новый качественный уровень, соответствующий реалиям современности и способный в полном объеме решить весь спектр задач, стоящих перед МЧС России.
Принимая во внимание комплексный характер рассматриваемой проблемы, представляется целесообразным разработка ведомственного документа в виде методических рекомендаций по систематизации нормативных правовых актов по вопросам компетенции МЧС России.
В соответствии с отечественными традициями основным нормативно-методическим документом, регламентирующим постановку общего делопроизводства, является Инструкция по делопроизводству.
Согласно положениям Типовых регламентов [7] организация работы с документами в федеральных органах исполнительной власти до принятия в июне 2009 г. Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» [8], осуществлялась на основании Типовой инструкции по делопроизводству [9]. Из-за отсутствия нормативно-методических документов в сфере делопроизводства на государственном уровне данная инструкция стала основой для регламентации работы с документами многих организаций, расположенных на территории Российской Федерации независимо от формы собственности [10]. В отсутствие законодательного регулирования инструкция косвенно выполняла важную функцию по обеспечению единообразия в сфере документационного обеспечения управления.
Однако в документировании управленческой деятельности органов исполнительной власти имеется принципиальное отличие. Оно заключается в том, что в рамках своих полномочий органы исполнительной власти разрабатывают и издают нормативно-правовые акты. Юридическими науками данные документы выделяются в отдельную категорию. В документоведении они традиционно трактовались как организационно-распорядительные документы, входящие в унифицированную систему организационно-распорядительной документации. В рассматриваемой инструкции имеется соответствующий раздел (п. 2.4), посвященный подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти [11].
Тем не менее, с документоведческой точки зрения в имеющейся регламентации отсутствуют качественные характеристики установленных видов нормативных документов, их дифференциация по субъектам правотворчества, не определены принципы классификации, регистрации и систематизации, различия в технологии подготовки и оформления в зависимости от вида нормативного документа.
Нет необходимости напоминать о значимости работы МЧС России для блага общества и государства, эффективность которой во многом зависит от организации повседневной правоприменительной работы. В некоторых подразделениях МЧС России созданы юридические отделы, их деятельность по идее отождествляется с осуществлением систематизации нормативных правовых актов, однако на деле такого рода работы не осуществляются. В должностной инструкции сотрудника юридического отдела в области систематизированного учета актов прописано: «...ознакомление сотрудников с требуемыми нормативными актами, оказание им помощи в поиске необходимых правовых документов» [10]. В этом случае непонятно как сам сотрудник юридического отдела осуществляет сбор и учет нормативных правовых актов. В большинстве случаев сотрудники пользуются популярными правовыми базами данных, содержащими далеко не исчерпывающий массив нормативных правовых актов, приказов и инструкций МЧС России.
Отсутствует четкое представление о сущности систематизации нормативных правовых актов, ее целях и задачах, конкретных функциях, что проявляется в том, что на занимающиеся ею структурные подразделения возлагаются полномочия, не связанные с систематизацией законодательства.
Сегодня становится актуальной задача осуществления систематизации нормативных правовых актов по вопросам компетенции МЧС России, так как целью такой работы является создание правовыми методами более благоприятных условий для осуществления деятельности подразделений МЧС России по вопросам своей компетенции, совершенствование механизма правового регулирования и правовая информатизация.
Реализация мероприятий, направленных на совершенствование законодательства по вопросам компетенции МЧС России, требует обеспечения:
- полноты охвата значительной части законодательного массива в целях обеспечения реализации принципа плановости законотворчества;
- своевременности выявления потребностей в законодательном регулировании;
- постоянного развития прогностических методов с целью своевременной корректировки проводимых мероприятий и прогнозирования потенциальных потребностей в законодательном регулировании;
- соотнесения программных документов государственных представительных и исполнительных органов, директивных указаний руководства МЧС России с реальными финансовыми и материально-техническими ресурсными возможностями с целью корректировок бюджета и поиска источников внебюджетного финансирования мероприятий, регламентация которых предусмотрена модифицированной правовой базой.
Как форма совершенствования законодательства, систематизация позволяет решить в совокупности несколько разнородных, но взаимосвязанных задач: применение единого понятийного аппарата, структурирование правовых норм, устранение противоречий в правовых нормах и многое другое.
Максимально полный учет нормативных правовых актов и создание удобной для практического пользования системы классификации - необходимые предпосылки систематизации нормативных правовых актов по вопросам компетенции МЧС России. Только имея полную и достоверную информацию о действующих нормативных правовых актах можно в полной мере осуществлять возложенные полномочия, решать соответствующие задачи, выполнять обязанности.
Основной целью разработки вышеуказанных методических рекомендаций по систематизации нормативных правовых актов по вопросам компетенции МЧС России является построение целостной, структурированной, взаимосогласованной системы нормативных правовых актов, которая позволяет оптимизировать деятельность органов и подразделений МЧС России.
Реализация указанной цели предполагает решение следующих задач:
- обеспечение системности и внутренней согласованности нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере компетенции МЧС России;
- модернизацию действующей нормативной правовой базы деятельности органов и подразделений системы МЧС России с учетом современных правовых реалий;
- исключение имеющихся противоречий и пробелов в правовом регулировании общественных отношений по вопросам компетенции МЧС России;
- расширение круга правотворческих интересов МЧС России, активное участие в правовом регулировании всех областей общественной жизни, так или иначе связанных со сферой компетенции МЧС России;
- создание более совершенных правовых механизмов, обеспечивающих выполнение органами и подразделениями системы МЧС России возложенных на них задач;
- создание условий удобного пользования нормативной правовой базой, действующей в сфере компетенции МЧС России;
- обеспечение соответствия нормативных правовых актов, регулирующих сферу компетенции МЧС России, основным общемировым и европейским стандартам;
- повышение качества нормотворческой деятельности органов и подразделений системы МЧС России, правотворческой культуры руководящих кадров МЧС России, правовой культуры сотрудников органов и подразделений системы МЧС России.
В последние годы появились исследования, затрагивающие проблематику образования и кадрового обеспечения в системе МЧС России (О.В. Беспалов, Т. А. Фурсова и др.) [12]. Эти работы представляют значительную научную и практическую ценность, однако в них не усматривается системного анализа процесса развития профессиональной компетентности сотрудников МЧС России, не выявляются соответствующие педагогические условия для подготовки к работе по систематизации законодательства, а это особенно актуально в условиях нарастающей нормативной правовой базы по вопросам компетенции МЧС России.
При правильной организации работы каждому сотруднику правового подразделения надлежит иметь личную картотеку действующего законодательства и приказов МЧС России. Если говорить в целом о правовом подразделении, то необходима организация соответствующего уровня правового обеспечения.
Правовые подразделения МЧС России смогут лишь тогда успешно выполнять стоящие перед ними задачи по осуществлению своих обязанностей, когда будут обладать безупречным знанием действующего законодательства. Знание нормативного правового массива напрямую зависит от деятельности по систематизации нормативных правовых актов. Всестороннее знание действующего законодательства является составной частью общей и правовой культуры каждого юриста. Слабое знание законов, неумение ими пользоваться нередко приводят к серьезным ошибкам в деятельности.
МЧС России посредством своих подразделений должно заниматься упорядочением действующих нормативных правовых актов для придания законодательному массиву в этой области упорядоченного, четко структурированного характера. Только в этом случае систематизация законодательства, регламентированная методическими рекомендациями, повысит уровень законности в деятельности государственных и правоприменительных органов, послужит росту правовой грамотности и правосознания населения и будет способствовать повышению действенности законодательства.
Литература
1. Киселев Б. Чтобы в любой ситуации - по закону... // Рос. газ. 2000. 4 авг. № 14.
С. 12.
2. Дралов В.В. Правовое обеспечение федеральных органов государственной власти: Понятие и сущностная характеристика // Чиновник. 2004. № 2 (30). С. 17.
3. Ларин М.В. Управление документацией в организациях. М., 2002. С. 45.
4. Маковский А. Л. [и др.] Концепция системы классификации правовых актов. М., 2009. С. 4.
5. Качанов С.А., Тетерин И.М., Топольский Н.Г. Информационные технологии предупреждения и ликвидации ЧС: учеб. пособ. М.: Академия ГПС МЧС России, 2006. С. 67.
6. Об электронной цифровой подписи: Федер. закон Рос. Федерации от 10 янв. 2002 г. № 1-ФЗ (ред. от 8 нояб. 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 127.
7. Об утверждении Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства Рос. Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 15 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
8. Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: Постановление Правительства Рос. Федерации от 15 июля 2009 г. № 477 // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3060.
9. Об утверждении Общероссийского классификатора управленческой документации: Постановление Госстандарта России от 30 дек. 1993 г. (ред. 2009 г.) ОК 011-93 [Электронный ресурс]. КонсультантПлюс (дата обращения 15.06.2011).
10. Об утверждении Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства Рос. Федерации от 19 янв. 2005 г. № 30 // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305; 2009. № 12. Ст. 1429.11.
11. Апт Л. Ф. Нетипичные предписания в федеральном законодательстве // Ленинградский юридический журнал. Научно-теоретический и информационно-практический межрегиональный журнал. 2008. № 3 (13). С. 36.
12. Добрынин Д. И. Подготовка сотрудников ГПС МЧС России к деятельности в рамках изменившегося нормативного-правового законодательства в области пожарной безопасности // Актуальные проблемы обеспечения безопасности в Российской Федерации: III межведомственная науч.-практ. конф. Екатеринбург: УрИГПС МЧС России, 2009. С. 64.
