CC BY
78
1. Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М., 1972. С. 154-156.
2. Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2000. С. 116.
3. Свердлык Г., Страунинг Э. // Хозяйство и право. 1999. № 1. С. 35.
4. Глущенко П.П. Правовая самооборона (проблемы социально-правовой защиты прав, свобод и интересов граждан). СПб., 1999. С. 11.
5. Усанова В.А. Конституционное право человека на самозащиту в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 155-156.
6. См. напр.: Зайцева Е.Р. Коллективные формы реализации и защиты основных прав и свобод граждан: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993.
7. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 103-110.
8. Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. М., 1983. С. 51-52.
9. Гулиев Б.Е., Рудинский Ф.М. Демократия и достоинство личности. М., 1987. С. 45.
Поступила в редакцию 6.03.2006 г.
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Н.И. Воробьев
Vorobyev N.I. Regional legislation of the Tambov region. The law-making activity of the legislative (representative) body of state power of the subject of Russian Federation - Duma of the Tambov Region - is analyzed for the period of 1994-2005. The quantitative and quality contents of the regional legislation are analyzed. The article represents the critical evaluation of the regional law-making process, the suggestions and recommendations for its improvement, for the systematization and codification of the regional legislation, for the extension of the law information among the population.
Конституция России предоставила субъектам Федерации право полноценной правотворческой деятельности. Поэтому в стране более десяти лет действуют законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, активно формирующие правовую базу регионов. За относительно небольшой срок накоплен значительный опыт решения законодательными средствами современных проблем политического, экономического и социально-культурного развития регионов.
По экспертным оценкам, региональное законодательство сегодня - порядка трех четвертей объема всего количества нормативных правовых актов в стране. В базах данных устойчиво увеличивается «удельный вес» законодательства субъектов Российской Федерации. Региональное законодательство -живая подвижная система, бурно развивающаяся в последнее время.
Тамбовская область как равноправный субъект Федерации обладает всей полнотой государственной власти и осуществляет собственное правовое регулирование, включая
принятие законов и иных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения с Российской Федерацией и по предметам исключительного ведения Тамбовской области, определенных соответственно в ст. 72 и 73 Конституции РФ. Анализ показывает, что подавляющее большинство региональных законов, в том числе в Тамбовской области, приняты по предметам совместного ведения с Российской Федерацией. Поэтому зачастую региональные законы повторяют то, что уже сказано в федеральных законах.
Законодательная деятельность в Тамбовской области осуществляется Тамбовской областной Думой, состоящей из 50-ти депутатов - постоянно действующим органом законодательной (представительной) власти на ее территории. Тамбовская областная Дума активно занимается законотворчеством с апреля 1994 г. На начальном этапе работы депутатам Думы пришлось формировать основы законодательной базы области. За короткий срок в области были приняты важнейшие нормативно-правовые акты, в числе которых, прежде всего, Устав (Основной за-
кон) Тамбовской области (от 30 ноября 1994 г.) [1], законы о выборах, о местном самоуправлении и ряд других.
Тамбовская областная Дума согласно ст. 104 Конституции РФ наделена правом законодательной инициативы на федеральном уровне. Одним из важных направлений работы областной Думы является участие в законотворчестве на федеральном уровне, которое включает в себя внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов, поддержку законодательных инициатив других субъектов РФ, а также подготовку предложений и замечаний к законопроектам, принятым Государственной Думой в первом чтении, либо рассмотренным Советом Государственной Думы и направленным в субъекты Федерации для рассмотрения. За истекшее время Тамбовская областная Дума несколько раз как субъект законодательной инициативы вносила в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов. В частности, трижды в 1998-2003 гг. направлялись подготовленные в областной избирательной комиссии поправки (изменения и дополнения) к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Согласно ст. 55 (п. 8) Устава (Основного закона) Тамбовской области право законодательной инициативы на региональном уровне принадлежит депутатам и комитетам областной Думы, главе администрации области, представительным органам местного самоуправления, а также прокурору области, областному суду, арбитражному суду области, управлению Министерства юстиции РФ по Тамбовской области, областной избирательной комиссии, областному объединению организаций профсоюзов по вопросам их ведения. Как показывает практика, подавляющее большинство законодательных инициатив в области исходит от администрации области и депутатов Думы. Сами же законопроекты, как правило, готовятся работниками аппаратов законодательного и исполнительного органов. Многие избирательные законопроекты готовила и вносила в Думу областная избирательная комиссия.
Количество принятых законов само по себе не отражает ни плотность правовой тка-
ни, ни фактическое состояние законности в регионе. За 1994-2005 гг. в Тамбовской области депутатами трех созывов Думы принято около 800 законов, направленных на регулирование общественно-политической, экономической, социально-культурной, аграрной и природоохранительной сфер деятельности, а также государственно-правового строительства.
Содержание законотворчества субъекта РФ отражает характер решаемых проблем и приоритеты законодательной деятельности. Больше половины из общего числа областных законов приняты областной Думой третьего созыва в 2001-2005 гг. Анализ тематики принятых законов в Тамбовской области показывает, что первоочередным приоритетом законодательной деятельности области являлись финансово-бюджетные и налоговые вопросы (более 160 законов). На втором месте вопросы социального характера (свыше 140). Далее (более 100) идут вопросы хозяйственной деятельности и развития предпринимательства, проблемы конституционного строительства, государственного управления и местного самоуправления. В области стабильно увеличивается удельный вес регионального конституционного законодательства, что отражает правовое оформление новой системы власти и управления в регионе. За более чем десять лет в области было утверждено законами свыше 60 различного рода программ экономического, социального и иного характера.
Вместе с тем потенциал регионального законодательства в области на сегодняшний день реализуется не полностью. Отсутствует системность в правотворчестве. Порой законодатели осуществляют свои полномочия не из тщательно проработанного и перспективного плана, а руководствуясь сиюминутной необходимостью, либо в связи с частыми изменениями федеральных законов. Это не может не отражаться на качестве и стабильности регионального законодательства. В стране и в регионах издается множество законов и подзаконных нормативных актов, которые принимаются неизвестно для чего и не имеют даже минимального ресурсного обеспечения [4]. Наибольший удельный вес в областном законодательстве приходится на так называемые «законы-поправки», т. е. об изменении и дополнении ранее принятых
законов (более 55%). Причем, многие из региональных законов меняются неоднократно в течение недолгого времени. К сожалению, к числу таковых относится и Устав (Основной закон) Тамбовской области. За истекший период Основной закон Тамбовщины был изменен и дополнен тринадцать раз. Особенно часто меняются финансовые, бюджетные и налоговые законы, а также законы по вопросам государственного строительства и местного самоуправления. Нередко корректируются и перерабатываются областные избирательные законы, что предопределяется регулярными изменениями и дополнениями аналогичных федеральных законов.
Новых региональных законов, особенно по вопросам исключительного ведения субъектов Федерации, буквально единицы. Если не брать во внимание законы об утверждении каких-либо программ (свыше 60) и так называемые «дежурные» законы (о ежегодных бюджетах, в т. ч. бюджете фонда социального страхования и т. п. - свыше 90), то новых законов в собственном смысле этого слова принято за двенадцать лет работы областной Думы немногим больше полутора сотен.
В общем числе региональных законов встречается немало таких, которые страдают излишней декларативностью и неопределенностью, в них содержатся в значительной степени описательные положения, за которыми нет ни прав, ни обязанностей. Содержащаяся в областных законах юридическая регламентация имеет незавершенный характер: механизмы реализации их положений не устанавливаются с должной конкретностью и определенностью. При этом многие законы перегружены описательными суждениями, декларациями [2]. По мнению Ю.А. Тихомирова, во многих регионах наблюдается чрезмерно упрощенный подход к законотворчеству, неправильно определяются предмет законодательного регулирования и форма закона, осуществляется примитивное дублирование федеральных норм, отсутствуют механизмы реализации принимаемых актов. Огромное количество законов создает иллюзию полноценного регулирования общественных отношений, однако реальный правопорядок складывается совершенно иным образом (от принимаемых решений в жизни ничего не меняется) [3].
Острейшая проблема законодательства субъектов Федерации - его методологическая дефектность. Авторы законопроектов наивно полагают, что результаты их труда будут работать в идеальном обществе, где живет законопослушное население. В итоге рождается не приспособленный для функционирования документ, действующий крайне непродолжительное время. Ситуация измениться к лучшему только тогда, когда каждая законодательная проблема будет подвергаться глубокой научной проработке [3].
Как показывает анализ, мнение специалистов, ученых-правоведов используется редко. Поэтому юридическая наука должна активнее привлекаться к региональному правотворчеству. Общественность, к сожалению, тоже практически не участвует в процессе подготовки областных законопроектов и в их обсуждении.
В ближайшей перспективе должна быть начата кодификация регионального законодательства Тамбовской области, сопровождаемая ликвидацией пробелов, исключением дублирования, устранением из законов несвойственных им положений. Пока же идет лишь накопление нормативного материала. Правда, кодификации мешает нестабильность федерального законодательства. Настала пора разработать и принять областной избирательный кодекс, несмотря на то, что федеральное законодательство в этой сфере нестабильно, всякий раз серьезно меняется к очередной избирательной кампании. Нужен также кодифицированный закон о нормативных правовых актах Тамбовской области.
В связи с дальнейшим увеличением массива областного законодательства все более актуальной становится проблема его систематизации и официального опубликования. В нынешних условиях ее можно и нужно решать, активно используя современные информационные технологии. Для этого во исполнение положений программы «Электронная Россия» целесообразно создать областной центр (институт) правовой информации, возложив на него обязанности не только по разработке, экспертизе законопроектов, но и по решению проблемы систематизации законов и подготовки их издания. Необходимо (как это уже сделано в ряде регионов) издание областного «Собрания законодательства Тамбовской области». Официальное опубли-
кование областных законов только в газете «Тамбовская жизнь» не соответствует современным требованиям к правовому информированию населения. Полноценным и удобным для получения нормативных правовых актов должен стать Интернет-сайт (Вебстраница) Тамбовской областной Думы.
Следует разработать и официально утвердить областной общеправовой классификатор отраслей законодательства, который может стать юридической базой систематизации всех нормативных правовых актов, принимаемых и действующих в Тамбовской области. Такой классификатор должен быть основан на принципе конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 72 и 73 Конституции РФ), с учетом Российского общеправового классификатора отраслей законодательства. Он может быть введен в действие в качестве приложения к областному закону «О нормативных правовых актах Тамбовской области».
Стабильного и качественного областного законодательства можно добиться путем оптимизации и повышения эффективности законотворческой деятельности. В этих целях необходимо соблюдение ряда значимых условий и требований.
Прежде всего, очень важна оценка необходимости закона. Следует принимать только жизненно важные для Тамбовского региона и его жителей законы.
Нуждаются в совершенствовании прогнозирование и планирование законопроектной работы.
На всех этапах законотворческой деятельности требуется глубокое исследование и учет общественного мнения, интересов граждан - жителей Тамбовщины. Следует полнее учитывать мнения представителей некоммерческих организаций, ученых и специалистов.
Важно наряду с вынесением на обсуждение существующих законопроектов предлагать для обсуждения альтернативные формулировки законоположений и правовых новелл.
Высокое юридическое качество законопроекта с точки зрения юридической техники предопределяет закрепление в нем механизма правовой ответственности.
Необходимо проводить независимую правовую и лингвистическую экспертизу практически каждого законопроекта.
Нужно наладить и существенно повысить информационную и техническую оснащенность законотворческой работы областной Думы.
Хочется поддержать пожелание профессора Ю.К. Толстого законодателям - законодательствовать надо с тройной оглядкой и с уважением относиться к принципу стабильности законодательства [4].
1. Тамбовская жизнь, 1994. 6 дек.
2. Козулин А.И. // Государство и право. 2000. № 6. С. 78-84.
3. Государство и право. 1999. № 10. С. 116-122.
4. Толстой Ю.К. // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 66-69.
Поступила в редакцию 3.03.2006 г.
