CC BY
52
А.Э. Арзуманян
ТИПИЧНЫЕ ОШИБКИ ЗАКОНОДАТЕЛЯ В ПРОЦЕССЕ УСТАНОВЛЕНИЯ
КОНКУРЕНЦИИ НОРМ ПРАВА
Вопросы законотворческих ошибок имеют не только важное научное, но и практическое значение. Одним из первых в отечественной литературе обратил внимание на проблему ошибок законодателя В.М. Баранов [1, с. 355-364]. Весьма точным можно признать следующее определение законотворческой ошибки: «такое отступление от требований законодательной техники, логики грамматики, которое снижает качество закона, вызывает затруднения в толковании содержания его нормативных установлений, препятствует их реализации в конкретных отношениях» [2, с. 388].
В литературе выделяют следующие основные виды юридических ошибок, связанных с использованием законодательной техники: 1) ошибки в проектировании механизма правового регулирования; 2) пробелы; 3) избыточная нормативность; 4) нарушения стиля; 5) коллизии между отдельными законами; 6) фактографические ошибки [2, с. 389]; 7) терминологические ошибки. Нарушения правил и требований по разработке и закреплению конкурирующих норм, как правило, влекут такие разновидности ошибок, как избыточная нормативность («излишняя» конкуренция норм, их дублирование) и коллизии норм в случае создания прямого противоречия между конкурирующими предписаниями. Возможны и иные негативные последствия при закреплении конкуренции норм в законодательстве, например, не исключено и создание дополнительных препятствий в процессе действия механизма правового регулирования. Обратимся к законотворческой практике в Российской Федерации и на конкретных примерах выделим и проанализируем отдельные типичные ошибки.
Нарушения в использовании юридико-технических приемов и требований создания и принятия конкурирующих правовых норм, как показывает опыт правотворческих органов в Российской Федерации, влекут за собой достаточно серьезные законотворческие ошибки, создают излишнюю конкуренцию, дублирование и коллизии нормативных предписаний. В числе основных, наиболее типичных законотворческих ошибок, связанных с проектированием горизонтальных связей конкурирующих актов, можно указать следующие.
На рассмотрение законодательного органа вносятся проекты законов, которыми предлагается дополнить действующий закон нормативными предписаниями другого действующего закона. Например, в 1999 году в Государственную Думу вносился законопроект, предусматривающий дополнение Закона РФ «Об образовании» рядом нормативных предписаний действующего закона «Об охране прав и свобод ребенка», т.е. предлагалось еще раз принять уже вступившие в силу и действующие нормативные предписания. Авторы законопроекта обосновывали его необходимость и целесообразность тем, что в Федеральном законе «Об охране прав и свобод ребенка» имеется ряд общих, принципиальных положений, которые должны содержаться также и в базовом Законе РФ «Об образовании».
Такие доводы не выдерживают критики. Законотворческая деятельность осуществляется в целях совершенствования действующего законодательства путем изменения или отмены недостаточно совершенных норм права, признания их утратившими силу либо принятия новых норм права. Следовательно, любая законодательная инициатива, согласно действующему Регламенту Государственной Думы, должна в той или иной форме содержать предложения по совершенствованию, изменению действующего законодательства. В то же время Регламент не предусматривает возможности внесения на повторное рассмотрение Государственной Думы уже действующих норм права или законов.
В действующих законах довольно часто встречаются факты неоправданного дублирования и создания «излишней» конкуренции нормативных предписаний, что приводит к девальвации права [3, с. 191]. Законодательные нормы «механически воспроизводятся в других актах, произвольно истолковываются, применяются с отступлением от смысла, остаются без внимания или не реализуются вообще» [4, с. 36].
Законодательная техника допускает в порядке исключения возможность заимствования, воспроизведения в законопроекте, а затем и в действующем законе нормативных положений Конституции РФ, иных основополагающих актов в соответствующей отрасли права. Так, статья 4 УК РФ, закрепляющая принцип равенства граждан перед законом, практически дословно воспроизводит ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, в ст. 7 ГК РФ воспроизводится ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Такой прием законодательной техники оправдан тем, что заимствованию подлежат лишь принципы Конституции, иного основополагающего закона, которые имеют первостепенное значение для соответствующей отрасли права. Однако нет никакой необходимости воспроизводить нормы одного текущего закона в другом. В процессе толкования и правоприменения тематически связанные законы подлежат изучению
в полном объеме даже в тех случаях, когда отдельные нормы одного закона воспроизводятся в другом. В то же время дублирование одних и тех же норм разными законами порождает излишнюю конкуренцию, неоправданно увеличивает текст законов и затрудняет поиск оригинальных норм, дезориентирует правоприменителя, создавая впечатление о наличии в законодательстве «лишних» норм, которые можно и не учитывать в конкретных правоотношениях. Ярким примером этому могут служить предписания по вопросам юридической ответственности, содержащиеся во многих законах и повторяющие общеизвестную истину о том, что виновные лица несут ответственность за нарушение закона в соответствии с действующим российским законодательством [3, с. 191-192].
Анализируя региональное законодательство, также можно указать в качестве его дефекта издание законов субъектами Федерации, однотипных по структуре и содержанию с аналогичными федеральными законами, что опять-таки приводит к дублированию нормативного материала, накоплению избыточной правовой информации, появлению «мертвых», «излишних» конкурирующих норм.
Одной из ошибок законодателя является и принятие исключения из какого-либо действующего общего правила без внесения соответствующих корректив в закон, содержащий это правило. Для того чтобы нормы, ограничивающие действие общих норм гражданского, трудового, финансового и других отраслей права, могли применяться в конкретных правоотношениях, необходимо все исключения из общего правила помещать в том же законе, который устанавливает это общее правило. Только при этом условии будут сняты все споры о легитимности исключения, неизменно возникающие при разрешении конкуренции норм на стадии правоприменения по той причине, что исключение из общего правила не содержится в законе, закрепившем это общее правило. Характерным в этом отношении является положение Налогового кодекса РФ, согласно которому любая налоговая льгота не действует до тех пор, пока не будет закреплена данным Кодексом в виде его изменения или дополнения.
Еще одним источником «излишней» конкуренции между нормами права, принимаемыми одним и тем же законодательным органом, является ныне широко применяемая практика принятия законов без утверждения перечня действующих законов, которые противоречат вновь принятому и подлежат признанию утратившими силу полностью или частично. Пример такой порочной практики «подала» Конституция РФ. В ее заключительных и переходных положениях содержалось предписание, согласно которому законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Но если наличие данной формулировки в Основном законе страны в какой-то степени оправдывалось сжатыми сроками ее подготовки и невозможностью за этот период подготовить перечень актов, утративших силу, то в условиях текущего законотворчества отсутствие соответствующих перечней является существенным упущением законодателя.
При отсутствии перечней законов, утративших силу и подлежащих изменению, ни законодатель, ни правоприменитель не имеют четких представлений о том, какие же сегодня законы действуют, а какие уже утратили свое действие полностью или частично. Поэтому число неоправданной, «излишней» конкуренции норм многократно возрастает.
Еще один пример несоблюдения правил законодательной техники, влекущий в конституционном праве «излишнюю» конкуренцию нормативно-правовых предписаний, приводит Н. Варламова. Так, автор обращает внимание на тот факт, что «большинство конституционных принципов российского федерализма находится друг с другом в отношениях если не противоречия, то конкуренции» [5, с. 113]. При этом она отмечает, что крайняя «размытость», вариативность Конституции РФ в отношении федерализма являются следствием особенностей политической обстановки в момент ее принятия, когда не было найдено общеприемлемого варианта регулирования. В результате законодатель, нарушая требования юридической техники, закрепил «только общие принципы федеративного устройства, оставляя "на потом" и их доктринальную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации» [5, с. 120].
Грубой ошибкой законодателя является и нарушение принципа приоритета специального закона перед общим при конкуренции норм по горизонтали. В частности, п. 2 ст. 3 ГК РФ определяет, что нормы гражданского права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу. В противном случае приоритет остается за нормами ГК. Аналогичное правило мы находим и в ст. 4 Закона РФ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации». Названный законодательный нюанс дал повод некоторым ученым в своих публикациях считать указанный нормативно-правовой акт «суперкодексом» или «экономической конституцией».
Такой вывод, по справедливому замечанию В.Б. Козлова и П.А. Фалилеева, явно неудачен как с доктринальной точки зрения соотношения общего и специального закона, так и с юридико-технической, ибо законодатель будет вынужден в дальнейшем исчеркать весь Гражданский кодекс подобного рода оговорками [6, с. 82-83]. Кроме того, с позиций законодательной технологии неправомерно ставить ГК на вершину системы одноуровневых нормативно-правовых актов, а
включением п. 2 ст. 3 в данный Кодекс «законодатель предал забвению юридическую теорию, логичность правовой системы» [6, с. 82-83].
Анализируя ошибки законодателя, следует учитывать и тот факт, что, к сожалению, применяемые ныне специальные законодательные акты грешат декларативностью, расплывчатостью формулировок, неадекватностью регулируемых общественных отношений. Подобные недочеты влияют на точность выражения воли законодателя в специальных актах [7, с. 310].
Таким образом, вышеизложенное подтверждает, что проблематика правотворческого оформления конкуренции норм права продолжает оставаться актуальной и практически значимой, а отдельные положения законодательства по данному вопросу - требующими определенного совершенствования. На наш взгляд, имеется потребность в дальнейшем уточнении способов юридико-технического закрепления конкуренции норм права законодателем, в развитии общетеоретических положений о механизме и правилах ее оформления, что составляет важное условие в конечном счете и для правильной квалификации фактических обстоятельств дела в процессе правоприменения.
Литература
1. Баранов В.М. Истинность норм советского права. Саратов, 1989.
2. Баранов В.М., Сырых В.М. Законотворческие ошибки: понятие и типология // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2-х т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1.
3. Сырых В.М. Способы связи закона с другими правовыми актами // Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М.: Городец, 2000.
4. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994.
5. Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 4 (29).
6. Козлов В.Б., Фалилеев П.А. Соотношение общих и специальных правовых норм на примере гражданского и морского права (критика современного законодательства) // Государство и право. 1997. № 11.
7. Баранов В.М., Сенякин И.Н. Юридико-технические способы обеспечения преимущества специального закона перед общим // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2-х т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001.
