CC BY
210
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
153
УДК 340.136 М.А. Кузнецова
ОБ ИЕРАРХИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ ПРАВОВЫХ НОРМ И СМЕЖНЫХ ПРАВОВЫХ ЯВЛЕНИЯХ
В настоящее время в Российской Федерации актуальны вопросы достижения единообразного правоприменения, устранения противоречий между нормами права, обеспечения единого правового пространства. Это связано, в том числе, с активной правотворческой деятельностью и постоянным изменением законодательства. Кроме того, в процессе правоприменительной деятельности невозможно оставить без внимания вопросы о приоритете той или иной нормы права, о наборе правовых предписаний, которыми следует руководствоваться при разрешении конкретных жизненных ситуаций. Комплексное рассмотрение указанных аспектов и использование системного подхода при их изучении позволяет обнаружить прямую связь правоприменительного процесса с построением иерархической системы норм права, отражающей их строгую соподчиненность и взаимную согласованность. Тем самым обосновывается практическая необходимость скорейшего принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
Ключевые слова: норма права, иерархическая система норм российского права, системный подход.
В современной правовой науке возросла актуальность вопроса о необходимости системного подхода к изучению ряда правовых явлений, связанных с системой законодательства, классификацией нормативных актов, иерархией правовых норм. Также внимание ученых уделяется проблемам обеспечения единого правового пространства, создания единой теории правовых актов [1], устранения коллизий в праве и даже формирования отрасли коллизионного права [2].
Связана с вышеуказанными проблемами и проблема неопределенности в праве. Как отмечает Н.А. Власенко [3], правовая неопределенность имеет различные проявления, среди которых неопределенность как дефект правового регулирования и противоречивость норм права.
Несомненно, одной из причин пристального внимания к обозначенным проблемам является то, что после распада СССР, установления нового конституционного строя, принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации и иных значимых перемен, произошедших в нашем государстве, построение новой правовой системы не всегда происходило взвешенно и обдуманно. Не исключено, что были случаи поспешного издания законов с целью скорейшей перестройки общественных отношений на новый лад, что в свою очередь не позволяло должным образом осуществлять регулирование этих отношений. В результате происходило частое изменение норм, отмена одних правовых актов и замена их другими, не всегда более совершенными.
К сожалению, данная практика наблюдается и в настоящее время. Все это, несомненно, затрудняет процесс правового регулирования в целом, а также влечет за собой дефекты реализации норм права. Кроме того, постоянные изменения системы законодательства, причем на всех ее уровнях, порождают и другую проблему - фрагментарность регламентации одних общественных отношений и чрезмерную урегулированность других.
Такая ситуация не может быть удовлетворительной. Как известно, право представляет собой не простую совокупность норм. Нормы права, являясь базовыми элементами механизма правового регулирования, занимают определенное положение в системе права. Наилучшим образом такое качество и свойство права было отражено Б.В. Шейндлиным еще в конце 50-х гг. прошлого столетия, который отмечал: «Право является не механической суммой отдельных норм, а как система, как соотношение общего и отдельного, целого и части приобретает новое, отличное от простой совокупности норм качество. Ни одна норма не может действовать изолированно, вне сочетания с определенной группой других норм...» [4. С. 7].
Поскольку правовое регулирование - это процесс, включающий в себя стадии как формирования норм права, так и их применения, то для эффективной реализации правовых предписаний необходимо еще в процессе принятия обеспечивать их совершенство. В случае, когда норма несовершенна с точки зрения законодательной техники (к примеру, неясен либо неоднозначен ее смысл), вероятность ее неверной реализации очень высока.
В то же время правовая норма может быть ясной и конкретной, но находиться в противоречии с уже существующими нормами, регламентирующими аналогичную сферу общественных отношений. В этом случае возникают коллизии, и ошибки правоприменения возможны уже не в связи с тем, что правоприменитель будет «додумывать» смысл нормы, а из-за того, что он не воспользовался или неверно воспользовался правилами разрешения коллизий. Здесь и выходит на первый план (не только в теоретическом, но и в практическом плане) вопрос о том, какое место в системе занимает каждая из правовых норм, чем это место обусловлено, и как определить, какой именно нормой следует руководствоваться в данном конкретном случае.
Причины несовершенства законодательства многогранны и не ограничиваются только тем, что существует слишком много неясных и противоречащих друг другу норм. Вместе с тем очевидно, что в дальнейшем не произойдет уменьшения количества принимаемых правовых актов. В стране континентального права, какой является Россия, трудно представить незначительное количество правовых актов, поскольку необходимы и учет региональных особенностей регулирования, и наличие законодательно установленных общих положений на федеральном уровне.
В связи с этим видится не в полной мере обоснованным подход, согласно которому необходимо избавляться от дублирования положений федерального и регионального законодательства, от рамочных правовых актов и т.д. [5. С. 31]. Более правильным является не уменьшение количества нормативных актов, а обеспечение стройной системы правовых норм, закрепляемых в каждом вновь принимаемом акте, и их иерархических связей с нормами, содержащимися в уже действующих нормативных актах и иных источниках права.
В настоящее время понятие «иерархия» имеет различные значения, зависящие от области, в которой оно применяется. Данный термин используется во многих отраслях современной науки - социологии, биологии, математике, информатике, технике, а также в христианском богословии. Первичное понимание иерархии связано со служебным подчинением, иные значения появились позже. Данная экстраполяция связана с привлекательностью образа уровней, некой пирамиды, ступени которой возвышаются одна над другой. Так термин «иерархия» в его общем значении стал применяться повсеместно, в том числе и в социально-гуманитарных дисциплинах.
Несмотря на широкое применение термина «иерархия» в различных областях науки и общественной жизни общий смысл данного понятия можно сформулировать следующим образом: иерархия - это важнейший организационный принцип системных объектов, расположение их элементов (частей) в порядке возрастания от высшего к низшему, соподчинение.
В правовой науке термин «иерархия» также нашел свое применение. В юридических словарях традиционно приводится определение иерархии как способа построения, организации сложных систем, при котором части (элементы) системы распределены по уровням и вся система становится многоуровневой, многоступенчатой, обладающей в то же время свойством целостности [6]. Как правило, такими системами выступают структура государственных органов, источники права, система нормативно-правовых актов, нормы права, а также отношения власти-подчинения государственных органов.
Сама идея иерархической систематизации в правовой науке (как в западной, так и в отечественной) является далеко не новой, но вместе с тем недостаточно разработанной. Наблюдается фрагментарное изучение проявлений иерархичности в государственно-правовых явлениях применительно лишь к отдельно взятым феноменам. Это вполне объяснимо: в российской правовой науке исторически сложилось узкое понимание данного вопроса - иерархичность была связана лишь с источниками законодательства вследствие необходимости признания большей юридической силы одного нормативно-правового акта над другим.
В последнее время интерес к исследованию иерархии в праве возрос. Так, А.А. Петров, исследуя иерархические связи в праве, приходит к тому, что не только внешнее проявление права (то есть его источники) подлежит иерархической систематизации, а что иерархические отношения в праве гораздо более многообразны. Так, по его мнению, «иерархические отношения в праве с учетом многомерности проявлений права следует рассматривать на двух уровнях: формальном (внутренняя и внешняя формы права) и сущностно-содержательном» [7].
Кроме того, в настоящее время в российской правовой науке уделяется много внимания изучению такой категории, как «единое правовое пространство». Как отмечает А.Н. Филиппов, правовое пространство - это находящаяся во внутренней и иерархической согласованности совокупность нормативных правовых актов, принятых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления... в целях обеспечения за-
конности и правопорядка на всей территории государства на определенном историческом этапе развития» [8. С. 61].
Н.И. Барциц отмечает, что правовое пространство подразделяется на уровни: правовое пространство Российской Федерации, правовое пространство регионов (нескольких субъектов Российской Федерации) и правовое пространство субъекта Российской Федерации [9. С. 23].
Приведенные положения и позиции их авторов показывают определенную взаимосвязь терминов «иерархическая система норм права» и «правовое пространство»: они охватывают собой всю совокупность правовых предписаний, действующих в России (включая нормы международного права) и их уровни. Кроме того, при изучении упомянутых правовых явлений уделяется внимание проблемам согласованности российского права, его целостности и минимизации коллизий.
Основное отличие этих двух категорий заключается в том, что понятие «правовое пространство» больше ориентируется на качественное состояние самих правовых актов, действующих на территории РФ, эффективность их применения, целесообразность принятия и т.п. Понятие же иерархической системы правовых норм отражает взаимосвязи видов (типов) норм, а не конкретных законов и иных актов.
Также следует обратить внимание на тесную связь понятий «иерархическая система норм права» и «системность права».
В.А. Толстик, Н.Л. Дворников и К.В. Каргин полагают, что системность права - это свойство, характерное для права в целом, а не для отдельно взятых юридических норм. Под системностью права они понимают свойство, отражением которого является наличие всего многообразия прямых и обратных связей между юридическими нормами, реализация которых имеет общую для всех этих норм направленность. Также они делают вывод о том, что системность как свойство права вытекает из свойств самих юридических норм, которые являются элементами системы права и строительным материалом для крупных структурных уровней организации права. Свойствами, влияющими на системность права, они называют совместимость юридических норм друг с другом, их взаимообусловленность, а также взаимопроникновение терминологии одной нормы в терминологию другой нормы [10].
По мнению Н.В. Миронова, право, являясь системой норм, представляет собой сложное сочетание, предполагающее взаимодействие и взаимоподчинение отдельных составляющих его элементов. Этот последний момент и есть то, что на юридическом языке называют иерархией норм (актов) [11. С. 71].
Как отмечает В.А. Толстик, во-первых, термин «иерархия» применим исключительно для характеристики системных объектов и явлений. Там, где нет системы, нет и не может быть иерархии. Во-вторых, иерархия применима не в любой системе, а лишь в той, которая является многоуровневой или, по крайней мере, двухуровневой. Одноуровневые системы не иерархичны [12. С. 26].
С учетом изложенного под иерархической системой норм права следует понимать обусловленное специфическими факторами построение норм, содержащихся в правовых актах разной юридической силы, при котором они находятся в соподчиненности и согласованности.
Иерархическая система норм российского права по вертикали складывается из четырех уровней (подсистем): федерального, регионального, муниципального, локального.
Первый (федеральный) уровень иерархической системы норм российского права включает в себя нормы, содержащиеся в актах органов государственной власти РФ, обязательных для исполнения всеми субъектами права. Элементами указанного уровня (подсистемы) в самом общем виде являются: нормы Конституции РФ, нормы федеральных конституционных законов РФ, нормы федеральных законов РФ, нормы правовых актов Президента РФ, нормы правовых актов палат Федерального Собрания РФ, нормы правовых актов Правительства РФ, нормы правовых актов федеральных органов исполнительной власти РФ.
Второй (региональный) уровень иерархической системы норм российского права включает в себя нормы, закрепленные в актах органов государственной власти субъектов РФ, имеющих обязательную силу исключительно на территории каждого отдельно взятого субъекта РФ. Элементами данного уровня (подсистемы) в самом общем виде являются: нормы Конституции либо Устава субъекта РФ, нормы законов субъекта РФ, нормы правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ, нормы правовых актов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, нормы актов высшего исполнительного органа субъекта РФ, нормы правовых актов органов исполнительной власти субъекта РФ.
Третий (муниципальный) уровень иерархической системы норм российского права включает в себя нормы, содержащиеся в актах органов местного самоуправления, направленных на регулирование вопросов местного значения. Элементами этого иерархического уровня (подсистемы) являются: нормы устава муниципального образования, нормы правовых актов представительного органа местного самоуправления, нормы правовых актов главы муниципального образования, нормы правовых актов исполнительного органа местного самоуправления.
Четвертый (локальный) уровень иерархической системы норм российского права включает в себя нормы, закрепленные в актах учреждений, организаций и предприятий, направленных на регулирование отношений (вопросов) внутриорганизационного характера. Элементами данного иерархического уровня (подсистемы) являются: нормы устава и иных локальных актов организации (они отличаются особым порядком принятия, регламентируют общественные отношения в организации, учреждении, на предприятии в целом) [13. С. 24-26].
Важно понимать, что вне связи друг с другом обозначенные уровни не образуют систему, следовательно, применение к конкретной жизненной ситуации норм только одного уровня (вне связи и без учета норм других уровней, в особенности вышестоящих) не отвечает критериям надлежащей реализации правовых предписаний.
Помимо вертикальной иерархической системы норм существует и горизонтальная иерархия, которая имеет двоякое проявление. Первое сводится к требованию: новый закон обладает приоритетом по отношению к ранее изданному. Речь идет об известном со времен римского права принципе: lex posterior derogat prior - последующий акт вытесняет предшествующий. Второе проявление горизонтальной иерархии норм связано с другим принципом: lex specialis derogat generali - специальный закон вытесняет общий. Указанный принцип не закреплен в законодательстве, однако он является безусловно признанным. Отказ от этого принципа привел бы к тому, что правовая система государства полностью сводилась бы к нормам общим и только к таким специальным, которые эти общие нормы могут лишь детализировать. Тем самым законодатель лишился бы возможности достаточно полно отражать в принятых нормах специфику отдельных разновидностей регулируемых отношений.
Рассматривая проблемы обеспечения единого правового пространства и построения иерархической системы правовых норм, невозможно обойти стороной вопрос о коллизиях и пробелах в праве, поскольку он напрямую связан с обеспечением согласованности и непротиворечивости правовых предписаний. Коллизии и пробелы влекут за собой правовую неопределенность, устранение которой - одна из задач построения иерархической системы норм права.
Совершенно очевидно, что существование в нашем государстве столь огромного количества правовых норм, подвергающихся постоянным дополнениям и изменениям, не может не приводить к возникновению противоречий между ними. Как правило, при изменении одного спектра юридических норм законодатель меняет и связанные с ними другие нормы. Тем самым законодатель стремится обеспечить взаимосвязанность правовых предписаний. Но, несмотря на это, в силу постоянной динамики законотворческой деятельности, возникновение пробелов и противоречий в праве становится далеко не редким явлением.
Коллизии - это противоречие одних правовых норм другим. Коллизии усложняют правоприменительный процесс и ставят под угрозу одно из главных качеств системы права - согласованность. Кроме того, коллизии затрудняют реализацию такой функции права как выполнение роли сбалансированного регулятора общественных отношений.
Наличие коллизий, как правило, связанно с тем, что на стадии формирования правовых норм не были приняты во внимание уже имеющиеся законодательные предписания. Для преодоления коллизий юридической практикой выработаны правила их разрешения. Данные правила признаны и теорией права.
Пробелы в праве - отсутствие юридической нормы, которая должна быть в системе права с точки зрения предмета правового регулирования и его содержания. И хотя пробелы устранимы только законодательным путем, большую роль в данном случае играет правоприменительная практика, поскольку правоприменитель не может ждать, пока соответствующая норма будет принята на законодательном уровне. Отсюда возникает и обращение к судебной практике, и, более того, идеи отнесения решений судов к источникам российского права.
Имея огромнейший массив норм права всех уровней, мы сталкиваемся и с пробелами в праве. Ученые все более обеспокоены тем, что, с одной стороны, некоторые аспекты общественной жизни ох-
вачены излишним правовым воздействием, с другой стороны, не столь значительные, но важные практические вопросы не имеют должного нормативного регулирования. В этом проявляется дисбаланс правового регулирования, также оказывающий негативное влияние на состояние системы норм права.
Разрешая коллизии, мы тем самым определяем приоритетность одной нормы над другой (в каждом конкретном случае). Построение же иерархической системы норм права призвано определить положение всего вида (типа) правовых норм относительно другого вида, абстрагируясь от отдельно взятого практического случая. При этом факторы и критерии, учитываемые и в том, и в другом процессе, одинаковы, то есть устранение коллизий обусловлено рядом факторов (специфических критериев, детерминант), которые влияют и на построение иерархии норм права.
В случае, когда эти факторы учтены не в полной мере либо учтены неверно, норма выходит из системы и начинает регулировать отношения, не входящие в сферу ее воздействия. Это неизбежно вызывает сбой в механизме правового регулирования и, как следствие, ошибки в юридической практике. Главным из таких факторов является юридическая сила акта, содержащего правовые нормы.
Таким образом, совокупный учет свойств системности, иерархического подчинения и согласованности правовых норм является одним из главных факторов, определяющих эффективность правового регулирования в целом. Исследование обозначенных вопросов необходимо для выявления таких черт действующей системы права, которые, несмотря на наличие в ней пробелов и дефектов, позволяли бы реализовывать правовые предписания в полной мере. Обязательными условиями этого являются, во-первых, совершенство правовых норм с точки зрения юридической техники, во-вторых, минимизация случаев проявления коллизий. Законодатель, принимая новые нормы права, обязан думать о том, как они впишутся в систему уже существующих правовых предписаний.
В связи с этим представляются перспективными идеи создания единой теории правовых актов [1], построения иерархической системы норм права и, главным образом, принятия федерального закона о нормативно-правовых актах, то есть закрепления отношений иерархической соподчиненности на законодательном уровне. В настоящее время ученые все больше указывают на необходимость принятия данного закона, основываясь на том, что он выступает формой оптимизации законотворческой политики в современной России и имеет огромное значение для упорядочения правотворческой деятельности субъектов Федерации [1. С. 22].
Проект такого закона уже рассматривался Государственной Думой в 1996 г., был принят в первом чтении, но в 2004 г. отклонен и снят с рассмотрения. В мае 2012 г. в Институте сравнительного правоведения при Правительстве РФ была создана рабочая группа по разработке текста законопроекта.
Согласно концепции закона в нем будут закреплены виды нормативных правовых актов трех уровней: правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты. Предусматриваются положения об иерархии перечисленных правовых актов.
Отдельную главу планируется посвятить подготовке проекта нормативного акта. Так, указывается, что этот процесс должно сопровождать информационное обеспечение, включающее, в частности, анализ состояния и практики применения действующих актов по теме проекта. Это, безусловно, необходимое условие принятия новых норм права, что было обосновано выше. Эту же цель преследует и введение обязательной правовой экспертизы актов, принимаемых на федеральном и региональном уровнях.
Проблему дублирования норм, регулирующих одну и ту же сферу общественных отношений, предлагается решить путем сокращения числа соответствующих правовых актов и унификации правового регулирования, вводимой для создания условий обозримости и доступности нормативного материала (объединение предполагаемых изменений, связанных единой тематикой, в одном нормативном правовом акте) [14. С. 96].
Одна из глав законопроекта посвящена порядку преодоления и восполнения пробелов в нормативных правовых актах, устранения и преодоления коллизий правовых норм. Согласно нормам данной главы устранять коллизии будет правотворческий орган, принявший (издавший) соответствующий нормативный правовой акт, а преодолевать коллизии смогут правоприменители на основе следующих (уже закрепленных законодательно) правил:
1) последующая норма по тому же вопросу отменяет действие предыдущей;
2) норма высшей юридической силы имеет преимущество над нормой меньшей юридической силы; и др.
Очевидно, что принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» будет способствовать развитию системного взгляда как на нормативные акты, так и на содержащиеся в них правовые нормы.
И в завершение следует отметить, что построение иерархической системы правовых норм обеспечит устранение пробелов и коллизий в праве, создание единого правового пространства в России и в конечном итоге эффективное правовое регулирование общественных отношений в целом.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Малько А.В., Гайворонская Я.В. Теория правовых актов: необходимость и пути создания // Гос-во и право. 2012. № 2. С. 15-24.
2. Стародубцева И.А. Конституционные принципы федерального коллизионного права // Журн. рос. права. 2012. № 6. С. 59-66.
3. Власенко Н.А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения // Журн. рос. права. 2013. № 2. С. 3-43.
4. Шейндлин Б.В. Сущность советского права. Л., 1959. 139 с.
5. Юртаева Е.А. Нормативность законодательства: современные модуляции в российском правотворчестве // Журн. рос. права. 2012. № 11. С. 28-39.
6. Словари онлайн. URL: http://www.slovari-online.ru/word/юридический-словарь/иерархия.htm
7. Петров А.А. К вопросу об иерархии в праве // Ленинградский юридический журнал. 2009. № 2. С. 162-171.
8. Филиппов А.Н. Понятие и структурные элементы правового пространства Российской Федерации // Рос. юстиция. 2013. № 5. С. 60-62.
9. Барциц Н.И. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2000. 496 с.
10. Толстик В.А., Дворников Н.Л., Каргин К.В. Системное толкование норм права. М.: Юриспруденция, 2010. 136 с.
11. Миронов Н.В. Международное право: нормы и их юридическая сила. М.: Юрид. лит., 1980. 159 с.
12. Толстик В.А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002. 493 с.
13. Карнаухова Е.В. Систематизация локальных нормативных правовых актов в Российской Федерации: общая характеристика и виды: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011. 225 с.
14. О проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журн. рос. права. 2013. № 3. С. 84-99.
Поступила в редакцию 02.11.13
M.A. Kuznetsova
ABOUT THE HIERARCHICAL SYSTEM OF LEGAL NORMS AND RELATED LEGAL PHENOMENA
The article deals with the following issues which are currently urgent in the Russian Federation: the achievement of a uniform law enforcement, removal of contradictions between legal norms, and providing a common legal space in the Russian Federation. The urgency is caused by intensive lawmaking activities and constant changes in the law. In addition, during the law enforcment activities it is impossible to pass over the questions of priority of rules of law, and the set of legal instructions to be guided by when solving specific life situations. The comprehensive consideration of above aspects and use of systematic approach when studying these aspects permits to find a direct connection between the law enforcement process and construction of the hierarchical system of legal norms which reflects their strict hierarchy and interconsistency. The practical necessity of fast adoption of the Federal law "About the statutory acts in the Russian Federation" is conditioned thereby.
Keywords: rules of law; hierarchical system of law rules; systematic approach.
Кузнецова Мария Андреевна, аспирант
ГАОУ ВПО Тюменской области «Тюменская государственная академия мировой экономики и п 625052, Россия, г. Тюмень, ул. 30 лет Победы, 102 E-mail: [email protected]
Kuznetsova M.A., postgraduate student
Tyumen State Academy of World Economic, Management and Law
625052, Russia, Tyumen, 30 let Pobedy st., 102 E-mail: [email protected]
